Quyền lực của Tổng thống (Phần 1)

“Chức vụ tổng thống Hoa Kỳ không phải chỉ đòi hỏi tổng thống đưa ra những lời kêu gọi suông từ nơi hậu cứ. Chức vụ đó đòi hỏi tổng thống phải đích thân xông pha vào nơi trận địa; và tổng thống phải thiết tha quan tâm tới số phận của những người dân dưới quyền lãnh đạo của mình…”

                                                                                                                    (Tổng thống John F. Kennedy)

Chức vụ tổng thống ở Mỹ được coi là chức vụ đứng đầu hành pháp mạnh nhất nhưng về nhiều mặt thì chức vụ này cũng là chức vụ bị giới hạn nhiều nhất. Tổng thống có rất nhiều quyền lực chính thức nhưng vì có những quy định về kiểm soát và cân bằng của Hiến pháp và các giới hạn pháp lý nên các tổng thống tại chức thường cảm thấy “quyền hạn của tổng thống phần lớn khiến cho người ta làm những điều mà người ta phải làm dù tổng thống không yêu cầu làm” như tổng thống Truman đã có lần nói. Thường thì quyền thuyết phục, chứ không phải là quyền ra lệnh, ấn định giới hạn vòng ngoài của quyền lực của tổng thống.

Việc hình thành chức vụ tổng thống

Quyền của ngành hành pháp được ghi trong Điều II của Hiến pháp Mỹ trong đó quy định có một tổng thống, ấn định thể thức bầu cử (bằng cử tri đoàn) – (Electoral College) và nhiệm kỳ là bốn năm. Bất cứ người nào đọc Điều II cũng thấy ngay rằng điều này nói rất nhiều về thể thức bầu cử tổng thống nhưng lại nói rất ít về quyền hạn của tổng thống sau khi tổng thống đã tại chức. Tuy tổng thống được cho “quyền hành pháp của Hoa Kỳ” nhưng lại không thấy nói rõ là tổng thống ra lệnh cho các bộ trưởng như thế nào, kiểm soát các bộ ra sao và giải nhiệm các viên chức theo thể thức nào. Tuy tổng thống có quyền ký hiệp ước với sự cố vấn và thỏa thuận của Thượng viện nhưng lại không thấy nói là tổng thống có quyền hủy hiệp ước không. Tuy tổng thống có quyền triệu tập phiên họp đặc biệt của Quốc hội, có nhiệm vụ báo cáo với Quốc hội về tình hình đất nước và đưa ra những biện pháp hành động và có quyền phủ quyết đạo luật do Quốc hội thông qua nhưng lại không thấy nói gì đến quyền của tổng thống có thể ban hành các quy định có giá trị như luật hay không. Những sự thiếu sót đó không phải là không có chủ đích. Các nhà soạn thảo Hiến pháp là những người làm việc thực tiễn, đã từng trải trong việc cai trị thuộc địa và các bang, nhiều vị còn có nhiều kinh nghiệm về quân sự và ngoại giao. Các vị đó thảo một điều lệ ngắn và mơ hồ về quyền hạn của tổng thống để cho các viện lập pháp, vốn e ngại về quyền hạn của hành pháp, phê chuẩn Hiến pháp. Các vị đó không định rõ tất cả các quyền hành pháp nhưng cũng không giới hạn quyền đó mà để nhiều vấn đề cho thế hệ sau giải quyết. Kết quả là ngôn từ trong Hiến pháp đều có thể giải thích theo cả hai chiều hướng. Hành pháp có thể hoặc bị giới hạn, bị thu hẹp, bị kiểm soát và cân bằng hoặc hành pháp có thể là một công cụ để xây dựng một nền kinh tế mạnh dưới sự hướng dẫn của chính quyền trung ương và là một thành trì kiên cố chống lại các hiểm họa của thế lực ngoại bang can thiệp vào công việc của một quốc gia non trẻ.

Đề cử và bầu cử

Thể thức đề cử và bầu cử tổng thống cũng liên hệ rất nhiều tới bản chất mơ hồ của quyền lực của tổng thống. Lúc đầu thì các nhà soạn thảo Hiến pháp cho rằng Cử tri đoàn – tức là một tập hợp được thành lập bốn năm một lần gồm đại diện các tiểu bang, trong đó các tiểu bang lớn có ưu thế hơn – được “đề cử” năm ứng viên để cho Hạ viện có quyền lựa chọn tối hậu. Nhưng thay vì như vậy, vào những năm đầu của thế kỷ XIX các đảng chính trị đã có thể tạo ra thế đa số trong các Cử tri đoàn để hậu thuẫn cho ứng viên của họ và dẫn đến tình trạng là đảng cầm quyền có thể khống chế thể thức bầu cử. Vào những năm 1830, các viện lập pháp của tiểu bang đã trao quyền lựa chọn cho nhân dân ở trong tiểu bang và do đó đã đặt việc lựa chọn tổng thống trên căn bản phổ thông đầu phiếu. Hệ thống đề cử hiện tại trong các đảng chính trị chính gồm việc tranh cử tại mỗi tiểu bang (gọi là đề cử sơ bộ hay hội nghị đảng bộ địa phương – (caucus)) để cử đại diện tham dự hội nghị toàn quốc để lựa ứng viên của đảng. Các ứng viên được lựa chọn phải chứng tỏ là có tài gây quỹ, thực hiện các chương trình quảng cáo trên truyền thanh và truyền hình và quản lý việc dùng các phương tiện truyền thông để gây ấn tượng tốt trong quần chúng. Yêu cầu gây quỹ và quản lý truyền thông khiến cho sự lựa chọn chỉ giới hạn trong một số nhỏ các nhà chính trị chuyên nghiệp mà phần lớn đã từng là thống đốc tiểu bang hay nghị sĩ hoặc phó tổng thống. Cuộc bầu cử tổng thống năm 2000, trong đó George W. Bush thắng Al Gore Jr. Trong vòng bầu của Cử tri đoàn mặc dầu Gore được hơn nửa triệu phiếu phổ thông đã tạo ra một cuộc tranh luận là Cử tri đoàn có còn là một cơ pháp cho rằng Cử tri đoàn – tức là một tập hợp được thành lập bốn năm một lần gồm đại diện các tiểu bang, trong đó các tiểu bang lớn có ưu thế hơn – được “đề cử” năm ứng viên để cho Hạ viện có quyền lựa chọn tối hậu. Nhưng thay vì như vậy, vào những năm đầu của thế kỷ XIX các đảng chính trị đã có thể tạo ra thế đa số trong các Cử tri đoàn để hậu thuẫn cho ứng viên của họ và dẫn đến tình trạng là đảng cầm quyền có thể khống chế thể thức bầu cử. Vào những năm 1830, các viện lập pháp của tiểu bang đã trao quyền lựa chọn cho nhân dân ở trong tiểu bang và do đó đã đặt việc lựa chọn tổng thống trên căn bản phổ thông đầu phiếu. Hệ thống đề cử hiện tại trong các đảng chính trị chính gồm việc tranh cử tại mỗi tiểu bang (gọi là đề cử sơ bộ hay hội nghị đảng bộ địa phương – (caucus)) để cử đại diện tham dự hội nghị toàn quốc để lựa ứng viên của đảng. Các ứng viên được lựa chọn phải chứng tỏ là có tài gây quỹ, thực hiện các chương trình quảng cáo trên truyền thanh và truyền hình và quản lý việc dùng các phương tiện truyền thông để gây ấn tượng tốt trong quần chúng. Yêu cầu gây quỹ và quản lý truyền thông khiến cho sự lựa chọn chỉ giới hạn trong một số nhỏ các nhà chính trị chuyên nghiệp mà phần lớn đã từng là thống đốc tiểu bang hay nghị sĩ hoặc phó tổng thống. Cuộc bầu cử tổng thống năm 2000, trong đó George W. Bush thắng Al Gore Jr. Trong vòng bầu của Cử tri đoàn mặc dầu Gore được hơn nửa triệu phiếu phổ thông đã tạo ra một cuộc tranh luận là Cử tri đoàn có còn là một cơ đoàn. Trong trường hợp đó, (việc quyết định ai thắng) sẽ được đưa vào Hạ viện. Tại đây, các tiểu bang, qua các dân biểu của mình, sẽ bỏ phiếu theo tiểu bang. Tình trạng này đã xảy ra vào các năm 1800 và 1824 và xuýt nữa xảy ra vào năm 1876. Cũng có một khả năng nữa là một ứng viên có đa số phiếu phổ thông nhưng lại thất cử trong vòng bầu của Cử tri đoàn. Đó là tình trạng xảy ra vào các năm 1876, năm 1888 và mới đây vào năm 2000.

Sự phân chia quyền lực không hoàn toàn

Các nhà soạn thảo Hiến pháp cho rằng phải có sự phân chia quyền lực “không hoàn toàn” chứ không phải là “hoàn toàn” giữa các ngành trong chính quyền liên bang. Dựa theo lý thuyết chính trị của nam tước người Pháp Montesquieu[1] và nhà lý thuyết chính trị người Anh John Locke[2], các nhà soạn thảo Hiến pháp chia ra ba loại quyền hành là hành pháp, lập pháp và tư pháp và lập ra ba định chế để thi hành ba loại quyền đó. Nhưng để duy trì thế quân bằng giữa ba định chế đó, các nhà soạn thảo Hiến pháp quyết định là phải có một số chức năng chồng chéo lên nhau. Mỗi một định chế (ngành chính quyền) không những thi hành chức năng của mình nhưng lại có chung một số chức năng với các định chế kia. Chẳng hạn như tổng thống có quyền ân xá (một chức năng tư pháp) và có thể đề xuất các biện pháp lên viện lập pháp (một chức năng lập pháp). Thượng viện có thể chia sẻ quyền bổ nhiệm (một chức năng hành pháp) và Quốc hội có quyền bãi nhiệm bằng cách đàn hạch (impeachment) (một chức năng tư pháp). Toà án có thể đưa ra các quyết định có tính chất như một luật (một chức năng lập pháp) và đưa ra lệnh (writs of mandamus) bắt buộc các viên chức hành pháp phải thi hành một biện pháp cụ thể nào đó. Ảnh hưởng của sự phân chia quyền lực không hoàn toàn có thể thấy được trong nhiều lĩnh vực của chính quyền quốc gia. Tổng thống có quyền tham gia nhiều hơn vào công việc của hai định chế kia nhưng mặt khác có những việc coi như là đã được giao phó cho hành pháp (như tình trạng sẵn sàng tác chiến của quân đội, ngoại giao, ấn định chính sách trong nước và soạn thảo ngân sách) thì lại phải chia với lập pháp. Kết quả là Hiến pháp thay vì là một khuôn mẫu hoạt động cho chính quyền trong đó các quyền hành được phân chia rõ rệt thì lại trở thành một văn kiện – theo lời ông Edward Corwin[3], nhà nghiên cứu khoa chính trị của trường Đại học Princeton – có tính chất “khuyến khích (các phe) đấu tranh” để giành được cái đặc quyền ấn định chính sách lèo lái nước Mỹ.

Chú thích:

[1] Charles – Louis de Secondat, Baron de La Brède et de Montesquieu (1689 – 1755) thường được gọi là Montesquieu, nhà tư tưởng chính trị của Pháp, sinh trưởng trong Thời kỳ Khai sáng (thế kỷ XVIII). Ông nổi tiếng là người chủ trương phân chia quyền hành trong chính quyền.
[2] John Locke (1632 – 1704) là triết gia nổi tiếng của nước Anh. Các tư tưởng của ông về cai trị với sự thỏa thuận của nhân dân, quyền tự nhiên của nhân dân (quyền sống, quyền tự do, quyền sở hữu tài sản) có ảnh hưởng rất nhiều trong khoa triết lý chính trị.
[3] Edward Samuel Corwin (1878 – 1963) là chủ tịnh Hội Chính trị học Hoa Kỳ (American Political Science Association). Ông là tác giả nhiều cuốn sách về luật Hiến pháp Hoa Kỳ và là giáo sư tại trường Đại học Princeton cho tới khi về hưu năm 1946.

Nguồn bản dịch: Pious, Richard M. (2006). The power of the presidency. Link: https://icevn.org/vi/blog/quyen-luc-cua-tong-thong/