[Nền dân trị Mỹ] - Chương V: Cần thiết phải nghiên cứu những gì đã xảy ra ở các bang riêng rẽ trước khi nói đến chính quyền liên bang (Phần 2)

Ý KIẾN CHUNG VỀ CÔNG VIỆC HÀNH CHÍNH Ở HOA KÌ

Các bang trong Liên bang Hoa Kì khác nhau ra sao trong hệ thống hành chính. − Càng đi xuống phía Nam thì đời sống công xã càng kém năng động và ít hoàn hảo hơn. − Quyền hành của cán bộ tư pháp ở đó lớn hơn và quyền hành của cử tri nhỏ hơn. − Công việc hành chính chuyển từ công xã lên quận. − Bang New York, Ohio, Pennsylvania. − Những nguyên lí hành chính có thể áp dụng được trong toàn Liên bang. − Bầu cử viên chức công hay là quyền không bãi miễn chức vụ của họ. − Không có quan hệ thứ bậc. − Du nhập các phương tiện pháp chế vào công việc hành chính.

Trước đây tôi có tuyên bố là sau khi đã xem xét chi tiết cơ cấu công xã và quận ở New England thì sẽ tiến hành nhìn tổng thể vào phần còn lại của liên bang.

Tại từng bang đều có các công xã và có cuộc sống công xã; thế nhưng không ở một bang nào trong các bang lập thành Hoa Kì ta còn bắt gặp được một công xã giống hệt như ở New England.

Khi ta càng đi xuống phía Nam, ta thấy rằng cuộc sống công xã trở nên kém linh hoạt; công xã có số lượng cán bộ tư pháp ít hơn; quyền và nghĩa vụ cũng ít hơn; dân cư ở đó không có một ảnh hưởng thực sự trực tiếp đến mọi công việc; các cuộc đại hội công xã ít triệu tập hơn và bàn bạc ít vấn đề hơn. Và quyền hành của người cán bộ tư pháp được dân bầu ra thì to hơn, so với quyền hành bé hơn của người cử tri, tinh thần công xã ở đó ít được thức tỉnh hơn và kém mạnh mẽ hơn.

Ta bắt đầu nhận thấy những khác biệt đó ở bang New York; những khác biệt này đều đã khá rõ nét ở bang Pennsylvania; nhưng càng đi về phía Tây Bắc thì chúng càng nhẹ dần đi. Phần lớn những dân di cư tới dựng lên các bang ở vùng Tây Bắc trước đó đều ở New England, và họ đem theo những thói quen hành chính của tổ quốc xưa sang tổ quốc mẹ nuôi. Công xã ở Ohio có rất nhiều nét tương đồng với công xã ở Massachusetts.

Chúng ta đã thấy nguyên lí hành chính công ở Massachusetts được nằm ở nơi công xã. Công xã là trung tâm hội tụ các lợi ích và tình cảm của con người. Nhưng ý nghĩa đó không còn nữa chừng nào ta càng đi xuống các bang ở đó ánh sáng không được dàn trải đều khắp như nhau, và vì thế ở đó công xã cũng ít bảo đảm được sự khôn ngoan và cũng bớt đi những yếu tố hành chính. Khi ta càng đi xa khỏi New England thì đời sống công xã như thế được dịch chuyển về cấp quận. Cấp quận như thế trở thành một trung tâm hành chính lớn và là một quyền lực trung gian giữa chính phủ và các công dân bình thường.

Tôi đã nói rằng ở Massachusetts công việc của cấp quận được điều hành bởi một toà án hành chính. Toà án hành chính bao gồm một số lượng nhất định cán bộ tư pháp do thống đốc và hội đồng tư vấn của thống đốc cắt cử ra. Quận không có tổ chức nào làm đại diện, và việc bổ ngân sách quận là theo luật chung của quốc gia.

Ngược lại ở bang New York to lớn, ở bang Ohio và bang Pennsylvania, cư dân mỗi quận được bầu ra một số lượng đại biểu nhất định. Kì họp của các đại biểu này là hội nghị đại biểu của quận.

Hội nghị đại biểu quận, trong chừng mức nhất định, có quyền áp đặt mức thuế cho cư dân. Về mặt này, đó thực sự là một tổ chức pháp chế. Nó cũng đồng thời cai quản về hành chính toàn quận, trong nhiều trường hợp nó điều hành việc hành chính các công xã và siết chặt quyền hành các công xã vào những hạn định chặt chẽ hơn nhiều so với ở bang Massachusetts.

Đó là những khác biệt chủ yếu giữa thể chế công xã và quận tại các bang khác nhau mà chúng tôi đã khảo sát. Nếu muốn đi vào chi tiết hơn nữa vào các phương tiện thực thi quyền lực, thì hẳn là tôi sẽ còn chỉ ra được nhiều điều không giống nhau hơn nữa. Nhưng mục đích của tôi không phải là làm một giáo trình dạy về luật hành chính nước Mĩ.

Tôi nghĩ rằng mình đã nói đủ để có thể hiểu được nền hành chính Hoa Kì có cơ sở là một số nguyên lí chính yếu nào. Các nguyên lí đó được áp dụng khác nhau. Chúng tạo ra những hệ quả nhiều hay ít là còn tuỳ vào nơi chốn thực thi. Nhưng về căn bản thì hệ quả ở đâu đâu cũng như nhau thôi. Luật lệ khác nhau, bộ mặt thay đổi, nhưng đều chung một tinh thần tạo sinh khí bên trong.

Công xã và quận không xây dựng theo một cách thức như nhau ở khắp nơi. Nhưng có thể nói là ở Hoa Kì tổ chức công xã và quận đều dựa trên một tinh thần này: ai ai cũng là kẻ phán xử tốt nhất cho điều gì chỉ liên quan tới chính mình, và anh nào cũng là kẻ có khả năng hơn cả trong việc phục vụ các nhu cầu riêng của chính mình. Vậy là công xã và quận đều có trách nhiệm trông nom các lợi ích riêng của họ. Cấp bang có quyền cai trị nhưng không làm công việc cai quản về hành chính. Ta bắt gặp những ngoại lệ cho nguyên lí này, nhưng ta không bắt gặp một nguyên lí trái ngược với nó.

Hệ quả đầu tiên của học thuyết này là bản thân người dân phải chọn lựa tất cả các viên chức hành chính của công xã và của quận, hoặc ít ra là chỉ chọn lựa những cán bộ tư pháp bó hẹp trong số những viên chức này.

Những viên chức hành chính do ở đâu cũng được bầu ra hoặc ít ra là không thay đổi, nên kết quả là chẳng thấy ở đâu có những luật lệ mang tính thứ bậc cả. Nghĩa là hầu như cứ có bao nhiêu viên chức độc lập thì có bấy nhiêu chức năng. Quyền lực về mặt hành chính do đó được phân tán trong vô số con người.

Do chỗ không ở đâu có thứ bậc về hành chính, do chỗ những viên chức hành chính được bầu ra và không bị bãi miễn cho tới cuối nhiệm kì, nên không nhiều thì ít cũng bắt buộc phải lập ra các toà án bên trong nền hành chính. Từ đó mà có hệ thống tiền phạt để buộc các tổ chức phụ và các đại diện của những tổ chức phụ này phải tuân thủ luật pháp. Ta nhận thấy hệ thống này trên khắp Liên bang Hoa Kì.

Cũng nên nhớ rằng cái quyền xử phạt những tội phạm hành chính hoặc quyền khi cần thiết được đưa ra các quyết định hành chính, không phải là ở tất cả các bang đều được trao cho cùng những quan toà ấy.

Người Mĩ gốc Anh đều lấy được từ một nguồn chung cái tổ chức quan toà hoà giải; hình thức này có ở tất cả các bang. Nhưng cách thức sử dụng chúng thì lại không hệt như nhau.

Ở khắp nơi, các quan toà hoà giải đều cùng tham gia vào công việc hành chính của công xã và quận, khi thì chính họ tham gia công tác hành chính, khi thì họ theo dõi xử phạt những tội hành chính nhất định. Nhưng trong phần lớn các bang của Hoa Kì những tội phạm hành chính này mà trầm trọng hơn cả thì được trao cho các toà án thường xử lí.

Vậy là việc bầu cử các viên chức hành chính hoặc việc không bãi chức họ, việc không có thứ bậc trong ngạch hành chính, việc đưa các biện pháp pháp chế thành một loại quyền lực phụ của xã hội, đó là những nét chính yếu mà ta có thể nhận ra ngay trong cách quản lí hành chính của nước Mĩ từ bang Maine cho đến bang Florida.

Có một vài bang ở đó người ta bắt đầu nhận thấy những dấu vết tập trung quyền lực hành chính. Bang New York là nơi đi nhanh hơn cả theo hướng này.

Ở bang New York trong một số trường hợp các viên chức chính quyền trung ương tiến hành một loại hoạt động gần như là kiểm soát sự hoạt động của các tổ chức phụ. Trong một vài trường hợp khác, những người này như là một toà án sơ thẩm quyết định mọi công việc. Ở bang New York, các án phạt theo pháp chế ít được sử dụng như là phương tiện hành chính. Tại bang này, quyền khởi tố các tội phạm hành chính cũng nằm trong tay số ít người hơn.

Cũng hơi hơi thấy có xu hướng đó tại vài ba bang khác. Nhưng nhìn chung có thể nói rằng tính chất rõ nét nhất của công việc hành chính công ở Hoa Kì mang tính phi tập trung hoá đến cao độ.

VỀ ĐƠN VỊ BANG

Tôi đã nói về công xã và về công việc hành chính, bây giờ việc phải làm nốt là nói về bang và công việc chính phủ.

Đến đây tôi có thể nói vắn tắt hơn mà không sợ mọi người không hiểu. Điều gì tôi phải nói đều đã được vạch rõ trong các bản hiến pháp giấy trắng mực đen mà ai ai cũng có thể dễ dàng kiếm được. Bản thân các hiến pháp đó cũng dựa trên cơ sở một lí thuyết đơn giản và duy lí.

Phần lớn các hình thức được những hiến pháp đó chỉ ra đều đã được tất cả các nước có hiến pháp tiếp nhận; vì thế chúng ta cũng đã quen với chúng.

Vậy là đến đây tôi chỉ làm một bản tường trình ngắn. Rồi tới một đoạn xa hơn nữa, tôi sẽ tìm cách xét đoán những gì mình sắp mô tả ở đây.

QUYỀN LỰC LẬP PHÁP CỦA BANG

Phân chia tổ chức lập pháp thành hai viện. − Thượng viện. − Viện dân biểu. − Các nhiệm vụ khác nhau giao cho hai tổ chức đó.

Quyền lập pháp của bang được giao cho hai nghị viện, tổ chức thứ nhất có cái tên gọi chung là Thượng viện.

Thông thường Thượng viện là một tổ chức lập pháp; nhưng đôi khi nó trở thành một tổ chức hành chính và tư pháp.

Thượng viện tham gia vào công việc hành chính theo nhiều cách và theo những hiến định khác nhau, nhưng chính là trong việc tham gia lựa chọn viên chức thì nó mới thực sự thâm nhập vào phạm vi quyền hành pháp.

Thượng viện tham gia vào công việc tư pháp qua việc tuyên xét một số tội phạm chính trị và đôi khi tuyên lệnh liên quan đến một số vụ việc dân sự.

Các thành viên Thượng viện thường là không nhiều lắm.

Còn ngành lập pháp kia mà thường gọi là Viện dân biểu thì chẳng tham gia gì vào quyền hành chính hết, và chỉ tham gia quyền tư pháp theo cách kết tội các viên chức công trước Thượng viện.

Các thành viên của cả hai viện khắp các bang đều là dân cử và đều được chính những công dân của mình bầu ra.

Điều khác nhau duy nhất giữa hai viện đó là nói chung nhiệm kì thượng nghị sĩ thì dài hơn nhiệm kì dân biểu. Các dân biểu hiếm khi hoạt động lâu hơn một năm, còn thượng nghị sĩ thường có nhiệm kì hai hoặc ba năm.

Khi ban cho thượng nghị sĩ cái đặc quyền được cắt cử ra làm việc trong nhiều năm và bằng cách thay thế họ cả loạt, luật pháp đã cẩn thận giữ lại trong lòng cơ quan lập pháp này một nhóm người làm nhân lõi đã quen việc và là những người có thể có ảnh hưởng tốt đến những người mới.

Bằng cách chia ngành lập pháp làm đôi, như vậy là người Mĩ không muốn tạo ra một bên là một nhánh truyền đời và một bên là một nhánh do bầu cử mà có, họ cũng chẳng có dụng ý tạo ra một tổ chức quý tộc và một tổ chức đại diện cho nền dân trị. Mục đích của họ cũng chẳng phải là tạo ra ở Thượng viện một chỗ dựa cho chính quyền và để mặc cho viện dân biểu việc chăm lo lợi ích và đam mê của dân chúng.

Phân chia lực lượng lập pháp thành hai ngành, bằng cách đó làm giảm cường độ vận động của các cuộc đại nghị chính trị, và lập ra một toà sơ thẩm để xem xét lại các bộ luật, đó là những ưu thế duy nhất có được nhờ cơ cấu hiện thời của hai viện tại Hoa Kì.

Thời gian và trải nghiệm đã giúp người Mĩ nhận ra rằng, chỉ xét riêng những ưu thế đó thì việc phân chia quyền lực lập pháp vẫn tỏ ra là một điều cần thiết hàng đầu. Trong tất cả các bang, chỉ riêng Pennsylvania là ban đầu đã định làm thử chỉ lập ra một Viện thôi. Bản thân Franklin, người bị lôi cuốn vì những hệ quả của tín điều nhân dân tối thượng, đã giúp vào việc thực hiện giải pháp này. Thế rồi họ cũng sớm phải thay luật và lập ra hai viện. Và như thế là nguyên tắc phân chia quyền lập pháp làm hai đã được chính thức hoá một lần cuối. Và kể từ đó ta có thể coi nhu cầu phân chia hành động lập pháp cho nhiều tổ chức như là một chân lí đã được chứng minh. Cái lí thuyết đã hầu như bị các quốc gia cổ đại không biết gì tới ấy, tình cờ được du nhập vào cuộc sống, cùng với hầu hết những chân lí lớn khác vốn chẳng được các quốc gia hiện đại thừa nhận, cuối cùng đã trở thành như là một tiên đề trong môn khoa học chính trị ở thời đại chúng ta.

VỀ QUYỀN HÀNH PHÁP CỦA BANG

Thống đốc một bang ở nước Mĩ là như thế nào. − Vị trí của thống đốc như thế nào trước pháp chế. − Quyền và nhiệm vụ thống đốc gồm những gì. − Sự phụ thuộc của ông ta vào người dân.

Quyền hành pháp của bang có người đại diện là viên thống đốc.

Tôi không ngẫu nhiên đi chọn từ “người đại diện” đâu. Thật thế, thống đốc bang là đại diện của quyền hành pháp, nhưng ông này chỉ thực thi một vài quyền của mình thôi.

Người cán bộ tư pháp tối cao, có tên gọi là thống đốc, là người được đặt bên cạnh nền pháp chế như là một người trung gian điều tiết và như một lời khuyên. Vũ khí của ông ta là quyền phủ quyết đình chỉ (veto suspensif − ND) cho phép tuỳ theo ông mà cho ngưng lại hoặc ít ra cũng làm chậm lại sự vận hành công việc. Ông ta trình bày cho tổ chức lập pháp thấy các nhu cầu của đất nước và cho họ biết ông thấy cần phải dùng biện pháp gì để thoả mãn nhu cầu đó. Ông ta là người thực thi tự nhiên quyền lực của mình đối với mọi công chuyện được cả nước quan tâm. Khi vắng mặt các cơ quan lập pháp, ông ta phải huy động mọi giải pháp thích hợp để tránh cho bang những cú sốc nặng và những hiểm nguy không được biết trước.

Trong tay ông thống đốc là toàn bộ sức mạnh quân sự của bang. Ông là tư lệnh dân quân và là người đứng đầu các lực lượng vũ trang.

Khi có dư luận ồn ào mạnh mẽ nhưng lại không được coi trọng, thì thể theo luật pháp đã được mọi người đồng tình, ông thống đốc đứng ra huy động mọi sức mạnh vật chất của bang để giải quyết. Ông đập tan sự chống đối, ông lập lại cái trật tự quen thuộc.

Song ông thống đốc lại không khi nào can thiệp cụ thể vào công việc hành chính của công xã và quận, hoặc ít ra là ông chỉ tham gia vào công việc đó một cách hết sức gián tiếp, bằng cách cử ra các cán bộ tư pháp hoà giải mà sau đó ông ta cũng không thể phế truất.

Thống đốc là một pháp quan do dân bầu ra. Nói chung, con người cũng thận trọng chỉ bầu vị đó ra làm việc trong một hoặc hai năm thôi, điều này khiến ông ta bao giờ cũng bị lệ thuộc chặt chẽ vào cái đa số đã đặt ông ta vào ghế đó.

Nguồn bản dịch: Alexis De Tocqueville (2020[1835]). Nền dân trị Mỹ. Phạm Toàn dịch. NXB Tri Thức. Nguyên tác: Democracy in America (1835) De la démocratie en Amérique (bản tiếng Pháp)