Nợ công Việt Nam đang ở đâu?

Nợ công xuất phát từ nhu cầu chi tiêu của chính phủ. Khi chi lớn hơn thu thì buộc nhà nước phải đi vay để trang trải thâm hụt ngân sách. Với các nước đang phát triển, vay nợ là một cách có lợi nhất cho phát triển kinh tế. Bản chất nợ không phải là xấu. Nợ đem lại rất nhiều tác động tích cực cho nền kinh tế của các nước đi vay. Các khoản vay này sẽ phải hoàn trả gốc và lãi khi đến hạn, và nhà nước sẽ phải thu thuế tăng lên để bù đắp.

Theo IMF, nợ công là nợ của khu vực công, bao trùm nợ của tất cả các cơ quan, đơn vị thuộc khu vực nhà nước. Luật Quản lý Nợ công năm 2010 quy định nợ công bao gồm nợ của khu vực chính phủ và nợ do chính phủ bảo lãnh. So sánh với IMF, khái niệm nợ công của Việt Nam là hẹp hơn khái niệm nợ của khu vực công. Điểm khác biệt giữa hai khái niệm này chính là các khoản nợ không được bảo lãnh của khu vực doanh nghiệp nhà nước.

Bảng 1. Nợ công Việt Nam 2010-2015 (tỷ đồng)

	2010	2011	2012	2013	2014 (ƯT)	2015 (ƯT)
Tổng nợ công	1.115.3 42	1.381.136	1.622.484	1.912.082	2.374.527	2.837.560
Trong nước	495.484	589.029	744.521	960.346	1.294.117	1.645.785
(% GDP)	(23,0%)	(21,5%)	(22,9%)	(26,8%)	(32,9%)	(38,2%)
Nước ngoài	619.858	783.107	878.063	951.735	1.080.410	1.191.775
(%GDP)	(28,7%)	(28,2%)	(27,1%)	(26,6%)	(27,4%)	(27,7%)
Tỷ lệ nợ công so với GDP	51,7%	49,7%	50,0%	53,3%	60,3%	65,9%

Nguồn: Bài thảo luận chính sách số 10 - VEPR

Cần lưu ý rằng những số liệu trên chưa bao gồm những khoản nợ xấu của khu vực DNNN mà không được Chính phủ bảo lãnh. Đây mới là mầm mống đe dọa tính bền vững của nợ công Việt Nam. Nếu cộng cả con số nợ của DNNN không được Chính phủ bảo lãnh cùng với nợ đọng trong xây dựng cơ bản (XDCB) vào con số công bố chính thức thì nợ công Việt Nam hiện nay sẽ lên tới xấp xỉ 98,2% GDP (Phạm Thế Anh, 2012), vượt xa so với ngưỡng an toàn (65% GDP) được khuyến cáo phổ biến bởi các tổ chức quốc tế.

Vậy, hành động của Chính phủ là gì?

Thâm hụt ngân sách cao đi kèm với nghĩa vụ trả nợ tăng nhanh là nguyên nhân chính khiến Chính phủ đang phải thực hiện hàng loạt các chương trình phát hành trái phiếu, cả trong nước lẫn quốc tế, để đảo nợ. Tức là, vay nợ mới với ưu điểm lãi suất thấp hoặc kỳ hạn dài hơn để trả cho các khoản nợ cũ. Tuy nhiên, trong điều kiện ngân sách thâm hụt cao như hiện nay, thậm chí đã phải đi vay một phần để tiêu dùng, thì không ai có thể đảm bảo rằng những khoản vay mới này sẽ được dùng để trang trải cho những khoản nợ cũ. Mà trái lại, rất có thể chúng sẽ lại được dùng để tài trợ cho các khoản chi tiêu mới (gồm cả tiêu dùng) và tích lũy vào gánh nặng nợ công hiện tại. Đảo nợ có thể chỉ là những mỹ từ dùng trong trạng thái cấp bách của ngân sách.

Biểu đồ 1. Cơ cấu kỳ hạn trái phiếu bằng nội tệ chưa đáo hạn

Nguồn: ADB Bonds

Thực tế cho thấy rằng, nợ trong nước của Việt Nam có kỳ hạn ngày càng ngắn lại. TPCP chủ yếu được phát hành ở kỳ hạn ngắn dưới 5 năm. Kỳ hạn trung bình của các trái phiếu phát hành mới là 2,97 năm vào năm 2012. Sau đó, trái phiếu kỳ hạn dài đã được đẩy mạnh phát hành nhiều hơn, tuy nhiên kỳ hạn ngắn vẫn chiếm 60%, trung hạn 25%, còn lại 15% là dài hạn. Điều này đang tạo ra áp lực lớn cho việc trả nợ.

Một điểm đáng lưu ý nữa là sắp tới khả năng vay nợ trong nước khó khăn hơn, xu thế về cơ cấu nợ công có thể đảo ngược trong giai đoạn tiếp theo khi cầu tín dụng hồi phục, lãi suất không thể tăng được nữa làm cho việc phát hành trái phiếu nội địa trở nên kém hấp dẫn hơn.

Giải pháp đưa ra

Mặc dù rủi ro nợ công là hiện hữu và các thước đo liên quan đều tiệm cận đến giới hạn an toàn nhưng Việt Nam dường như vẫn chưa có một định hướng rõ ràng cho việc cải cách tài khóa ở khoản mục này. Nguyên nhân chính của thâm hụt ngân sách và gánh nặng nợ công tăng nhanh chủ yếu xuất phát từ việc chi tiêu cao, thiếu hiệu quả và lãng phí. Tuy nhiên, Chính phủ Việt Nam lại không thực hiện các biện pháp cải cách, chống thất thoát lãng phí, nhất là ở địa phương, mà lại tập trung tìm kiếm các nguồn thu tạm thời, “vay nóng” NHNN hay phát hành trái phiếu ngắn hạn.

Chính phủ nước ta đang quản lý NSNN theo cơ chế “chi trước, bù sau”. Trong khi đó, vai trò giám sát của Quốc hội – cơ quan quyền lực cao nhất đang có vẻ mờ nhạt và thụ động trước các chương trình chi tiêu của Chính phủ. Thay vì giám sát, cảnh báo và ngăn chặn các kế hoạch chi tiêu không phù hợp, phá vỡ kỷ luật ngân sách, thì Quốc hội lại luôn ở vào thế “sự đã rồi” và buộc phải phê duyệt các chương trình vay mượn hoặc nới lỏng chỉ tiêu cho phép. Do vậy, để tiết giảm chi tiêu công thì không thể thiếu vai trò cứng rắn của Quốc hội trong việc giám sát các chương trình chi tiêu của Chính phủ.

Một ý kiến đưa ra là nước ta nên thực hiện chính sách ngân sách “cứng” thay vì thực hiện chính sách ngân sách “mềm" như hiện nay. Tức là phải dựa trên cơ sở nguồn thu để quyết định một khoản chi nhất định trong giới hạn chịu đựng của nền kinh tế thay vì dựa trên nhu cầu chi sau đó mới xoay sở nguồn vốn để bù vào.

Đối với Việt Nam, nợ công có một vai trò rất lớn bởi nó là nguồn bù đắp thâm hụt ngân sách quan trọng của Nhà nước qua đó góp phần thúc đẩy đầu tư tạo ra đòn bẩy cho tăng trưởng kinh tế. Tuy nhiên, vấn đề quan trọng ở đây là cần phải quản lý nợ công như thế nào, mức nợ công cần đạt được là bao nhiêu để nó phát huy hiệu quả cho nền kinh tế. Mấy năm gần đây, nợ công của Việt Nam tăng trong bối cảnh Chính phủ hiện không kiểm soát tốt thâm hụt ngân sách. Điều này vi phạm một nguyên tắc cơ bản của quản lý nợ công bền vững, đó là nợ công hiện tại phải được tài trợ bằng thặng dư ngân sách trong tương lai. Với nhu cầu tiếp tục gia tăng đầu tư để phát triển, chắc chắn nợ công của Việt Nam sẽ tiếp tục gia tăng trong thời gian tới. Đã đến lúc chính phủ cần tăng cường cải cách thể chế, xây dựng chiến lược nợ công tốt trên cơ sở xác lập rõ ràng mức độ an toàn, cấu trúc tài trợ và trả nợ, cùng với đó là đẩy mạnh chương trình tái cấu trúc đầu tư công và tái cấu trúc nền kinh tế có hiệu quả hơn để nâng cao khả năng hấp thụ nợ công cho tăng trưởng kinh tế.

 

Nguồn: Vũ Thị Minh Huệ, Nợ công Việt Nam đang ở đâu?, Thị trường & Tự do, 16/12/2016.