[Bàn về chế độ dân chủ] Chương 11: Đa dạng III: Đảng phái và hệ thống bầu cử

Có khả năng là không có định chế chính trị nào lại có thể định hình được bối cảnh chính trị của đất nước dân chủ hơn là hệ thống bầu cử và các chính đảng của nó. Mà cũng không có định chế nào có sự đa dạng đến như thế.

Trên thực tế, sự đang dạng lớn đến nỗi người công dân chỉ quen thuộc với cách thức bầu cử và hệ thống đảng phái của nước mình có thể cho rằng bối cảnh chính trị ở một nước dân chủ khác là khó hiểu hoặc nếu có thể hiểu được thì cũng chẳng có gì hấp dẫn. Người công dân của một nước chỉ có hai chính đảng cạnh tranh với nhau trong các cuộc bầu cử có thể coi đất nước đa đảng là hỗn loạn về chính trị. Công dân nước đa đảng có thể coi việc chỉ có hai đảng để lựa chọn là sự gò bó. Nếu người nào đó khảo sát hệ thống đảng phải của nước người kia thì họ có thể tìm thấy những khác biệt còn làm họ bối rối hơn nữa.

Lí giải điều đó như thế nào? Có phải là một số hệ thống bầu cử hay đảng phái là dân chủ hơn hay tốt hơn những hệ thống khác ở một số khía cạnh nào đó hay không?

Xin bắt đầu bằng sự đa dạng trong hệ thống bầu cử.

HỆ THỐNG BẦU CỬ

Hệ thống bầu cử thay đổi không ngừng ¹. Một trong những lí do làm cho nó thay đổi nhiều như vậy là không có hệ thống bầu cử nào đáp ứng được tất cả các tiêu chí mà bạn có thể muốn dùng để đánh giá. Thường thì bao giờ cũng phải thỏa hiệp. Nếu ta chọn một hệ thống thì ta sẽ đạt được một số giá trị và phải hi sinh một số giá trị khác.

Tại sao? Để có thể trả lời một cách tương đối ngắn gọn, cho phép tôi rút muôn hình vạn trạng khả năng xuống còn hai.

Đại diện theo tỉ lệ (PR): Hệ thống bầu cử thường thấy trong những nền dân chủ tương đối lâu đời là hệ thống được cố ý thiết kế sao cho có sự tương ứng giữa tổng số phiếu bỏ cho một đảng trong kì bầu cử và tỉ lệ số ghế mà đảng đó giành được trong cơ quan lập pháp. Thí dụ, đảng được 53% phiếu bầu sẽ giành được 53% số ghế. Cách thức bầu cử như thế thường được gọi là đại diện theo tỉ lệ (PR).

Không cần chiếm đa số phiếu bầu (FPTP). Nếu hệ thống PR được thiết kế nhằm đáp ứng một trắc nghiệm về sự công bằng thì bạn có thể cho rằng tất cả các nước dân chủ sẽ áp dụng nó. Nhưng có một số nước lại không. Thay vì thế họ lại chọn thủ tục bầu cử có thể làm gia tăng đáng kể tỉ lệ ghế cho đảng giành được nhiều phiếu nhất. Thí dụ, đảng giành được 53% phiếu bầu có thể được 60% số ghế. Biến thể của hệ thống này được áp dụng ở Anh và Mĩ, theo đó, mỗi khu vực bầu cử chỉ chọn một ứng viên duy nhất và đấy là ứng viên giành được số phiếu bầu cao nhất. Vì cách lựa chọn này giống như một cuộc đua ngựa cho nên đôi khi được gọi là hệ thống first-past-the-post (FPTP).

Sự khác nhau, tương tự như giữa số phiếu bầu cho một đảng và số ghế mà họ giành được xảy ra như thế nào? Hãy tưởng tượng một hệ thống dân chủ nhỏ bé chỉ có 10 ngàn thành viên chia ra 10 đơn vị bầu cử bằng nhau, mỗi đơn vị bầu một đại diện trong cơ quan lập pháp. Giả sử trong chế độ dân chủ nhỏ bé này có 510 cử tri (51%) bầu cho đảng Xanh và (49%) cử tri bầu cho Đảng Tía. Bây giờ hãy giả sử (mặc dù điều này khó có thể xảy ra) rằng số người ủng hộ cho mỗi đảng là hoàn toàn giống nhau trong tất cả các đơn vị bầu cử: mỗi đơn vị bầu cử đều có 51 cử tri ủng hộ Đảng Xanh và 49 cử tri ủng hộ Đảng Tía. Kết quả bầu cử sẽ như thế nào? Đảng Xanh thắng trong tất cả các đơn vị bầu cử và giành được 100% số ghế và chiếm “đa số” trong quốc hội với 10 chọi 0 (bảng 2, thí dụ 1)! Độc giả có thể mở rộng kích thước của hệ thống bao trùm lên khắp cả nước với số đơn vị bầu cử lớn hơn gấp nhiều lần. Kết quả cũng hệt như thế.

Chắc là chúng ta có lí do để khẳng định rằng không có nước dân chủ nào tiếp tục sử dụng hệ thống bầu cử FPTP trong những điều kiện như thế. Điều làm cho sự kì quặc – và hoàn toàn phi dân chủ này – không xảy ra là số người ủng hộ cho một đảng phân bố không đồng đều trên khắp cả nước: ở một số đơn vị bầu cử Đảng Xanh có thể được 65% cử tri ủng hộ, trong khi ở những đơn vị khác họ lại chỉ được 40% ủng hộ và Đảng Tía được 60%, nói thí dụ thế. Nghĩa là số người ủng hộ trong các đơn vị dao động xung quanh số trung bình. Xem minh họa có tính giả định trong bảng 2, thí dụ 2.

BẢNG 2 Minh họa có tính giả định về hệ thống bầu cử FPTP

Có 10 đơn vị bầu cử, mỗi đơn vị có 100 cử tri, phân chia giữa hai đảng (Xanh và Tía)

Thí dụ 1. Số người ủng hộ mỗi đảng trong các đơn vị là như nhau

Thí dụ 2. Số người ủng hộ mỗi đảng trong các đơn vị là khác nhau

Như vậy, rõ ràng là muốn cho FPTP dẫn đến kết quả có thể chấp nhận được thì sự ủng hộ cho các đảng trên khắp cả nước phải phân bố không đồng đều. Ngược lại, sự phân bố cử tri ủng hộ càng đồng đều thì sự khác biệt giữa số phiếu và số ghế sẽ càng lớn. Như vậy là, nếu sự khác biệt giữa các khu vực trong nước giảm đi, dường như đấy là trường hợp đã từng xảy ra ở Anh vào năm 1997, thì sự méo mó do FPTP tạo ra càng gia tăng.

Nếu đúng như thế, tại sao các nước dân chủ với hệ thống FPTP không chuyển sang hệ thống PR? Vì một lí do là chúng ta không thể phớt lờ vai trò to lớn của lịch sử và truyền thống ở những nước như Anh và Mĩ, nơi những hệ thống này đã thắng thế ngay từ khi bắt đầu có chính thể đại nghị. Mĩ cho ta một thí dụ hoàn hảo. Hệ thống FPTP có thể tước bỏ quyền đại diện công bằng của người thiểu số gốc Phi trong các cơ quan lập pháp bang hay tại Hạ viện. Để bảo đảm rằng cử tri người Mĩ gốc Phi có thể có ít nhất là một vài đại diện trong cơ quan lập pháp bang hay tại quốc hội, các nhà lập pháp và các thẩm phán đôi khi đã cố tình vẽ biên giới khu vực bầu cử nhằm tạo ra khu vực với cử tri là người Mĩ gốc Phi chiếm đa số. Hình thù những khu vực bầu cử như thế đôi khi chẳng có liên quan gì tới địa lí, kinh tế hay lịch sử. Với hệ thống PR, nếu người Mĩ gốc Phi quyết định bỏ phiếu cho ứng viên người Mĩ gốc Phi thì họ sẽ có số đại biểu tỉ lệ thuận với dân số: trong bang có thí dụ 20% cử tri da đen chắc chắn sẽ có khoảng 20% ghế do người da đen nắm, nếu đấy là lựa chọn của họ.

Nhưng nếu thế, tại sao PR lại không được coi là giải pháp? Chủ yếu là vì thái độ thù địch với PR ở Mĩ phổ biến đến nỗi cả các nhà làm luật lẫn các thẩm phán đều không coi nó là sự lựa chọn khả dĩ nhằm tránh sự sắp xếp gian lận khu vực bỏ phiếu để giành phần thắng trong cuộc bầu cử.

Nhưng sau này người ta đã sử dụng những luận cứ có lí hơn nhằm củng cố thành kiến mang tính lịch sử đầy ưu ái cho hệ thống FPTP. Theo quan điểm của những người ủng hộ hệ thống này, FPTP có xu hướng gia tăng số đại biểu của đảng giành thắng lợi có hai điều hấp dẫn sau đây.

Hệ thống lưỡng đảng đối đầu với đa đảng. FPTP thường được người ta bảo vệ vì nó gây bất lợi cho các đảng thứ ba và bằng cách đó, nó giúp hình hệ thống lưỡng đảng. Ngược lại, kết quả thường thấy của PR là hệ thống đa đảng. Trong các nước dân chủ nói tiếng Anh, hệ thống lưỡng đảng được người ta ưa chuộng hơn, còn hệ thống đa đảng thì bị ghét bỏ và coi thường. Hệ thống nào tốt hơn?

Cuộc tranh luận lớn diễn ra xung quanh những ưu điểm tương đối của hệ thống lưỡng đảng và đa đảng. Nói chung, lợi thế của mỗi hệ thống lại phản ánh những điều bất lợi của chính nó. Ví dụ, một trong những lợi thế của hệ thống lưỡng đảng là giảm tải cho cử tri bằng cách rút sự lựa chọn của họ xuống còn hai. Nhưng theo quan điểm của những người ủng hộ hệ thống đại diện theo tỉ lệ (PR) thì việc giảm một cách quyết liệt cơ hội lựa chọn như thế làm suy yếu một cách nghiêm trọng quyền tự do lựa chọn của cử tri. Các cuộc bầu cử có thể diễn ra một cách hoàn toàn tự do, họ bảo, nhưng vì những cuộc bầu cử đó phủ nhận quyền đại diện của những nhóm thiểu số cho nên nhất định là không công bằng.

Chính quyền hiệu quả. Những người ủng hộ hệ thống lưỡng đảng còn ủng hộ FPTP vì nó còn mang lại hệ quả sau đây. Bằng cách khuếch đại đa số trong cơ quan lập pháp của đảng thắng cử, FPTP gây khó khăn cho đảng thiểu số trong việc hình thành liên minh đủ sức ngăn chặn đảng đa số thực hiện cương lĩnh của mình – hay như những nhà lãnh đạo đa số thường nói: “thực hiện sự ủy quyền của nhân dân”. Với số đảng viên tăng cường thêm trong nhóm đa số ở quốc hội, các nhà lãnh đạo đảng thường nắm đủ số phiếu ngay cả nếu một số đảng viên chạy sang phe đối lập. Như vậy là, họ khẳng định, FPTP giúp chính quyền đáp ứng được tiêu chí hiệu quả. Ngược lại, trong một số nước, hệ thống PR giúp tạo ra quá nhiều đảng và liên minh cạnh tranh và xung đột với nhau trong quốc hội cho nên rất khó hình thành liên minh đa số và những liên minh này cũng rất không ổn định. Kết quả là hiệu quả của chính phủ giảm đi trông thấy. Italy thường được đưa ra làm ví dụ.

Nhưng những người ủng hộ hệ thống FPTP lại thường lờ đi sự kiện là trong một số nước với hệ thống PR những chương trình cải cách rộng lớn lại được thực hiện bởi đa số ổn định trong quốc hội, thường là liên minh của hai hay ba đảng. Thực ra, một số nền dân chủ với hệ thống PR, như Hà Lan và các nước vùng Scandinavia, là những mô hình của cải cách kết hợp với ổn định.

CÁC ĐỊNH CHẾ DÂN CHỦ: MỘT VÀI LỰA CHỌN CĂN BẢN

Chúng ta có thể thấy vì sao thiết kế một bản hiến pháp mới hay tái thiết kế một bản hiến pháp đã có không phải là nhiệm vụ dễ dàng. Nhiệm vụ khó và phức tạp chẳng khác gì thiết kế con tàu vũ trụ có người lái để thăm dò khoảng không vũ trụ. Chẳng có người tư duy lành mạnh nào lại giao việc thiết kế tàu vũ trụ cho những tay mơ, dựng lên một bản hiến pháp cũng đòi hỏi phải quy tụ những người tài năng nhất của đất nước. Nhưng khác với tàu vũ trụ, muốn cho những cải tiến quan trọng trong bản hiến pháp tồn tại lâu dài thì chúng cần phải được những người bị trị tán thành và chấp thuận nữa.

Những phương án hiến pháp chủ yếu và những cách kết hợp khác nhau giữa chúng cung cấp cho ta cực kì nhiều lựa chọn. Không cần phải nhắc lời cảnh báo trước đây của tôi rằng mỗi một lựa chọn chung chung như thế lại cho phép hầu như vô tận những biến thái của những lựa chọn mang tính đặc thù hơn.

Sau khi đã nhớ kĩ trong đầu như thế rồi, cho phép tôi trình bày những gợi ý chung nhất, giúp cho quá trình tư duy về những phương án của một bản hiến pháp.

Nên bắt đầu với năm khả năng kết hợp của hệ thống bầu cử và những chức vụ quan trọng nhất.

Phương án của châu Âu lục địa: chính thể đại nghị với hệ thống bầu sử PR. Chính thể đại nghị được đa số các nền dân chủ lâu đời lựa chọn và nói chung trong các nước dân chủ, đây cũng là thể chế giữ thế thượng phong so với thể chế tổng thống ². Trong những nền dân chủ lâu đời phương án kết hợp được ưa chuộng, như chúng ta đã thấy, là hệ thống đại nghị, trong đó các thành viên được bầu theo hệ thống PR. Vì đây là sự kết hợp chiếm ưu thế ở châu Âu, các nước dân chủ mới ở đây cũng đi theo con đường đã được mọi người chấp nhận đó, cho nên tôi gọi sự kết hợp này là phương án của châu Âu lục địa.

Phương án Anh (hay Westminster): chính thể đại nghị với hệ thống bầu cử FPTP. Vì nguồn gốc của nó là từ Anh và cũng thịnh hành ở những nền dân chủ nói tiếng Anh (trừ Mĩ) cho nên tôi sẽ gọi đấy là phương án Anh. (Đôi khi người ta còn gọi là mô hình Westminster, theo tên trụ sở của chính phủ Anh). Chỉ có bốn nền dân chủ lâu đời là giữ phương án này trong một thời gian dài mà thôi, đấy là Vương quốc liên hiệp Anh, Canada, Australia và New Zealand (nhưng New Zealand đã bỏ phương án này từ năm 1993) ³.

Phương án Mĩ: thể chế thổng thống với hệ thống bầu cử FPTP. Vì trong số các nền dân chủ lâu đời chỉ có Mĩ áp dụng phương án này cho nên chúng ta có thể gọi đấy là phương án Mĩ. Có gần một chục nước dân chủ mới cũng lựa chọn phương án này.

Phương án Mĩ Latin: thể chế tổng thống với hệ thống bầu cử PR. Các nước Mĩ Latin rất thích thể chế tổng thống, họ có hiến pháp tương tự như Mĩ. Nhưng trong hai mươi năm cuối thể kỉ XX hệ thống bầu cử của họ nói chung là giống như châu Âu. Kết quả là trong 15 nước Mĩ Latin, tức là những nước có các định chế chính trị tương đối dân chủ vào đầu những năm 1990, mô hình hiến pháp căn bản là sự kết hợp giữa thể chế tổng thống và PR ⁴.  Cho nên chúng ta có thể gọi sự kết hợp này là phương án Mĩ Latin.

Đáng chú ý là – trừ Costa Rica – không có nước dân chủ lâu đời nào áp dụng phương án này. Mặc dù các nước dân chủ lâu đời thiên về hệ thống bầu cử PR, nhưng như chúng ta đã thấy, hầu hết các nước này đều bác bỏ thể chế tổng thống. Costa Rica là trường hợp ngoại lệ. Vì Costa Rica - khác với những nước còn lại ở Mĩ Latin - đã là nước dân chủ vững chắc ngay từ khoảng năm 1950, tôi coi nước này nằm trong số những nền dân chủ lâu đời. Nhưng khác với những nước dân chủ lâu đời kia, Costa Rica chọn thể chế tổng thống và hệ thống bầu cử PR.

Phương án hỗn hợp: những kiểu kết hợp khác. Bên cạnh những hình thức tương đối “thuần khiết” nói trên, một số nền dân chủ lâu đời có những sắp xếp hiến pháp khác về nhiều khía cạnh quan trọng so với hình thức thuần khiết. Họ làm thế là nhằm giảm thiểu những hậu quả không đáng mong muốn của hình thức thuần khiết trong khi vẫn giữ được những ưu điểm của nó. Pháp, Đức và Thụy Sĩ cung cấp cho ta minh họa về sự khôn khéo trong quá trình xây dựng hiến pháp của họ.

Hiến pháp của nền Đệ ngũ Cộng hòa Pháp tạo ra cả một tổng thống dân cử với quyền hành khá lớn và một vị thủ tướng do quốc hội chỉ định. Pháp còn có hệ thống bầu cử FPTP đã được cải tiến. Nếu trong một đơn vị bầu cử mà không có ứng viên đại biểu quốc hộ nào giành được đa số thì sẽ tổ chức bầu cử vòng hai. Các ừng viên giành được hơn 12,5% phiếu bầu của cử tri tại vòng một sẽ được tham gia tranh cử vòng hai. Như vậy là các đảng nhỏ có thể thử vận may ở vòng một, nhưng ở vòng hai họ và những người ủng hộ họ có thể chia sẻ số phận với một trong hai ứng viên giành được nhiều phiếu nhất trong vòng một.

Ở Đức, một nửa đại biểu Bunderstag (quốc hội) được chọn trong các cuộc bầu cử theo hệ thống FPTP, một nửa được chọn theo kiểu PR. Itay và New Zealand cũng áp dụng phương pháp bầu cử của Đức.

Để cho hệ thống chính trị thích ứng với dân cư gồm nhiều sắc tộc của mình, Thụy Sĩ đã sáng tạo ra bộ máy hành pháp đa nguyên gồm bảy ủy viên hội đồng do quốc hội bầu với thời hạn cầm quyền là bốn năm. Bộ máy hành pháp đa nguyên của Thụy Sĩ là trường hợp duy nhất trong các nền dân chủ lâu đời ⁵.

NGHĨ VỀ NHỮNG BẢN HIẾN PHÁP DÂN CHỦ: MỘT VÀI GỢI Ý

Trong khi suy nghĩ về kinh nghiệm của những nền dân chủ lâu đời được trình bày trong hai chương bên trên, tôi xin rút ra mấy kết luận sau đây:

• Thiết kế hiến pháp không thể giải quyết được phần lớn những vấn đề căn bản của đất nước. Không một bản hiến pháp nào có thể bảo vệ được nền dân chủ nếu đất nước có những điều kiện căn bản cực kì bất lợi đối với chế độ dân chủ. Đất nước với những điều kiện căn bản cực kì thuận lợi có thể giữ gìn được những định chế chính trị dân chủ chủ yếu với những bản hiến pháp rất khác nhau. Nhưng một bản hiến pháp được thiết kế một cách cẩn thận có thể hữu ích trong việc duy trì những định chế chính trị dân chủ trong những nước có những điều kiện căn bản không rõ ràng, tức là cả thuận lợi lẫn bất lợi. (Chương sau sẽ bàn kĩ hơn về vấn đề này).
• Quan trọng nhất là việc bảo vệ sự ổn định của các định chế dân chủ không phải là tiêu chí duy nhất cho một bản hiến pháp tốt. Sự công bằng trong cơ chế đại diện, sự minh bạch, trách nhiệm và chính quyền hiệu quả và những tính chất khác, cũng là những tiêu chí quan trọng. Những dàn xếp mang tính đặc thù có thể và có nhiều khả năng là sẽ có ảnh hưởng đối với những giá trị tương tự như thế.
• Tất cả các dàn xếp hiến pháp đều có một số khiếm khuyết, không có dàn xếp nào đáp ứng được tất cả các tiêu chí. Từ quan điểm dân chủ, không có bản hiến pháp nào là toàn thiện toàn mĩ. Hơn nữa, ta không thể biết chắc kết quả của việc ban hành một bản hiến pháp hay sửa đổi một bản hiến pháp đã có. Vì vậy mà việc thiết kế hay sửa đổi hiến pháp đòi hỏi phải đánh giá về sự thỏa hiệp chấp nhận được giữa các mục tiêu và rủi ro và tình trạng không rõ ràng của sự thay đổi.
• Trong hai thế kỉ qua dường như người Mĩ đã tạo dựng được một nền văn hóa, kĩ năng và thực tiễn chính trị tạo điều kiện cho chế độ tổng thống-nghị viện với hệ thống bầu cử FPTP, chế độ liên bang và cơ quan tư pháp có quyền bác bỏ những dự luật đã được thông qua, hoạt động một cách thỏa đáng. Nhưng hệ thống của Mĩ lại quá phức tạp, có khả năng là nó sẽ không hoạt động tốt như thế nếu đem áp dụng cho những nước khác. Bất luận thế nào, hệ thống này không đươc nhiều nước bắt chước. Có khả năng là không nên bắt chước.
• Một số nhà nghiên cứu khẳng định rằng phương án kết hợp của châu Mĩ Latin giữa thể chế tổng thống và hệ thống bầu cử PR đã góp phần làm sụp đổ chế độ dân chủ, mà đây lại là sự kiện diễn ra thường xuyên trong các nước cộng hóa Trung và Nam Mĩ ⁶. Mặc dù khó mà tách biệt ảnh hưởng của hình thức hiến pháp khỏi những điều kiện bất lợi, tức là những lí do căn bản tạo ra sự phân cực và khủng hoảng chính trị, nhưng các nước dân chủ nên tỏ ra khôn khéo nhằm tránh lựa chọn kiểu Mĩ Latin.

Lạc quan trước kết quả của các cuộc cách mạng Pháp và Mĩ, Thomas Jefferson có lần khẳng định rằng sẽ là tốt nếu mỗi thế hệ đều có một cuộc cách mạng. Ý tưởng lãng mạn này đã bị người đời bác bỏ sau khi nhiều cuộc cách mạng trong thế kỉ XX bị thất bại thảm hại hay tệ hơn nữa là đã tạo ra những chế độ độc tài. Nhưng có thể không phải là ý tưởng tồi nếu cứ khoảng hai mươi năm đất nước dân chủ lại tập trung một nhóm gồm các nhà nghiên cứu hiến pháp, các lãnh tụ chính trị và những công dân có kiến thức nhằm đánh giá hiến pháp của họ không chỉ bằng kinh nghiệm của chính mình mà còn dưới ánh sáng của tri thức tích lũy một cách nhanh chóng từ kinh nghiệm của các nước dân chủ khác.