Tổng quan về Hiến pháp Hoa Kỳ (Phần 2)

III. Diễn giải Hiến pháp Hoa Kỳ và Bộ máy Chính phủ Liên Bang (1/3)

A. Chủ thuyết phân chia quyền lực

1. Quốc hội Mỹ bao gồm Hạ Nghị viện và Thượng Nghị viện. Một Viện không thể hoạt động đơn phương mà không có sự kết hợp dựa theo nguyên tắc lưỡng viện. Cả hai cơ quan lập pháp này phải đồng ý giải tán thì mới hết hạn làm việc được (ví dụ, một Viện không thể ngừng hoạt động trong khi Viện kia vẫn đang làm việc). Người phát ngôn của Hạ viện là viên chức hàng đầu của Hạ viện. Hạ viện có 435 thành viên được bầu dựa trên dân số. Thượng viện có 100 thành viên (số thượng nghị sĩ đại diện cho mỗi tiểu bang là hai người, được lấy từ 50 bang, không lệ thuộc vào dân số). Phó Tổng thống Mỹ là Chủ tịch Thượng viện.[1] Mọi dự luật về tăng thuế đều phải do Hạ viện khởi xướng. Ngoài việc soạn thảo luật, Hiến pháp còn quy định quyền hạn cụ thể cho Quốc hội: ví dụ, quyền tạo ra luật bản quyền tác giả (“Điều khoản Bản quyền”); quyền gây quỹ, chi tiêu, và phát hành tiền tệ; quyền tuyên chiến và đưa ra các quy định đối với Bộ binh và Hải quân; và quyền điều chỉnh giao dịch thương mại với nước ngoài và giữa những tiểu bang với nhau (Điều khoản Thương mại xuyên bang). Điều I chứa đựng “Điều khoản cần thiết và thích hợp” (đôi khi còn được gọi là “Điều khoản cân đối”), cho phép Quốc hội “soạn thảo tất cả các điều luật được cho là cần thiết và thích hợp để thực hiện… tất cả các quyền hạn mà Hiến pháp đã ban cho chính phủ liên bang.[2] Còn có “Điều khoản ngôn luận và tranh luận“ cho phép các thành viên của Quốc hội làm nhiệm vụ lập pháp của họ “mà không bị thẩm vấn bất kỳ tại đâu”. Điều khoản này có hiệu quả tạo ra tính miễn trừ tuyệt đối cho các nghị sĩ không bị thưa kiện dù là dân sự hoặc hình sự. Ứng viên phải đủ 25 tuổi nếu muốn được bầu vào Hạ viện và ít nhất là 30 tuổi để được ứng cử vào Thượng viện.

2. Tổng thống có vai trò rất quan trọng bởi vai trò của nước Mỹ là đại cường quốc trong các vấn đề toàn cầu – nhà lãnh đạo nước Mỹ thường được coi là một trong những nhà lãnh đạo thế giới. Tổng thống không chỉ nắm quyền lực mà cũng phải thi hành công vụ hành pháp (Điều II, Khoản 3). Ứng cử viên Tổng thống ít nhất phải đủ 35 tuổi và không thể là một cá nhân sinh đẻ ở ngoại quốc rồi trở thành công dân Mỹ về sau.

Hiến pháp cũng nêu lên và hạn định vai trò và quyền lực của Tổng thống. Ví dụ, Tổng thống là Tổng tư lệnh quân đội, làm việc với Quốc hội trong việc soạn thảo luật, có trọng trách ký kết các hiệp ước quốc tế (nếu có biểu quyết đồng ý của hai phần ba thượng nghị sĩ) và bổ nhiệm Thẩm phán Tòa án Tối cao cùng các Đại sứ theo “sự ưng thuận và lời khuyên của Thượng viện”. Ngoài những quyền hạn được quy định trong Hiến pháp, Tổng thống còn có quyền lực tiềm ẩn về đối ngoại, vì được xem là nguyên thủ quốc gia, mặc dù điều quyền đối ngoại này không thể hiện rõ bằng văn bản trong Hiến pháp.[3] Hơn nữa, cho dù Hiến pháp trao cho Quốc hội quyền”tuyên chiến,” Tổng thống cũng có quyền “tham ra cuộc chiến” để đẩy lùi các cuộc xâm lược nhằm phòng thủ và bảo vệ nước Mỹ trong thẩm quyển của môt vị Tổng Tư lệnh quân đội.[4] Khi người Mỹ bỏ phiếu cho Tổng thống của họ, thực sự họ chỉ bỏ phiếu cho một Đại cử tri đoàn, tức là một nhóm nhỏ người dân đến từ các bang, được tham gia bỏ phiếu chính thức cho Tổng thống và Phó Tổng thống cho cả nước trong vai trò đại biểu của cử tri. Hệ thống bầu cử qua đại biểu tiểu bang này (gọi là cơ chế đầu phiếu qua hình thức “Đại cử tri”) được dùng và coi như là quy luật đảm bảo quyền biểu quyết của các tiểu bang ít dân cư.[5]

Tổng thống hoàn toàn được miễn trừ (không bị thưa kiện đòi bồi thường thiệt hại) trong các hoạt động hành pháp khi tại chức, trừ phi Tổng thống bị giải nhiệm vì các hoạt động có tính cách lợi dụng công vụ, tham nhũng hay lạm dụng công quyền. Tuy nhiên, Tổng thống vẫn có thể bị kiện vì những hành vi xảy ra trước khi đắc cử, hoặc các hành vi không liên quan đến công vụ của Tổng thống. Tổng thống chỉ có thể phục vụ hai nhiệm kỳ liên tiếp, tổng cộng là tám năm. Tổng thống chỉ có thể sẽ bị bãi nhiệm nếu bị Hạ viện luận tội truy tố và sau đó Thượng viện biểu quyết với hai phần ba số phiếu đồng ý bãi nhiệm Tổng thống của các thượng nghị sĩ.

3. Tư pháp: Tòa án Tối cao liên bang Hoa Kỳ là tòa án độc nhất được trực tiếp thành lập bởi Hiến pháp. Tuy nhiên, Điều III của Hiến pháp cũng cho phép Quốc hội được lập ra đạo luật nhằm “phong chức và thiết lập” các tòa án liên bang cấp dưới (ngay trong năm 1789, sau khi Hiến pháp đã ra đời, Quốc hội lập tức ban hành Đạo luật Tư pháp và thiết lập nên ngành tư pháp liên bang). Vì vậy, Tòa án liên bang và Tòa án tiểu bang cùng tồn tại trong một thể chế mà không bên nào gây xung khắc cho bên nào.[6] Chủ thuyết “bảo hiến bằng tư pháp” của nước Mỹ vì thế được ra đời, gán cho Tòa án Tối cao liên bang Hoa Kỳ thẩm quyền giải thích và thi hành Hiến pháp – đó là cơ quan chính phủ độc nhất có thẩm quyền quyết định tối hậu về vấn đề liệu hành động của chính phủ có hợp hiến hay không.

Vấn đề kiểm soát và đối trọng quyền lực nhà nước: Việc phân chia quyền lực theo thuyết “kiểm soát và đối trọng quyền lực lẫn nhau” trong triết lý luật học Hoa Kỳ không phải chỉ nằm ở cách Hiến pháp phân quyền cho ba nhánh, mà còn ở việc Hiến pháp đòi hỏi ba nhánh phải làm việc với nhau: ba nhánh “kết hợp và trao đổi lẫn nhau” để đảm bảo rằng mỗi nhánh luôn chịu sự kiểm soát của nhánh khác. Sau đây là bốn ví dụ điển hình:

1) Một dự luật chỉ có thể trở thành luật nếu Quốc hội thông qua (với hơn 50% số phiếu). Tuy nhiên, Tổng thống phải ký vào dự luật để ban hành luật. Vì thế, Tổng thống có quyền “phủ quyết” bằng cách không ký tên. Trong trường hợp này, Quốc hội phải xem xét lại dự luật, và chỉ có thể vượt quyền phủ quyết của Tổng thống với hai phần ba số phiếu của các thành viên Quốc hội. Việc biểu quyết “vượt trên đa số phiếu” của Quốc hội này là để đảm bảo rằng Quốc hội xem xét lại các dự luật một cách thật chặt chẽ, nếu muốn bác quyền phủ quyết của Tổng thống.

2) Thẩm phán Tòa án tối cao liên bang Hoa Kỳ chịu trách nhiệm cuối cùng cho việc kiểm tra tính hợp hiến của cả luật liên bang lẫn luật tiểu bang. Hiến pháp guy định rằng họ được bổ nhiệm cả đời, được tại chức cho đến ngày qua đời. Điều này nhằm duy trì tính độc lập cho công việc của họ, nhưng họ lại phải được Tổng thống đương nhiệm đề cử và sau đó phải được sự chấp thuận của Thượng viện.

3) Trong trường hợp Tòa án Tối cao liên bang Hoa Kỳ tuyên bố rằng một hành vi nào đó của chính phủ là vi hiến, thì Quốc hội và các tiểu bang – qua các đại biểu cho nhân dân – vẫn có thể lấy trưng cầu dân ý để sửa đổi Hiến pháp nhằm hủy bỏ án lệ của tòa án tối cao liên bang theo ý của nhân dân (qua các đại biểu).[7]

4) Mặc dù Tòa án tối cao liên bang đứng độc lập, và Hiến pháp thiết lập thẩm quyền của Tòa án này, nhưng Hiến pháp cũng cho phép Quốc hội quyền soạn thảo luật tạo nên các trường hợp ngoại lệ để sửa đổi tài phán thẩm quyền của Tòa án liên bang tối cao. Như vậy Hiến pháp cho Quốc hội nắm quyền kiểm soát vấn đề tài phán thẩm quyền của các tòa án liên bang.

B. Thể chế liên bang

Điều VI, gọi là “Điều khoản quyền tối cao” đưa ra các nguyên lý cơ bản của thể chế liên bang Hoa Kỳ: Hiến pháp, luật liên bang, và các hiệp ước quốc tế được thực hiện theo quy định của luật liên bang, tất cả được coi là có hiệu lực “tối cao.” Do đó, Điều khoản này được hỗ trợ bởi học thuyết gọi là “học thuyết phủ đầu”. Học thuyết này có nghĩa như sau: Nếu một đạo luật liên bang quy định, đưa ra chỉ tiêu trái ngược hẳn với luật tiểu bang trong cùng một vấn đề, cùng một địa hạt, và địa hạt ấy Hiến pháp đã quy định phải là phạm vi của liên bang, thì luật nào hơn, dân phải theo luật nào, tiểu bang hay liên bang? Trong trường hợp ấy, toà án có thể sử dụng “Học thuyết phủ đầu”[8] để giải quyết xung đột theo nguyên lý như sau: Nếu các điều kiện áp dụng học thuyết được giải tỏa thỏa đáng theo thông luật, thì tòa án sẽ áp dụng học thuyết này để cho luật liên bang được “phủ đầu” luật tiểu bang, và dân sẽ phải theo quy luật liên bang, còn luật tiểu bang thì kể như phải bỏ đi. Mặc dầu như thế có nghĩa là chính phủ liên bang giữ vai trò đứng đầu, các tiểu bang vẫn giữ quyền tự trị như quốc gia có chủ quyền, chứ không lép vế hoặc bị “phủ đầu” trở thành phụ thuộc vào liên bang trong các lãnh vực khác, thí dụ như các lãnh vực thuộc về quyền cảnh sát của nhà nước (an ninh trật tự, sức khỏe cho dân…). Quyền nhà nước ấy vẫn thuộc về tiểu bang.

Thể chế liên bang có nghĩa là quốc gia bao gồm hai cơ cấu chính phủ riêng biệt: chính phủ trung ương quốc gia và nhiều chính phủ tiểu bang riêng biệt, mỗi bên đều độc lập. Theo lời của thẩm phán Tòa án Tối cao Hoa Kỳ, Ngài Anthony Kennedy, thì các nhà soạn thảo Hiến pháp Hoa Kỳ đã “cắt đôi cái nhân nguyên tử gọi là quyền lực quốc gia.”[9] Mặc dù các chủ quyền quốc gia cơ bản như tuyên chiến, giữ hòa bình với nước ngoài, hoặc điều chỉnh trông coi các vấn đề thương mại xuyên tiểu bang – đây là những vấn đề tiên quyết đã được giao phó cho chính phủ liên bang, thì trách nhiệm quản lý lãnh thổ hàng ngày và giữ an ninh trật tự cho dân địa phương vẫn là quyền và nhiệm vụ của các tiểu bang. Quyền lực của chính phủ trung ương quốc gia được quy định hạn chế rõ ràng trong Hiến pháp, và, do đó, chính quyền liên bang không thể can thiệp vào chủ quyền độc lập của tiểu bang. Theo Hiến pháp, quyền lực của chính phủ trung ương liên bang không thể lấn lướt hoặc thay thế chủ quyền của tiểu bang, và các chính phủ tiểu bang vẫn được nắm nguyên tất cả những quyền lực quốc gia mà Hiến pháp không giao cho chính phủ liên bang, hoặc không giữ lại cho dân (có nghĩa là những quyền mà theo Hiến pháp, dân đã không đồng ý giao cho nhà nước bang khế ước xã hội, lấy thí dụ, những quyền tự do cá nhân cơ bản trong Bản Tuyên ngôn Quyền con người).

Một đặc điểm của thể chế liên bang được thể hiện tại Điều I của Hiến pháp Hoa Kỳ là cấm không cho các tiểu bang thỏa thuận với nhau để lập thành liên hiệp: “Không có bang nào được phép giao kết lập liên hiệp với một tiểu bang khác mà không có sự đồng ý của Quốc hội liên bang…” .Điều cấm này đã được toà án liên bang giải trình rằng đó là điều khoản ấy có mục đích ngăn chặn xu hướng các tiểu bang muốn tăng quyền lực chính trị bằng cách thỏa thuận liên hiệp để xâm phạm vào quyền hạn của chính phủ trung ương quốc gia.[10]

Chú thích:

[1] Như thế, Chủ tịch Thượng Viện tức là Phó Tổng thống có quyền bỏ phiếu để thông qua các đạo luật bằng cách dùng lá phiếu giải quyết khi có tình trạng tổng số phiếu ngang bằng cả hai bên (có nghĩa là cả hai bên chống hay thuận đều có cùng số phiếu).

[2] Những Điều khoản “cần thiết và thích hợp” tương tự như vậy cũng có mặt trong các tu chính án 13,14, 15, 19, 24 và 26, cho phép Quốc hội thực thi một biện pháp nào đó bằng cách soạn các đạo luật thích nghi. Những tu chính án gần nhất thì thường chỉ cho phép Quốc hội được dùng đủ mọi dự luật thích đáng nhằm thực thi trách nhiệm lập pháp của mình, miễn là biện pháp (qua đạo luật) đó thích hợp là được rồi, không nhất thiết phải tối cần. Thí dụ: Án lệ vụ McCulloch kiện bang Maryland, 17 US 316 (1819) (quyền lực mà Hiến pháp giao cho chính phủ liên bang có thể được dùng để Quốc hội liên bang tạo dựng ra một nhà băng làm Ngân khố của Hợp chủng quốc, cho dù nhà băng ấy không được coi là “cần thiết”).

[3] Có một loại quyền lực tiềm ẩn, độc nhất và rất lớn của Tổng thống (không nhánh nào khác của chính phủ có loại quyền lực này ngoài Tổng thống), đó là quyền hành pháp nằm trong địa hạt ngoại giao. Tổng thống có thể quyết định ký kết các thỏa thuận, hiệp ước với nước ngoài nhằm can thiệp vào ảnh hưởng và hiệu lực của một hiệp ước nào đó đã có sẵn mà không cần sự phê chuẩn của Quốc hội. Một thỏa thuận quốc tế như vậy, ký kết vì Tổng thống sử dụng đặc quyền có một không hai trong địa hạt ngoại giao này, sẽ xóa bỏ tất cả những đạo luật mà Quốc hội đã ban ra từ trước mà vẫn không vi phạm chủ thuyết “phân chia quyền lực” của Hiến pháp Hoa Kỳ.

[4] “Quyền tuyên chiến ” là một vấn đề đã từng gây nhiều tranh cãi, đặc biệt là trong suốt cuộc chiến tranh Việt Nam và các thời điểm gau go khác, sau khi chiến tranh Việt Nam đã kết thúc.

[5] Trong lịch sử Hoa Kỳ, đã có các ứng cử viên Tổng thống đã đắc cử vì giành được phiếu của đại diện cử tri (vì số đại diện cử tri nhất định của từng tiểu bang), trong khi mất phiếu phổ thông của quần chúng.

[6] Các tiểu bang có chủ quyền thành lập nên nhánh tư pháp riêng của mình. Các thẩm phán tiểu bang xét xử các vấn đề của tiểu bang ở ba cấp độ: tòa án xét xử, tòa án phúc thẩm, và Tòa án Tối cao. Bởi vì Điều khoản “quyền tối cao” của Hiến pháp liên bang, và qua Tu chính án thứ 14 (Điều khoản bảo vệ công dân liên bang), Tòa án Tối cao liên bang Hoa Kỳ đã đem Bản Tuyên ngôn quyền con người áp dụng vào tất cả các tiểu bang, cho nên các tòa án tiểu bang cũng có quyền xét xử các vấn đề Hiến pháp liên bang, y hệt như tòa án liên bang, và các vấn đề Hiến pháp liên bang thông thường cũng là vấn đề Hiến pháp tiểu bang. Có nhiều khi thủ tục pháp lý của tiểu bang có điều khoản cho phép các vấn đề Hiến pháp liên bang được “chứng thực” hoặc gửi đến tòa án liên bang xét xử. Tuy nhiên, Tòa án Tối cao liên bang Hoa Kỳ là nơi có thẩm quyền xét xử phúc thẩm cuối cùng cho tất cả mọi vấn đề Hiến pháp liên bang.

[7] Trong lịch sử Hoa Kỳ đã có bảy Tu chính án Hiến pháp được phê chuẩn nhằm duy trì các quyền khác nhau của Tòa án tối cao.

[8] Học thuyết “phủ đầu” bao gồm hai loại:

(i) “phủ đầu vì xung đột luật pháp”: khi một vấn đề không thể giải quyết hay thực hiện theo cả luật liên bang và luật tiểu bang, trái lại luật tiểu bang gây trở ngại cho mục tiêu của luật liên bang, thì trong trường hợp đó, luật liên bang được coi là tối cao và “phủ đầu” luật tiểu bang.

(ii) “phủ đầu chỉ từng lĩnh vực”: (trường hợp luật liên bang nói lên mục đích và chủ trương quá rộng lớn và quá bao quát, và đề án của liên bang được xem là đầy đủ và phản ánh hoàn toàn ý định của Quốc hội nhằm quản lý toàn bộ lĩnh vực được nêu ra trong luật, thì sẽ không có chỗ cho tiểu bang điều chỉnh hoặc xen vào (nhất là nếu đây là phạm trù hay thẩm quyền của liên bang đã được Hiến pháp vạch rõ và quy định).

Xem án lệ vụ Silkwood kiện Kerr-Gee Corp, 464US 238 (1984) (việc chính phủ trông coi các cơ sở nguyên tử hạt nhân là phạm vi hoàn toàn thuộc về thẩm quyền của liên bang, mặc dù luật của tiểu bang có thể bổ sung cho luật liên bang về lãnh vực bồi thường thiệt hại dân mà thôi nếu người dân bị thương tích).

Các lĩnh vực khác đã được Tòa án liên bang Tối cao áp dụng học thuyết “phủ đầu” gồm có chính sách di trú nhập tịch và vấn đề thương mại quốc tế.

[9] Xem án lệ vụ U.S. Term Limit, Inc. kiện Thornton, 514 U.S. 779, 838 (1995) (Kennedy, J., phán quyết đồng ý).

[10] Tuy nhiên, Quốc hội liên bang Mỹ cũng đã đồng ý cho thành lập một số thoả thuận liên hiệp giữa các tiểu bang, thí dụ như Cơ quan Quản trị Hải cảng New York và Liên hiệp sông Colorado lập nên nhằm tạo ra biện pháp ngăn ngừa lụt lội va mưa lũ.

* Wendy N. Duong là Cử nhân Truyền thông Đại học Southern Illinois, Thạc sĩ Luật Đại học Harvard, Tiến sĩ Luật học Đại học Houston. Giáo sư Trường  Luật, Đại học Denver, Hoa Kỳ, Học giả Fulbright Hoa Kỳ tại Khoa Luật ĐHQG Hà Nội năm 2011-2012.

Nguồn: Bài viết này là tham luận tác giả gửi tới Hội thảo về sửa đổi Hiến pháp do Khoa Luật ĐHQG Hà Nội phối hợp với Viện Nghiên cứu Lập pháp tổ chức ở Vĩnh Yên tháng 9 năm 2011.