Để phát triển được các dự án có sử dụng đất qua đấu thầu

[TBKTSG – 11.01.2024] - Một trong những nội dung còn nhiều thảo luận trong dự thảo Luật đất đai sửa đổi hiện nay là việc Nhà nước có nên đứng ra thu hồi đất để giao cho nhà đầu tư trúng thầu dự án phát triển kinh tế - xã hội nói chung, đặc biệt là dự án nhà ở thương mại, dự án hỗn hợp nhà ở và kinh doanh thương mại, dịch vụ.

Một luồng ý kiến cho rằng Nhà nước cần thay mặt nhà đầu tư đứng ra thu hồi đất của người dân và giao đất cho chủ đầu tư trúng thầu. Luồng ý kiến thứ hai cho rằng nhà đầu tư trúng thầu phải tự đi thỏa thuận bồi thường với các bên.

Luồng ý kiến thứ nhất nhận được sự ủng hộ mạnh mẽ của các nhà phát triển bất động sản cũng như một số đại biểu Quốc Hội ¹. Lý do chủ yếu là vì các nhà phát triển bất động sản cho rằng nếu theo luồng ý kiến thứ hai sẽ dẫn đến việc bất bình đẳng trong thu hồi đất; Chủ đầu tư sẽ bị người dân ép giá, không thể thu gom được đất để triển khai dự án; dẫn đến “dự án treo”, “quy hoạch treo”, cản trở quá trình phát triển kinh tế-xã hội của đất nước. Đây được gọi là tình huống “tiến thoái lưỡng nan” trong phát triển các dự án kinh tế-xã hội theo phương thức chủ đầu tư và người dân tự thoả thuận. 

Tuy nhiên, việc Nhà nước tham gia trực tiếp thu hồi đất cho các chủ đầu tư trúng thầu sẽ bị nhìn nhận như là Nhà nước “làm thuê” cho các chủ đầu tư. Nếu người dân không đồng tình với các phương án bồi thường, Nhà nước sẽ là bên “dơ đầu chịu báng”, bị người dân coi là đứng về phía nhà đầu tư, dẫn đến mâu thuẫn giữa người dân và Nhà nước, có nguy cơ gây ra bất ổn xã hội. Trong nhiều trường hợp, việc Nhà nước trực tiếp tham gia thu hồi đất còn dẫn đến khiếu kiện tập thể, khiến cho dự án bị đình trệ. Phương thức này cũng bị xem như là không phù hợp với chủ trương của Nghị quyết số 18 về việc "tiếp tục thực hiện cơ chế tự thỏa thuận giữa người dân và doanh nghiệp trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất để thực hiện các dự án đô thị, nhà ở thương mại”.

Là một nước đang phát triển đang có tham vọng trở thành nước có thu nhập cao vào năm 2045, Việt Nam chắc chắn sẽ liên tục phải đối mặt với tình huống này trên khắp cả nước. Để có thể tạo sự đồng thuận lớn trong xã hội trong quá trình chuyển dịch quyền sử dụng đất từ người này sang người khác, Luật Đất đai sửa đổi không thể thoái thác việc xây dựng các cơ chế tự thoả thuận giữa người dân và doanh nghiệp trong khi vẫn đảm bảo các dự án được xem là có hiệu quả kinh tế - xã hội sẽ được triển khai đúng tiến độ, phù hợp với quy hoạch phát triển chung.

Nhưng làm như thế nào để giải quyết bài toán “tiến thoái lưỡng nan” trong phát triển các dự án kinh tế-xã hội có sử dụng đất qua đấu thầu theo phương thức chủ đầu tư và người dân tự thoả thuận?

 Vấn đề “hold-out” hay chây ì trong các dự án phát triển bất động sản và giải pháp từ góc độ kinh tế học thể chế

Các dự án phát triển kinh tế-xã hội, đặc biệt là các dự án bất động sản thương mại, trên thế giới đa phần đều phải đối mặt với vấn đề hold-out (chây ì), vốn dĩ tạo lợi thế đàm phán cho các chủ đất riêng lẻ khi dự án đòi hỏi nhà đầu tư phát triển phải thu gom đất đai từ nhiều chủ đất khác nhau.

Thông thường, một dự án phát triển BĐS hình thành từ việc thu gom nhiều mảnh đất sẽ mang lại giá trị lớn hơn nhiều từng mảnh đất riêng rẽ. Nhưng giá trị của từng mảnh đất riêng rẽ theo đánh giá của nhà phát triển dự án BĐS lại thấp hơn theo đánh giá của các chủ đất hiện tại. Nếu vì một lý do nào đó khiến một số các chủ đất hiện tại không đồng ý bán đất cho nhà phát triển BĐS thì dự án sẽ thất bại do không thu gom đủ; nhà phát triển BĐS sẽ bị thua lỗ khi phải sở hữu những mảnh đất riêng rẽ mà mình không muốn.

Đối với một số dự án phát triển BĐS quy mô nhỏ, nhà phát triển BĐS có thể bí mật đàm phán riêng rẽ với từng chủ đất và mua đất của từng người với giá tốt hơn giá thị trường. Tuy nhiên, với những dự án có sử dụng đất thông qua đấu thầu như theo quy định của dự thảo Luật Đất đai sửa đổi hiện nay, các chủ đất riêng lẻ hiện tại sẽ biết trước ý định của nhà phát triển BĐS, nhờ đó có lợi thế đàm phán trong việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất cho nhà phát triển BĐS. Nếu nhà phát triển BĐS phải đàm phán mua lần lượt từng mảnh đất, các chủ đất riêng lẻ sẽ có lợi thế đàm phán nếu có khả năng trì hoãn đàm phán chuyển giao đất.  Hệ quả là việc triển khai dự án sẽ bị chậm tiến độ, dẫn đến thu thiệt cho nhà phát triển BĐS nói riêng và xã hội nói chung; nhà phát triển BĐS có thể sẽ phải chấp nhận thua lỗ, từ bỏ phát triển dự án, dẫn đến quy hoạch chung của vùng bị phá vỡ.

Để giải quyết vấn đề chây ì đối với các dự án phát triển kinh tế-xã hội phải thu gom đất từ nhiều chủ đất riêng lẻ, từ góc độ của kinh tế học thể chế, cần loại bỏ lợi thế của các chủ đất riêng lẻ theo đuổi chiến lược chây ì. Cụ thể, nếu có các quy định cho phép nhà phát triển BĐS tránh được việc phải mua lần lượt từng mảnh đất trong quá trình thu gom và nếu có quy định buộc các chủ đất riêng lẻ, sau một khoảng thời gian nhất định, phải chấp nhận tham gia đàm phán giao dịch nếu không sẽ bị cưỡng chế tham gia, thì vấn đề chây ì sẽ không còn nữa.

Hệ thống pháp luật đất đai của Việt Nam cần sửa đổi theo hướng nào?

Để giải quyết vấn đề chây ì trong các dự án kinh tế-xã hội có sử dụng đất qua đấu thầu bằng phương thức tự thoả thuận giữa nhà phát triển dự án và người dân, hệ thống pháp luật Đất đai của Việt Nam cần có những quy định sau.

Thứ nhất, cần ghi rõ trong Luật Đất đai, tất cả các dự án do Quốc Hội hoặc HĐND cấp tỉnh chấp thuận phù hợp với quy hoạch thông qua đấu thầu sử dụng đất đều thuộc nhóm “vì lợi ích quốc gia/lợi ích công”. Đây là căn cứ pháp lý quan trọng để toà án xét xử buộc các chủ đất riêng lẻ phải nhượng lại đất cho nhà phát triển BĐS theo mức bồi thường thoả đáng. Với quy định này, những chủ đất riêng lẻ cố ý không chấp nhận mức bồi thường thoả đáng để tạo lợi thể đàm phán sẽ bị cưỡng chế thu hồi theo phán quyết về mức bồi thường thoả đáng của toà án.

Quy định này giúp Nhà nước tránh phải tham gia trực tiếp vào việc thu hồi quyền sử dụng đất nhưng vẫn cho phép Nhà nước tiến hành tham gia thu hồi như là giải pháp cuối cùng khi có phán quyết của Toà án. Nó cho phép mở ra cơ chế phán xử linh hoạt cho từng trường hợp bồi thường đất đai khi thu hồi. Trên thực tế, mỗi mảnh đất đối với mỗi chủ đất có những giá trị riêng, buộc nhà phát triển BĐS cần phải xem xét thấu đáo khi bồi thường. (Tức không chỉ dựa trên các yếu tố kinh tế đơn thuần mà còn xem xét đến các yếu tố văn hoá, tâm linh, truyền thống, v.v. trong quá trình đàm phán).

Đây là quy định mà ngay cả ở những nước theo chế độ tư nhân sở hữu đất đai, chẳng hạn như Mỹ, cũng áp dụng. Chẳng hạn, Tu chánh án thứ 5 của Mỹ cho phép Chính quyền thu hồi, trưng dụng tài sản tư (trong đó có dất đai) vì lợi ích xã hội (for public use). Dựa trên Tu chánh án này, các thẩm phán Mỹ đã diễn giải cho phép Chính quyền thực hiện việc cưỡng chế chuyển giao quyền sở hữu đất tư cho những dự án phát triển BĐS được xác định là mang lại lợi ích xã hội miễn là bên bị buộc chuyển giao quyền sở hữu đất được bồi thường thoả đáng ((just compensation). ²

Thứ hai, cần có quy định về hợp đồng huỷ ngang (cancellation contract) trong thu gom đất đai với từng chủ đất riêng lẻ phát triển dự án có sử dụng đất thông qua đấu thầu. Theo đó, trong một khoảng thời gian nhất định, nhà phát triển BĐS được hưởng quyền huỷ hợp đồng mua đất với từng chủ đất riêng lẻ mà không phải bồi thường trong trường hợp thu gom thất bại; trong khi đó, từng chủ đất riêng lẻ không được quyền đàm phán lại mức bồi thường trong trường hợp nhà phát triển BĐS thu gom thành công trong khoảng thời gian đó. Quy định này giúp cho Nhà phát triển BĐS có được vị thế bình đẳng khi đàm phán mua lần lượt từng mảnh đất, vốn dĩ tạo ra lợi thế cho chủ đất cố ý chây ì.

Với hai quy định trên, nhà phát triển BĐS có thể tuyên bố thu gom thành công nếu đàm phán thành công, chẳng hạn với 80% hoặc 90% tổng giá trị các mảnh đất cần thu gom trong khoảng thời gian thực hiện hợp đồng huỷ ngang, và tiến hành chi trả cho các chủ đất đã chấp nhận bồi thường theo mức giá cam kết. Với 10% hoặc 20% mảnh đất còn lại, Nhà phát triển BĐS có thể sẽ phải đưa ra toà án để yêu cầu phán quyết mức bồi thường thoả đáng. Rất có thể có khoảng 5% hoặc 10% số mảnh đất sẽ phải thực hiện cưỡng chế thu hồi theo lệnh của Toà án.

Thứ ba, cần có quy định về phạt đối với nhà phát triển BĐS từ bỏ dự án do thất bại trong đàm phán hoặc thiếu nguồn lực tài chính khi thu gom đất. Mức phạt cần tương ứng với chi phí tổ chức đầu thầu cũng như bù đắp một phần chi phí cơ hội mã xã hội bị bỏ lỡ do dự án bị chậm triển khai. (Để đơn giản, mức phạt có thể tương đương với giá trị đặt cọc hoặc gấp một số lần nào đó giá trị đặt cọc khi tham gia đấu thầu). Quy định này buộc nhà phát triển BĐS phải tính toán cẩn thận mức bồi thường khi tham gia đấu thầu dự án. Bởi nếu chỉ để thắng thầu mà nhà phát triển BĐS đưa ra mức bồi thường cho tổng thể tất cả các mảnh đất phát triển dự án quá thấp so với thực tế từng chủ mảnh đất yêu cầu thì dự án sẽ thất bại.

Tất cả các quy định này sẽ cần được đưa vào trong hợp đồng ký kết giữa nhà phát triển BĐS thắng thầu với đại diện của chính quyền. Đây sẽ là cơ sở pháp lý để nhà phát triển BĐS và người dân tự thoả thuận chuyển giao quyền sử dụng đất, giúp dự án được triển khai đúng tiến độ và phù hợp với quy hoạch chung. Theo thời gian, các án lệ do Toà án quyết định liên quan đến bồi thường đất đai sẽ trở thành căn cứ để các chủ đầu tư đàm phán với người dân trên từng mảnh đất riêng lẻ.

Chú thích:

(1) https://thanhnien.vn/de-xuat-nha-nuoc-thu-hoi-dat-cho-tat-ca-du-an-nha-o-thuong-mai-185231103111721845.htm

(2) Chẳng hạn, Án lệ Kelo v. New London (Case 545 U.S. 469 (2005)), theo phán quyết của Toà án tối cao cho phép sử dụng biện pháp cưỡng chế đối với dự án cải tạo lại khu vực trung tâm thành phố New London, Connecticut.

Nguồn: [TBKTSG – 11.01.2024]