[Tinh thần dân chủ] Chương 13: Làm cho dân chủ hoạt động (Phần 6)

VẬN ĐỘNG XÃ HỘI DÂN SỰ

Kinh nghiệm của Thái Lan cho thấy, ngay cả những thiết chế về trách nhiệm giải trình được thiết kế một cách kĩ lưỡng và tỉ mỉ cũng có nguy cơ bị chinh phục hay bị làm cho sai lạc đi nếu xã hội không có ý chí, tổ chức và nguồn lực để bảo vệ những thiết chế đó. Trách nhiệm giải trình theo chiều ngang phải được khuyến khích và tăng cường bởi áp lực theo chiều dọc từ xã hội dân sự, cũng như từ bên ngoài (ta sẽ thảo luận vấn đề này trong chương sau). Như đã thấy trong chương 7, xã hội dân sự vững mạnh là điều kiện quan trọng sống còn đối với việc duy trì chế độ dân chủ. Xã hội dân sự củng cố và làm cho dân chủ trở thành sâu sắc hơn bằng cách ngăn chặn và đẩy lùi nạn lạm dụng chức quyền, tuyển mộ và huấn luyện các nhà lãnh đạo chính trị mới, xây dựng các chương trình nghị sự mới để bàn về cải cách và nâng cao nhận thức của công dân về quyền và trách nhiệm của họ. Ngoài ra, xã hội dân sự còn là phương tiện cực kì quan trọng đối với quá trình mở cửa cho việc tiếp cận và vượt qua trình trạng cướp bóc bằng cách phá vỡ những mối liên kết theo chiều đứng của chủ nghĩa ô dù và lệ thuộc, thúc đẩy những hình thức tham gia chính trị theo chiều ngang và lòng tin, tạo ra những mối liên kết mới về quyền lợi xuyên qua bản sắc sắc tộc và vùng miền và tổ chức các công dân lại để đòi hỏi “dịch vụ công cộng hiệu quả hơn.”¹ Như vậy là, Robert Putman cũng đúng khi viết: “Tocqueville đã đúng: Chính phủ dân chủ sẽ mạnh lên chứ không yếu đi khi đối mặt với xã hội dân sự mạnh mẽ của chúng ta.”²

Trách nhiệm giải trình xã hội thể hiện qua ba hình thức sau:³

Các tổ chức phi chính phủ. Nhiều tổ chức dân sự khác nhau: luật sư đoàn, các tổ chức phụ nữ, các nhóm sinh viên, các tôn giáo, các tổ chức nghiên cứu, các nhóm theo dõi nhân quyền và bầu cử và các nhóm quan sát khác của công dân có thể tạo ra những liên minh nhằm vận động cho việc sửa đổi hiến pháp nhằm cải thiện bộ máy quản lí, và theo dõi hành vi của các quan chức chính phủ. Tổ chức Minh bạch Quốc tế (Transparency International – TI) với các chi nhánh mới và các chi nhánh đã được củng cố ở hơn 90 nước, đã chứng tỏ vai trò sáng tạo và cực kì quan trọng mà xã hội dân sự quốc tế có thể đóng trong việc hình thành liên minh với cử tri trong nước để đấu tranh vì bộ máy quản trị tốt và trách nhiệm giải trình. Mặc dù không phải tất cả các chi nhánh quốc tế của TI đều tận tụy hay hiệu quả như nhau, ở nhiều nước đấy chính là cố gắng tập trung nhất của xã hội dân sự từ trước tới nay nhằm theo dõi hành vi của các cơ quan và quan chức nhà nước, để đòi cho được những cải cách về pháp luật và thiết chế nhằm thúc đẩy sự minh bạch và ngăn chặn tham nhũng, nâng cao nhận thức xã hội về các vấn đề và cái giá phải trả cho tham nhũng. Mỗi chi nhánh theo đuổi chương trình nghị sự của mình, nhưng tất cả đều theo triết lí hoạt động chung, bao gồm tập trung vào những vấn đề mang tính hệ thống và dài hạn, tránh điều tra những vụ tham nhũng cụ thể hay nêu đích danh quan chức tham nhũng và tìm kiếm sự tham gia và hợp tác của tất cả các thành phần xã hội và hoạt động theo lối hoàn toàn phi đảng phái.⁴ Cả tổ chức quốc tế lẫn các chi nhánh trong nước đều nhận được sự ủng hộ mạnh mẽ của các nhà tài trợ song phương và đa phương, trong đó có Ngân hàng Thế giới. Trên bình diện quốc tế, TI là lực lượng đứng sau, thúc đẩy Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) thông qua Hiệp định Chống Hối lộ (Anti-Bribery Convention).

Một loạt cách tổ chức phi chính phủ khác, các trung tâm nghiên cứu và các phong trào xã hội đang theo dõi hành vi của chính phủ và lập hồ sơ về những vụ lạm dụng nhân quyền của cảnh sát và các quan chức khác và “yêu cầu cung cấp thông tin về tài sản của các quan chức và lên án gian lận bầu cử và vi phạm quyền được hưởng môi trường trong lành.”⁵ Chế độ dân chủ độc lập và các viện nghiên cứu chính sách công, như Viện vì Dân chủ ở Nam Phi (IDASA), Trung tâm vì Phát triển Dân chủ của Ghana, và trung tâm mang tên tương tự ở Nigeria và hàng chục cơ sở khác trong thế giới đang phát triển,⁶ có vai trò cực kì quan trọng vì họ có chuyên môn và nguồn lực để kiểm tra các chính sách và ngân sách và thu thập những bằng chứng ngay trong đất nước của họ. Từ ngày thành lập vào năm 1987, trong giai đoạn chuyển hóa của Nam Phi, công tác nghiên cứu và vận động chính sách của IDASA đã mở rộng phạm vi ngoạn mục đến mức Viện này đã trở thành một trong những tổ chức ủng hộ dân chủ lớn nhất, đa phương nhất và hiệu quả nhất trong thế giới đang phát triển. Hiện nay, Viện này theo dõi ngân sách, chi tiêu và dịch vụ mà các chính phủ cung cấp, theo dõi quá trình lập pháp cả trên bình diện quốc gia lẫn quốc tế, điều tra dư luận, định kì đánh giá chất lượng của dân chủ, theo dõi việc sử dụng tiền bạc trong nền chính trị Nam Phi, chuẩn bị tài liệu huấn luyện về nhân quyền cho các trường và cộng đồng, huấn luyện các nhà lãnh đạo xuất thân từ quần chúng; huấn luyện, trợ giúp kĩ thuật và hội thảo nhằm cải thiện công việc quản trị ở địa phương; thúc đẩy các cuộc đối thoại trong cộng đồng và tiến hành vận động cho “quyền được biết” bằng cách phát triển luật pháp nhằm thúc đẩy quyền tiếp cận với thông tin và bảo vệ người tố cáo. Chương trình của Viện còn nói tới đạo đức và trách nhiệm giải trình của ngành tư pháp, các khoản tài trợ của chính quyền địa phương và phản ứng của chính quyền trước đại dịch HIV/AIDS và những đòi hỏi về minh bạch trong các vụ bê bối về lạm dụng phiếu đi du lịch. Khi công việc ở Nam Phi được thiết chế hóa, IDSA ngày càng mở rộng ra bên ngoài nhằm xây dựng quan hệ đối tác rộng hơn trong khu vực, tập trung vào những vấn đề như quản trị, tổ chức bầu cử, và cải cách lực lượng cảnh sát, tổ chức này cũng tiến hành theo dõi các cuộc bầu cử và công tác huấn luyện trong những nước châu Phi khác.⁷

Các phương tiện truyền thông độc lập. Minh bạch, theo định nghĩa, đòi hỏi thông tin phải được luân chuyển một cách tự do và cởi mở. Không có báo chí tự do và đa nguyên thì không thể có minh bạch. Chủ nghĩa đa nguyên kéo theo cạnh tranh trên thương trường cũng như sự đa dạng. Sự xuất hiện những chuẩn mực và tiêu chuẩn của nền báo chí chuyên nghiệp là chìa khóa cho sự phát triển của tự do, sự vững mạnh và độc lập của báo chí; đến lượt nó, báo chí có thể thúc đẩy và gia tốc quá trình dân chủ hóa, như nó đã làm ở Mexico.⁸ Ngăn chặn tham nhũng đòi hỏi một nền báo chí không bị đe dọa và hạn chế; nền báo chí có đủ nguồn lực để điều tra các tin đồn và bằng chứng tham nhũng; nền báo chí đã trưởng thành, cẩn trọng và chuyên nghiệp để có thể tránh tung ra những cáo buộc không chính xác và cảm tính chỉ dựa trên cơ sở những lời xì xào về những hành động bất lương. Cần phải nhấn mạnh điểm sau này vì nếu báo chí liên tục cáo buộc mà không trưng ra được bằng chứng đáng tin cậy thì nó sẽ làm mất uy tín của chính mình và của yêu cầu đòi minh bạch. Đối với nhiều nước trong thế giới đang phát triển và hậu cộng sản, cần phải mất nhiều năm thì mới đưa được chủ nghĩa đa nguyên, năng lực và trách nhiệm lên mức cần thiết, ngay cả khi đã có tự do.

Phóng sự điều tra tham nhũng đòi hỏi phải được huấn luyện và nguồn lực mà chỉ có ít tờ báo hay tạp chí đủ sức mà thôi. Nhưng, cùng với việc tích lũy các bài học, các công cụ, các hướng dẫn, các manh mối, các tiêu chuẩn và mạng lưới hợp tác quốc tế đang ngày càng gia tăng, đây là lĩnh vực ngày càng trở nên quan trọng. Trung tâm báo chí điều tra Philippines huấn luyện các nhà báo trong lĩnh vực này và đã xuất bản cuốn sổ tay tương đối dễ hiểu, nhan đề Điều tra tham nhũng (Investigating Corruption), chắt lọc được nhiều thông tin về cách thức phỏng vấn nạn nhân và nhân chứng, bắt quả tang những người có hành động sai trái, tìm những kẽ hở và bất thường về mặt thủ tục, xác định cơ cấu của quyền lực và ảnh hưởng, theo dõi đường đi của tiền bạc, xác định xem ai là người được lợi; điều tra tài sản, lối sống, các xung đột lợi ích và hành vi trong xã hội của các quan chức; tìm hiểu những bạn bè, người thân và ô dù của họ.¹⁰ Thái độ căm phẫn tham nhũng trong xã hội càng gia tăng thì càng tạo ra nhu cầu về những bài báo như thế và phương tiện truyền thông đại chúng cần phát triển kĩ năng và công cụ nhằm đáp ứng đòi hỏi này.

Cộng đồng công dân cảnh giác. Tuyến phòng thủ cuối cùng là cộng đồng công dân có hiểu biết, có ý thức chính trị và cảnh giác, quan tâm tới các vấn đề xã hội và sẵn sàng sử dụng một hay một vài cơ chế về trách nhiệm giải trình chồng lấn lên nhau để báo cáo về tham nhũng và thách thức việc lạm dụng chức quyền. Công dân báo cáo, trong đó có tố cáo của chính quyền cấp thấp và viên chức công ty, có thể được luật pháp trợ giúp một cách mạnh mẽ, không để họ bị đuổi việc hay những sự trả thù khác và thậm chí là khuyến khích báo cáo về những việc làm sai trái. Ngoài ra, chính phủ có thể làm nhiều việc nhằm hỗ trợ công dân báo cáo về hành vi tham nhũng bằng cách cung cấp những kênh bí mật, có sẵn, đặc biệt là qua Internet. Ví dụ, GAO có “Fraud Net nhằm trợ giúp báo cáo về nghi ngờ về gian lận, lãng phí, lạm dụng hay quản lý sai các quĩ của chính phủ.”¹¹ Bất kì người nào cũng có thể báo cáo bằng chứng về hành động sai trái qua Internet hay qua e-mail, fax hay gửi thư bình thường. Như vậy là, công dân có khả năng bổ sung cho những cố gắng của các tổ chức thuộc xã hội dân sự, của các phương tiện truyền thông đại chúng, các đảng phái và các thiết chế chịu trách nhiệm về giải trình.

Luật lệ mới và tổ chức mới cần thời gian để phát triển khả năng và quyền hạn. Như Robert Putnam nhận xét: “Những người xây dựng các thiết chế mới và những người đánh giá những thiết chế này cần có tính kiên nhẫn.”¹² Nhưng

những tổ chức này phải có hình hài trước khi có thể nắm được gốc rễ. Muốn nắm được gốc rễ của tham nhũng thì phải tiến hành cải cách toàn diện các thiết chế nhằm mở cửa cho việc tiếp cận với thông tin và quyền lực và kiềm chế cách thức sử dụng quyền lực của nhà nước. Tại sao các quan chức chính phủ –– dù họ được dân bầu theo lối dân chủ ––cần chấp nhận sự kiềm chế này?

Đôi khi các nhà lãnh đạo chính trị cũng là những người nắm được sự nghiệp cải cách và thậm chí lãnh đạo sự nghiệp này, vì họ tin hay có quan niệm sáng suốt về nền tảng dài hạn của sự thành công của họ. Cơ cấu giữ thế thượng phong càng già cỗi bắt đầu bị giải tán dưới áp lực của phong trào quần chúng hay phát triển kinh tế thì khả năng để các nhà lãnh đạo – như Ernesto Zedillo ở Mexico hay Fernando Henrique Cardoso ở Brazil – tiến lên và thúc đẩy sự nghiệp cải cách sẽ càng lớn. Nhưng nhà cầm quyền hiếm khi dọn đường dẫn đến cải cách khi tình trạng chính trị hiện thời nghiêng mạnh về tình trạng cướp bóc, tức là tình trạng tạo ra quá nhiều lí do để chống lại cải cách. Trong nhà nước cướp bóc, cải cách được khích lệ bởi những liên minh phức tạp từ dưới lên, trong xã hội dân sự, từ bên trong các cơ cấu trách nhiệm giải trình và từ cộng đổng quốc tế.

Các nhân tố quốc tế có thể củng cố các nhân tố của xã hội dân sự, ủng hộ những sáng kiến cải cách bộ máy quản trị, cải thiện khả năng của một loạt thiết chế trách nhiệm giải trình theo hàng ngang và buộc các nhà lãnh đạo chính phủ phải chấp nhận những cuộc cải cách đau đớn. Nhưng áp lực thành công có nghĩa là có và sau đó là sử dụng một cách hiệu quả các đòn bẩy quyền lực, như tôi sẽ trình bày trong chương sau.

Chú thích: 

(1) Trích từ Putnam, Making Democracy Work, p. 182. Muốn hiểu rõ hơn xin mời đọc Jonathan Fox, “The Difficult Transition from Clientelism to Citizenship: Lessons from Mexico”, World Politics 46, no. 2 (1994): 151-84.
(2) Putnam, Making Democracy Work, p. 182.
(3) Thuật ngữ lấy từ Catalina Smulovitz and Enrique Peruzzotti, “Societal Accountability in Latin America”, Journal of Democracy 11 (October 2000): 147-58.

(4) “About Us”, Transparency International, http://www.transparency.org/about_us.
(5) Smulovitz and Peruzzotti, “Societal Accountability”, p. 154.
(6) Xin đọc, ví dụ, hồ sơ của hơn 50 viện như thế trong thế giới đang phát triển và hậu cộng sản, tức là một phần của mạng lưới các viện nghiên cứu về dân chủ. http://www.wmd.org/ndrl/ndrl.html.

(8) Vấn đề này được trình bày tại http://wvw.idasa.org.za/.
(9) Chappell H. Lawson, Building the Fourth Estate: Democratization and the Rise of a Free Press in Mexico (Berkeley: University of California Press, 2002).

(10) Coronel and Kalaw-Tirol, Investigating Corruption.
(11) “Fraud Net”, U.S. Government Accountability Office, http://www.gao.gov/fraudnet/fraudnet.
htm/.
(12) Putnam, Making Democracy Work, p. 60.

Nguồn: Larry Diamond (2008). Tinh Thần Dân Chủ. Phạm Nguyên Trường dịch. Nguyên tác: The Spirit of Democracy (2008)