[Từ nhà nước điều hành sang nhà nước kiến tạo phát triển] - Chương 4: Xây dựng hệ thống quyền tài sản rõ ràng, hoàn chỉnh, và được bảo vệ chắc chắn đối với tài sản công (Phần 4.4)

ĐỀ XUẤT XÂY DỰNG KHUNG KHỔ QUẢN LÝ QUYỀN TÀI SẢN CÔNG CHO VIỆT NAM

4.4.1. Tiếp tục hoàn thiện khung khổ chung về quản lý quyền tài sản công

Nghiên cứu này cho rằng, Việt Nam đã xác lập tương đối đầy đủ các nguyên tắc quản lý quyền tài sản công so với thông lệ quốc tế. Những yếu kém của thực trạng hiện nay chủ yếu phát sinh từ một số quy định pháp luật chưa đủ rõ, tổ chức bộ máy và cách thức thực hiện quyền tài sản công có những bất cập.

Vì vậy, trong thời gian tới cần tiếp tục tuân thủ hoặc làm rõ hơn các nguyên tắc sau đây trong khung quản lý quyền tài sản công.

Xác lập quyền tài sản công

Nguyên tắc: Nội dung các quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt đối với từng tài sản công phải được thể chế hóa đầy đủ và rõ ràng.

Hiến pháp năm 2013 quy định tài sản công thuộc sở hữu toàn dân, nhưng chưa có khái niệm, tính chất và đặc điểm của sở hữu toàn dân; chưa xác định sở hữu toàn dân là hình thức sở hữu hay chế độ sở hữu. Vì vậy, vẫn còn những quan điểm khác nhau về việc trả lời câu hỏi: Toàn thể người dân hay Nhà nước là chủ sở hữu trên thực tế của tài sản công? Bộ luật Dân sự đang được sửa đổi, bổ sung là cơ hội tốt để làm rõ vấn đề này.

Phần này của báo cáo nghiên cứu không có mục tiêu bàn về nội dung khái niệm sở hữu toàn dân, tuy nhiên về khía cạnh pháp luật quản lý quyền tài sản thì đồng tình với quan điểm cho rằng, Nhà nước (CHXHCN Việt Nam) thực hiện quyền của chủ sở hữu đối với tài sản công. Vấn đề quan trọng hơn là phải hoàn thiện hệ thống quy định pháp luật để làm rõ nội dung, chủ thể và cách thức thực hiện quyền tài sản công nhằm bảo đảm đúng và hiệu quả vai trò của tài sản công trong quá trình cải cách thể chế kinh tế thị trường.

Hiện nay, nội dung các quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt mới được phân định có tính nguyên tắc, đơn giản và áp dụng chung cho mọi loại tài sản tại Bộ luật Dân sự, chưa kể đến việc quy định khái niệm quyền tài sản chưa hợp lý như đã phân tích trong Báo cáo này. Đối với tài sản công, hệ thống các quyền tài sản chưa được quy định rạch ròi, thường đan xen, lẫn lộn giữa quyền chiếm hữu và quyền sử dụng; quy định về quyền định đoạt thường không rõ hoặc không đầy đủ, thiếu cụ thể, nhất là các tài sản công tham gia giao dịch thị trường, đầu tư vào sản xuất kinh doanh hoặc giao các doanh nghiệp quản lý sử dụng (điển hình là việc thay thế cây xanh Hà Nội, chuyển nhượng quyền sử dụng đất thương mại, bán tài sản của DNNN, v.v.)

Vì vậy, hệ thống pháp luật phải được rà soát, sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện căn bản để quy định rõ ràng, cụ thể và chi tiết hơn các nội dung quyền chiếm hữu, quyền định đoạt và quyền sử dụng đối với từng tài sản công trong phạm vi toàn bộ nền kinh tế. Nội dung chi tiết của các quyền tài sản công cũng là tiền đề đặc biệt quan trọng để thiết kế các quy định về chủ thể và phương thức thực hiện các quyền này.

Xác lập chủ thể thực hiện quyền tài sản công

Nguyên tắc: Mỗi tài sản công phải có chủ thể định đoạt, chiếm hữu và sử dụng rõ ràng và chịu trách nhiệm giải trình cao về việc thực hiện các quyền đó.

Đối với loại tài sản nhà nước tại các cơ quan hành chính sự nghiệp, Luật Quản lý tài sản nhà nước hiện nay đã xác lập nguyên tắc: Mọi tài sản nhà nước đều được Nhà nước giao cho cơ quan, tổ chức, đơn vị quản lý, sử dụng.

Kế thừa, phát triển nguyên tắc này và trên cơ sở nội dung quyền tài sản nêu trên, cần xác định rõ ràng ai là người có quyền định đoạt, chiếm hữu hay sử dụng một tài sản công cụ thể. Nói cách khác, không để xảy ra tình trạng "vô chủ" trong toàn bộ vòng đời tồn tại của bất kỳ một tài sản công nào.

Việc xác định này sẽ phụ thuộc tính chất, quy mô và giá trị của tài sản công, nhưng cần quán triệt nguyên tắc xác lập quyền phải gắn với trách nhiệm. Mọi quyết định liên quan đến thực thi quyền tài sản, trước hết là quyền chiếm hữu và quyền định đoạt tài sản công, phải có trách nhiệm giải trình rõ ràng.

Hiện nay, việc quản lý tài sản công (thực chất là quyền chiếm hữu) chủ yếu do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện bằng cơ chế phân công, phân cấp, theo đó, có những quyền do một cơ quan thực hiện, có những quyền do nhiều cơ quan cùng thực hiện (cùng chịu trách nhiệm). Việc không rõ đầu mối chịu trách nhiệm như vậy cần được chấm dứt trong một cơ chế quản lý quyền tài sản công theo thông lệ kinh tế thị trường.

Đăng ký tài sản công

Nguyên tắc: Quản lý tài sản công trên cơ sở xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu về toàn bộ các tài sản công của Việt Nam một cách tập trung, thống nhất, chính xác, cập nhật và công khai hóa.

Lợi ích, vai trò và sự cần thiết của một hệ thống cơ sở dữ liệu tài sản công đã được trình bày tại phần 1 của chương. Ở Việt Nam hiện nay, dữ liệu về tài sản công đã hình thành nhưng không đầy đủ, thiếu thống nhất, độ tin cậy thấp, khó tiếp cận, phân tán ở nhiều cơ quan, tổ chức ở trung ương và địa phương. Điều này ảnh hưởng xấu đến công tác quản lý quyền tài sản công và chắc chắn làm giảm hiệu quả của tài sản công đối với nền kinh tế. Bối cảnh đó cho phép khẳng định rằng, cần thiết phải xây dựng một hệ thống cơ sở dữ liệu thống nhất và tập trung toàn bộ các tài sản công ở tất cả các lĩnh vực, các địa phương trong cả nước. Hệ thống cơ sở dữ liệu này do một cơ quan/tổ chức/đầu mối có thẩm quyền xây dựng, quản lý, cập nhật và công bố công khai theo các cách thức dễ dàng tiếp cận nhất cho mọi người dân.

Nhiều nước trên thế giới đã thành lập cơ quan đăng ký tài sản công của quốc gia (The National Asset Register) để làm chức năng đầu mối dữ liệu thống nhất và tập trung này. Cơ quan này thường nằm trong cơ cấu tổ chức Bộ Tài chính thuộc Chính phủ. Ở Việt Nam, số liệu và tình hình quản lý vốn và tài sản nhà nước ở các bộ, ngành, địa phương được báo cáo định kỳ về Bộ Tài chính. Vì vậy, Báo cáo này cho rằng, sự cần thiết của việc thành lập một cơ quan đăng ký tài sản công cần tiếp tục được nghiên cứu làm rõ cho giai đoạn lâu dài, còn trong thời gian trước mắt, Bộ Tài chính (có thể là Cục Quản lý công sản) tiếp tục đảm nhận chức năng quản lý dữ liệu thống nhất về tài sản công ở Việt Nam theo các yêu cầu sau:

• Xây dựng, quản lý, vận hành và công bố công khai danh mục chi tiết của toàn bộ các tài sản công của Việt Nam. Dữ liệu về từng tài sản công ít nhất phải bao gồm những nội dung sau: Tên gọi, giá trị, cơ quan/tổ chức/cá nhân có quyền định đoạt, chiếm hữu, sử dụng, đối tượng hưởng lợi hoặc đối tượng phục vụ của tài sản, v.v.
• Dữ liệu phải cập nhật, chính xác, tin cậy. Có thống kê theo năm để thấy được sự tăng, giảm giá trị hoặc thay đổi trạng thái vật lý. Tài sản công được phân loại theo cách thức khoa học và thông lệ quốc tế.
• Nguồn số liệu là từ báo cáo của các bộ, ngành, địa phương...

Đầu vào của hệ thống dữ liệu tài sản công quốc gia là báo cáo của các bộ, ngành, địa phương. Vì vậy, các bộ, ngành, địa phương cũng phải xây dựng, quản lý, vận hành và công bố dữ liệu của tất cả các tài sản công do mình quản lý với yêu cầu tương tự như hệ thống dữ liệu quốc gia. Sự thống nhất giữa các hệ thống dữ liệu này ở thời điểm nhất định là một trong những tiêu chí để đánh giá tính phù hợp, thống nhất và tin cậy của chúng. Ở đây, việc bảo đảm trách nhiệm báo cáo đúng và kịp thời là điều kiện bắt buộc.

Phân loại, định giá tài sản công

Nguyên tắc: Tài sản công phải được phân loại, đánh giá, định giá theo nguyên tắc thị trường và tích hợp vào hệ thống dữ liệu quốc gia.

- Phân loại tài sản:

Phân loại tài sản trong danh mục tài sản công là rất quan trọng để thiết lập một danh mục đầu tư tài sản công, quản lý được các tài sản công; tạo cơ sở vững chắc cho việc xác định giá trị cũng như tính toán hiệu quả sử dụng tài sản công. Theo kinh nghiệm quốc tế, việc phân loại tài sản công nên thống nhất với phân loại tài sản của khu vực tư nhân.

Ở nước ta, pháp luật về phân loại tài sản¹ cơ bản không có sự phân biệt giữa tài sản công và tài sản thuộc sở hữu tư nhân. Tuy nhiên, theo đề xuất của nghiên cứu này, cần có thêm việc phân loại theo mục đích và vai trò của tài sản công để sau này có những theo dõi, đánh giá hiệu quả của các tài sản này cũng như của công tác quản lý tài sản công. Cụ thể là cần phân định những tài sản đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp; tài sản giao các đơn vị hành chính sự nghiệp quản lý, sử dụng để phục vụ chức năng, nhiệm vụ của mình. Trong nhóm tài sản công giao cho khu vực hành chính sự nghiệp, có thể tiếp tục phân chia thành nhóm cơ quan quản lý nhà nước thuần túy và nhóm đơn vị sự nghiệp công lập.

- Định giá tài sản:

Định giá tài sản hay xác định giá trị của tài sản là tiền đề tốt để quản lý quyền tài sản công theo nguyên tắc thị trường; tạo điều kiện nâng cao hiệu quả quản lý, kiểm soát được các chi phí cũng như rủi ro phát sinh từ việc chiếm hữu, sử dụng và định đoạt tài sản công. Tài sản công được định giá đúng sẽ có cơ sở để sau này có thể nhìn nhận chính xác hiệu quả của chúng đối với nền kinh tế, từ đó có điều chỉnh chính sách phù hợp với nhóm tài sản này.

Kinh nghiệm quốc tế đã chỉ ra, mọi tài sản công phải được định giá, và để phản ánh đúng giá trị thì cần định giá theo giá thị trường. Tuy nhiên cũng có những tài sản khó xác định giá thị trường bởi không có hoặc rất ít giao dịch thị trường để làm cơ sở định giá. Khi đó, cần có những phương thức phù hợp (chẳng hạn phương pháp quy đổi và thông qua các tổ chức định giá chuyên nghiệp, uy tín) để xác định đúng giá trị của tài sản công.

Ở Việt Nam hiện nay vẫn còn nhiều loại tài sản công chưa được định giá chính thức, kể cả những tài sản đã giao cho các cơ quan, bộ, ngành, địa phương, doanh nghiệp quản lý sử dụng như tài nguyên, khoáng sản, đất đai... Đối với những tài sản đã được định giá thì phần lớn cũng chưa được định giá theo giá thị trường. Điển hình là toàn bộ tài sản nhà nước đầu tư vào các DNNN tổ chức dưới hình thức công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên đều là giá trị sổ sách, không phải giá trị thị trường, làm cho hạch toán chi phí không phản ánh đúng hao phí nguồn lực của các doanh nghiệp này, vừa gây méo mó thị trường, vừa không thể đánh giá đúng hiệu quả sử dụng tài sản nhà nước tại doanh nghiệp.

Vì vậy, muốn có một hệ thống quyền tài sản công hoàn chỉnh và đầy đủ ở Việt Nam thì toàn bộ tài sản công phải được định giá (thị trường) và tích hợp vào hệ thống dữ liệu tài sản công đã nêu trên. Về nguyên tắc, việc định giá đối với toàn bộ tài sản công đã có cơ sở để thực hiện vì danh mục tài sản công theo quy định của Hiến pháp² đều thuộc danh mục tài sản do Nhà nước định giá.

Phân bổ tài sản công

Nguyên tắc: Nâng cao hiệu quả quản lý quyền tài sản công bằng việc thiết lập và vận hành cơ chế quản lý danh mục đầu tư tài sản công.

Để nâng cao hiệu quả, thông lệ tốt trên thế giới đã chỉ ra, quản lý tài sản công cần áp dụng các nguyên tắc tương tự như quản lý tài sản của khu vực tư nhân. Một trong những công cụ quan trọng để đạt được mục tiêu này là xây dựng danh mục đầu tư tài sản công.

Quản lý danh mục đầu tư tài sản công là phương pháp quản lý tài sản khoa học có nhiều điểm tương đồng với quản lý danh mục đầu tư trong các ngành kinh doanh; giúp Nhà nước nắm được thực trạng hiệu quả của các tài sản công để từ đó có các quyết định điều chỉnh, tái cấu trúc tài sản công, phân bổ tài sản công vào các ngành, lĩnh vực có hiệu quả hơn của nền kinh tế cho phù hợp với mục tiêu phát triển kinh tế xã hội trong từng thời kỳ. Trên khía cạnh quản lý quyền tài sản, quản lý danh mục đầu tư tài sản công giúp trả lời được câu hỏi: Tài sản công cần được đầu tư vào đâu và nên giao cho đối tượng nào thực hiện quyền chiếm hữu, định đoạt hay sử dụng nhằm đạt được mục tiêu cao nhất với chi phí và rủi ro thấp nhất.

Trong điều kiện Việt Nam, việc quản lý tài sản công theo danh mục đầu tư nên được phân chia thành các nhóm: i) bảo đảm hoạt động quản lý hành chính nhà nước; ii) cung cấp dịch vụ công; iii) đầu tư sản xuất kinh doanh tại các doanh nghiệp. Trong từng nhóm tài sản sẽ có các tiêu chí đánh giá hiệu quả riêng cho phù hợp, trên cơ sở đó, xây dựng có kế hoạch hoặc chiến lược tái cơ cấu tài sản công trong từng thời kỳ theo mô phỏng tại Bảng 4.6.

Bảng 4.6. Đề xuất khung danh mục đầu tư tài sản công cho Việt Nam

Mục đích của tài sản công	Danh mục đầu tư tài sản công	Tiêu chí xem xét điều chỉnh danh mục	Điều chỉnh danh mục, xây dựng phương án tái cấu trúc, phân bổ lại tài sản công
Bảo đảm hoạt động quản lý nhà nước	Hệ thống cơ quan hành chính nhà nước	- Hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước - Quản lý tài sản công đúng chế độ, tiết kiệm...	- Tái cấu trúc bộ máy quản lý nhà nước - Điều chỉnh cơ cấu tài sản theo bộ, ngành, địa phương, v.v.
Cung cấp dịch vụ công	Các đơn vị sự nghiệp công	Chất lượng dịch vụ công	- Chuyển thành doanh nghiệp - Củng cố, tập trung nguồn lực vào các đơn vị sự nghiệp công có chất lượng dịch vụ tốt - Xã hội hóa, hợp tác với khu vực tư nhân...
Đầu tư kinh doanh	DNNN và doanh nghiệp có vốn nhà nước	Hiệu quả kinh tế	- Tập trung nguồn lực vào các doanh nghiệp "tốt", hiệu quả kinh tế cao... - Cổ phần hóa, tư nhân hóa, thoái vốn nhà nước, đa dạng hóa sở hữu, giao, bán, giải thể, phá sản DNNN... - Đầu tư mới vào các lĩnh vực doanh nghiệp tư nhân chưa, không muốn đầu tư...

 Bộ máy quản lý tài sản công

Nguyên tắc: Bộ máy thực hiện quyền quản lý tài sản công phải chuyên nghiệp, chuyên trách.

Thông lệ chung là thành lập các tổ chức chuyên trách, chuyên nghiệp để quản lý tài sản công ở cả cấp trung ương và địa phương với trách nhiệm giải trình ở mức cao nhất. Tổ chức này có thể do Nhà nước hoặc giao cho tư nhân hoặc cộng đồng điều hành, nhưng yêu cầu căn bản và tiên quyết là phải "độc lập" về lợi ích với các chủ thể được nhận quyền sử dụng và hưởng lợi từ tài sản công. Mục đích của cơ chế này nhằm tránh tình trạng một chủ thể vừa là người quản lý tài sản công, vừa có chức năng chủ đầu tư tài sản công vào các ngành, lĩnh vực của nền kinh tế; đảm bảo việc phân bổ tài sản công phải khách quan, bình đẳng, hiệu quả.

Ở Việt Nam, quy mô tài sản công còn rất lớn, nằm ở hầu hết các ngành, lĩnh vực của nền kinh tế. Nghiên cứu này cho rằng, chuyên nghiệp hóa tổ chức quản lý tài sản công là xu thế tất yếu và cần thực hiện, tuy nhiên trong điều kiện hiện nay khó có thể giao một cơ quan/tổ chức quản lý thống nhất và tập trung toàn bộ tài sản công, mà nên theo danh mục đầu tư của tài sản công như đã trình bày ở phần trên. Cụ thể như sau:

• Đối với tài sản công tại khối cơ quan hành chính nhà nước: Tiếp tục hoàn thiện tổ chức và cơ chế hoạt động của cơ quan quản lý công sản như hiện nay (Cục Quản lý công sản của Bộ Tài chính), tiến tới tách cơ quan này thành cơ quan độc lập, kể cả tính tới việc hình thành công ty quản lý công sản như một số nước đã thực hiện.
• Đối với tài sản công tại khối cung cấp dịch vụ công và đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại các doanh nghiệp: Cần khẩn trương hình thành các tổ chức chuyên trách thực hiện quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với vốn và tài sản nhà nước đã đầu tư vào các doanh nghiệp ở cả cấp trung ương và địa phương theo nguyên tắc độc lập, chuyên nghiệp và tách hoàn toàn khỏi chức năng quản lý hành chính nhà nước. Hình thức của tổ chức này tương đối đa dạng, có thể là cơ quan của Nhà nước (xem phương án của MPI) hoặc doanh nghiệp (tương tự mô hình SCIC hiện nay).

Đánh giá hoạt động quản lý tài sản công

Nguyên tắc: Hoạt động quản lý tài sản công phải được theo dõi, giám sát, đánh giá một cách thường xuyên, liên tục, chặt chẽ và thực chất, trước hết về chi phí và kết quả thực hiện.

Cần áp dụng các chuẩn mực quốc tế trong đánh giá hiệu quả quản lý tài sản công vào thực tiễn Việt Nam.

Đối với tài sản công đầu tư vào lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, nên tham khảo các nguyên tắc của quản lý công mới (New Public Management Principles). Đối với tài sản công đầu tư vào lĩnh vực sản xuất kinh doanh, phải triệt để áp dụng các nguyên tắc thị trường với các chỉ tiêu hiệu quả kinh tế là chủ yếu.

Trong mọi lĩnh vực đầu tư của tài sản công, cần đo lường được kết quả đầu ra cũng như chi phí đầu vào để làm căn cứ giám sát, đánh giá như kinh nghiệm quốc tế đã trình bày trong phần 4.1 của chương này.

4.4.2. Khung khổ quản lý quyền tài sản của các nhóm tài sản công

Bảy nguyên tắc chung nêu trên được cụ thể hóa đối với quản lý các nhóm tài sản công sau đây.

4.4.2.1. Khung quản lý quyền tài sản công là đất đai

Xác lập quyền tài sản đất đai

Nhà nước ban hành văn bản quy pháp luật có hiệu cao nhất để xác lập nội dung các quyền tài sản về đất đai.

Hiện nay pháp luật Việt Nam đã quy định nội dung các quyền này tương đối chi tiết, nhưng chưa tập trung và có hệ thống. Luật Đất đai chưa phân định rõ các quyền tài sản đối với đất đai. Quyền sử dụng đất là một loại hàng hóa giao dịch trên thị trường trên thực tế nhưng chưa được chính thức thừa nhận trong văn bản pháp luật. Vì vậy, cần chính thức xác nhận quyền sử dụng đất là một loại tài sản có quyền tài sản hoàn chỉnh (chiếm hữu, sử dụng, định đoạt), từ đó xác lập cơ chế thị trường đầy đủ với loại tài sản này, trước hết là thị trường sơ cấp về quyền sử dụng đất, nói cách khác là thay thế cơ chế hành chính trong việc Nhà nước cấp đất, giao đất, cho thuê đất... bằng việc phân bổ dựa trên quan hệ thị trường.

Xác lập chủ thể quản lý quyền tài sản đất đai

Quyền sở hữu nói chung và và quyền định đoạt về đất đai: Nhà nước thống nhất tổ chức thực hiện.

Quyền chiếm hữu đất đai: Nhà nước trực tiếp thực hiện hoặc ủy quyền cho các cộng đồng, tổ chức, cơ quan, hoặc cá nhân thực hiện.

Quyền sử dụng: Nhà nước trao quyền sử dụng cho mọi tổ chức, cá nhân và cộng đồng sử dụng đất trên cơ sở bình đẳng, hợp lý, hợp pháp và hiệu quả trong tiếp cận quyền sử dụng đất.

Đăng ký đất đai, quản lý hệ thống cơ sở dữ liệu đất đai tập trung, thống nhất ở mọi cấp hành chính, công nhận quyền quản lý đất và quyền sử dụng đất

Thực hiện đúng và đầy đủ các nội dung đã được quy định tại Điều 22 và các điều khoản liên quan của Luật Đất đai 2013 (Xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lập bản đồ hành chính; khảo sát, đo đạc, lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất; điều tra, đánh giá tài nguyên đất; điều tra xây dựng giá đất; quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; thống kê, kiểm kê đất đai; xây dựng hệ thống thông tin đất đai...).

Nhà nước xây dựng và quản lý hệ thống cơ sở dữ liệu chi tiết về toàn bộ diện tích đất đai của cả nước, đảm bảo nguyên tắc chính xác, cập nhật và công khai hóa.

Toàn bộ diện tích đất đai có chủ thể quản lý và chủ thể sử dụng rõ ràng. Có danh mục chi tiết từng chủ thể quản lý và chủ thể sử dụng trong cả nước. Có quy hoạch đất đai chi tiết theo mục đích sử dụng trong cả nước. Hoàn thành cấp chứng nhận quyền sử dụng đất đối với toàn bộ diện tích đất đã có mục đích sử dụng và có chủ thể sử dụng hợp pháp.

Phân loại, định giá tài sản công là đất đai

Tài sản công phải được phân loại, đánh giá, định giá theo nguyên tắc thị trường và tích hợp vào hệ thống dữ liệu đất quốc gia và dữ liệu tài sản công nói chung.

Việc phân loại đất thực hiện theo Luật Đất đai 2013 (Nông nghiệp, phi nông nghiệp, chưa có mục đích sử dụng).

Phân bổ tài sản công là đất đai

Trên cơ sở quy hoạch chi tiết diện tích đất đai, Nhà nước giao quyền sử dụng đất cho các đối tượng sử dụng theo nguyên tắc bình đẳng, hiệu quả.

Diện tích đất do khu vực kinh tế nhà nước sử dụng được quản lý theo danh mục đầu tư, gồm ba nhóm chủ thể sử dụng: Cơ quan quản lý nhà nước, đơn vị sự nghiệp công và DNNN. Diện tích đất phân bổ cho các chủ thể này theo nguyên tắc:

• Cơ quan quản lý nhà nước: Theo chức năng, nhiệm vụ được giao.
• Đơn vị sự nghiệp: Theo chất lượng dịch vụ công.
• Doanh nghiệp nhà nước: Theo hiệu quả kinh doanh.

Đối với đơn vị sự nghiệp công và DNNN, cần thường xuyên theo dõi chặt chẽ và đánh giá hiệu quả sử dụng. Nếu hiệu quả không đáp ứng yêu cầu, phải có kế hoạch hoặc phương án phân bổ lại cho các đối tượng khác sử dụng hiệu quả hơn.

Bộ máy thực thi

Thực hiện quy định của Luật Đất đai về chức năng, nhiệm vụ của khối các cơ quan nhà nước có liên quan.

Triển khai trên toàn quốc hệ thống văn phòng đăng ký đất đai chuyên trách, có chức năng tổ chức thực hiện đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất, xây dựng, cập nhật, chỉnh lý, quản lý hồ sơ địa chính và cơ sở dữ liệu địa chính đối với tổ chức, hộ gia đình và cá nhân. Văn phòng đăng ký đất đai có tư cách pháp nhân, có con dấu, tài khoản riêng theo quy định của pháp luật.

Thể chế hóa và xác lập cụ thể hơn cơ chế quản lý đối với đất đai giao cho các cộng đồng quản lý.

Đánh giá hiệu quả thực hiện quyền chiếm hữu và sử dụng đất đai

Các chủ thể quản lý đất đai theo dõi, giám sát, đánh giá thường xuyên, liên tục, chặt chẽ việc quản lý, sử dụng đất theo luật đất đai.

Tài sản đất đai do DNNN quản lý và sử dụng phải được tính toán định lượng về chi phí và kết quả.

4.4.2.2. Khung quản lý quyền tài sản công là tài nguyên thiên nhiên

Xác lập quyền tài sản đối với tài nguyên

Nội dung các quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt như quy định của pháp luật hiện hành (Luật Khoáng sản, Luật Tài nguyên nước, Luật Biển, Luật Bảo vệ và phát triển rừng, Luật Dầu khí).

Xác lập chủ thể quản lý tài nguyên

Quyền sở hữu nói chung và quyền định đoạt do Nhà nước thống nhất tổ chức thực hiện.

Quyền chiếm hữu (quản lý) và quyền sử dụng (khai thác) được Nhà nước trao cho mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân và cộng đồng theo nguyên tắc đảm bảo trách nhiệm giải trình, công bằng, hợp lý, hợp pháp và hiệu quả.

Đăng ký quyền tài sản, quản lý hệ thống cơ sở dữ liệu, công nhận quyền quản lý và quyền khai thác tài nguyên

Nhà nước xây dựng và quản lý hệ thống cơ sở dữ liệu chi tiết về toàn bộ nguồn tài nguyên trong cả nước.

Toàn bộ tài nguyên của quốc gia phải có chủ thể quản lý và chủ thể khai thác rõ ràng. Có danh mục chi tiết từng chủ thể quản lý và chủ thể khai thác tài nguyên.

Phân loại, định giá tài sản công là tài nguyên

Tài sản công phải được phân loại, đánh giá trữ lượng, định giá theo nguyên tắc thị trường và tích hợp vào hệ thống dữ liệu tài nguyên quốc gia và dữ liệu tài sản công nói chung.

Phân bổ tài sản công là tài nguyên

Trên cơ sở dữ liệu toàn bộ nguồn tài nguyên, Nhà nước giao quyền khai thác cho các đối tượng sử dụng theo nguyên tắc thị trường, bình đẳng, hiệu quả.

DNNN không độc quyền trong lĩnh vực khai thác tài nguyên.

Bộ máy thực thi

Thực hiện theo quy định hiện hành.

Đánh giá hiệu quả

Việc đánh giá hiệu quả khai thác tài nguyên dựa trên nguyên tắc phát triển bền vững và tăng trưởng xanh.

4.4.2.3. Khung quản lý các tài sản công khác 

Các tài sản công khác đầu tư vào các cơ quan, tổ chức và doanh nghiệp được quản lý tương tự khung quản lý chung đã trình bày trong Mục 4.3.1, gồm:

• Nội dung các quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt đối với từng tài sản công phải được thể chế hóa đầy đủ và rõ ràng
• Mỗi tài sản công phải có chủ thể định đoạt, chiếm hữu và sử dụng và chịu trách nhiệm giải trình cao nhất về việc thực hiện các quyền đó.
• Quản lý tài sản công trên cơ sở xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu về toàn bộ các tài sản công của Việt Nam một cách tập trung, thống nhất, chính xác, cập nhật và công khai hóa
• Tài sản công phải được phân loại, đánh giá, định giá theo nguyên tắc thị trường và tích hợp vào hệ thống dữ liệu quốc gia
• Nâng cao hiệu quả quản lý quyền tài sản công bằng việc thiết lập và vận hành cơ chế quản lý danh mục đầu tư tài sản công
• Có bộ máy quản lý chuyên trách, chuyên nghiệp và tách khỏi chức năng quản lý hành chính nhà nước
• Hoạt động quản lý tài sản công phải được theo dõi, giám sát, đánh giá một cách thường xuyên, liên tục, chặt chẽ và thực chất, trước hết về chi phí và kết quả thực hiện theo nguyên tắc thị trường.

4.5. Kết luận và hàm ý chính sách

Mục đích của nghiên cứu này là làm sáng tỏ mức độ đầy đủ và rõ ràng của các quyền tài sản công chủ yếu ở Việt Nam, gồm đất đai, tài nguyên và các tài sản công khác đầu tư vào các cơ quan, tổ chức và doanh nghiệp.

Kết quả nghiên cứu cho thấy, trong quá trình xây dựng thể chế kinh tế thị trường, Việt Nam đã có nhiều nỗ lực hoàn thiện hệ thống quyền tài sản. Tuy vậy, bên cạnh những kết quả tích cực làm cho quyền tài sản công trở nên minh bạch và đầy đủ hơn, thì vẫn còn những bất cập. Nhiều loại tài sản công chưa có chủ thể thực thi quyền tài sản với trách nhiệm giải trình cao; một số nội dung quyền tài sản chưa được pháp luật xác lập một cách đầy đủ và rõ ràng, nhất là các tài sản công đầu tư vào lĩnh vực sản xuất kinh doanh tại các doanh nghiệp. Cơ chế quản lý, giám sát việc thực hiện các quyền tài sản công có nhiều điểm khác với thông lệ kinh tế thị trường.

Những bất cập của hệ thống quyền tài sản công dẫn tới tài sản công chưa được phân bổ vào nơi có hiệu quả nhất, giảm đi đóng góp và vai trò mong muốn của tài sản công trong tăng trưởng và phát triển kinh tế. Thực trạng đó cần thay đổi để thúc đẩy cải cách thể chế kinh tế thị trường ở Việt Nam. Nghiên cứu này cho rằng cần sửa đổi bổ sung nhiều quy phạm pháp luật và đổi mới cách thức cũng như bộ máy thực thi quyền tài sản công. Dưới đây là các khuyến nghị cụ thể.

Khuyến nghị 1: Xác lập quyền tài sản đầy đủ cho tài sản công để có thể giao dịch hoặc phân bổ được bằng cơ chế thị trường.

Trước mắt cần sửa đổi, bổ sung Bộ luật Dân sự và pháp luật có liên quan đến quyền tài sản cho nhất quán và phù hợp với Hiến pháp 2013; làm cho tài sản công có quyền tài sản rõ ràng và đầy đủ. Đây là điều kiện tiên quyết để cho phép tài sản công có thể giao dịch hoặc phân bổ theo nguyên tắc thị trường nhằm khắc phục được nhược điểm của cơ chế phân bổ nguồn lực quốc gia bằng biện pháp hành chính "xin - cho" bất bình đẳng và không hiệu quả.

Khuyến nghị 2: Đổi mới, hoàn thiện cơ chế quản lý tài sản công theo cơ chế thị trường.

Cơ chế quản lý tài sản công mới cần xác định cụ thể và chi tiết các quyền định đoạt và chiếm hữu tài sản công, từ đó giao các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong và ngoài bộ máy quản lý hành chính nhà nước thực hiện theo nguyên tắc đảm bảo trách nhiệm giải trình ở mức cao nhất, tránh đan xen, chồng chéo, thiếu đầu mối chịu thách nhiệm. Theo cơ chế này và đối với mỗi loại tài sản công cụ thể (đất đai, tài nguyên, vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp...), nên hình thành các công ty hoặc tổ chức chuyên trách, chuyên nghiệp thực hiện các nghiệp vụ quản lý tài sản công. Chính phủ và bộ máy cơ quan quản lý hành chính nhà nước tập trung vào thực hiện các nội dung quản lý tài sản công mà khu vực khác không hoặc chưa thể hiện như: ban hành quy phạm pháp luật liên quan, quyết định đầu tư mua sắm hình thành tài sản công, định đoạt tài sản công quy mô lớn, v.v. Riêng quyền sử dụng tài sản công, cần phân bổ theo nguyên tắc thị trường, bình đẳng, hiệu quả; chấm dứt độc quyền dưới mọi hình thức trong phân bổ quyền sử dụng tài sản công.

Khuyến nghị 3: Đổi mới cách thức quản lý các quyền tải sản công đối với đất đai theo hướng chuyển tất cả các quyền quản lý và sử dụng đất thành hàng hóa giao dịch theo cơ chế thị trường.

Những nội dung cần quan tâm đổi mới là: Chính thức thừa nhận quyền sử dụng đất là hàng hóa (tài sản) giao dịch trên thị trường; quy hoạch sử dụng đất cần gắn với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội và phát triển đô thị; phát triển hệ thống đăng ký đất quốc gia và hệ thống thông tin, với hệ thống điện tử để đăng ký và chuyển giao quyền sử dụng đất; mở rộng các quyền liên quan đến đất đai cho người nước ngoài; thiết lập các yêu cầu về thể chế đất công để được đấu thầu công khai, chứ không phải là phân bổ hành chính; phát triển hệ thống để thực thi các yêu cầu pháp lý cho việc lập kế hoạch minh bạch hóa và lập kế hoạch và thủ tục quy hoạch; xây dựng cơ chế phân bổ dựa trên nguyên tắc thị trường các quyền sử dụng đất nông nghiệp; định giá lại thường xuyên giá trị quyền sử dụng đất tại các thửa đất sao cho sát với giá thị trường; chuyển cơ chế thu hồi quyền sử dụng đất thành cơ chế mua lại quyền sử dụng đất theo nguyên tắc thị trường.

Khuyến nghị 4: Triệt để áp dụng nguyên tắc thị trường trong quản lý tài sản công đầu tư vào lĩnh vực sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp.

Cụ thể, mọi tài sản nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp phải được định giá thị trường để tính đúng tính đủ giá trị vốn nhà nước, cũng như các chi phí liên quan của doanh nghiệp nhằm tạo quyền tự do định giá và tránh biến dạng thị trường; khẩn trương hình thành và vận hành các mô hình chuyên trách thực hiện chức năng chủ sở hữu với DNNN, tách bạch với chức năng quản lý hành chính nhà nước....

Đối với quản lý tài sản công tại các cơ quan hành chính sự nghiệp, cần thực hiện đúng và đầy đủ pháp luật hiện hành; nghiên cứu và tiến tới triển khai thực hiện các mô hình cơ quan quản lý tài sản công chuyên trách, chuyên nghiệp, độc lập.

Đối với mọi loại tài sản công, cần xây dựng được một hệ thống cơ sở dữ liệu tập trung, thống nhất, chính xác, cập nhật, công khai hóa và phải trả lời được câu hỏi: Việt Nam đang có tài sản công nào, do ai quản lý, ai sử dụng, giá trị thị trường (hoặc giá trị quy đổi thị trường) là bao nhiêu, hiệu quả sử dụng như thế nào, v.v. Đây là cơ sở quan trọng cho các quyết định phân bổ và tái cấu trúc tài sản công cho nền kinh tế Việt Nam trong từng thời kỳ.

Khuyến nghị 5: Thay đổi mô hình tổ chức để thực hiện quyền tài sản đối với DNNN theo hướng tập trung và thống nhất vào một số ít đầu mối.

Theo quy định mới của Luật Doanh nghiệp 2014, DNNN là doanh nghiệp do Nhà nước sở hữu 100% vốn điều lệ, được tổ chức dưới hình thức công ty TNHH một thành viên. Để quản trị tốt loại doanh nghiệp này, đòi hỏi việc thực hiện chức năng của chủ sở hữu nhà nước phải tập trung và thống nhất, cần có đầu mối chịu trách nhiệm. Mặt khác, nguyên tắc đối xử bình đẳng giữa các loại hình doanh nghiệp yêu cầu tách biệt thực hiện các quyền chủ sở hữu với các chức năng khác của cơ quan quản lý nhà nước, đồng thời có thể tập trung nguồn lực để làm tốt chức năng quản lý nhà nước, vừa nâng cao hiệu quả chức năng chủ sở hữu nhà nước. Hai yêu cầu nêu trên đặt ra sự cần thiết phải chuyên nghiệp hóa bộ máy cơ quan chủ sở hữu. Cơ quan chủ sở hữu phải có bộ máy chuyên trách với các kỹ năng và công cụ thực hiện chức năng chủ sở hữu và tách biệt với thực hiện các chức năng hoạch định chính sách và chức năng giám sát, quản lý thị trường. Chúng tôi cho rằng tốt nhất Chính phủ nên thành lập một cơ quan chuyên trách thực hiện chức năng chủ sở hữu để giải phóng các Bộ quản lý nhà nước khỏi chức năng quản lý của chủ sở hữu nhà nước.

Tài liệu tham khảo

1. Acemoglu, D. và J.A. Robinson, 2012. Why nations fail: the origins of power, prosperity and poverty. New York: Crown Business.
2. Alchian, A., 1977. Economic Forces atWork. Indianapolis:Liberty Press.
3. Baltzer, K., 1998. Property Rights and the Use of Natural Resources.  Institute of Economics, University of Copenhagen.
4. Bộ tài nguyên va môi trường, 2015. Báo cáo công tác quản lý nhà nước về khoáng sản năm 2014 và 6 tháng đầu năm 2015. Http://www.monre.gov.vn ngày 20 tháng 7 năm 2015.
5. Cardiff Partnership Board Scrutiny Panel, 2013. Public Sector Asset Management.
6. CIEM, 2015. Doanh nghiệp nhà nước và méo mó thị trường. Báo cáo của Dự án Hỗ trợ tái cơ cấu kinh tế nâng cao năng lực cạnh tranh Việt Nam. http://rcv.gov.vn
7. Đậu Anh Tuấn và cộng sự, 2015. “Xây dựng hệ thống pháp luật kinh tế thân thiện thị trường”, trong Đinh Tuấn Minh và Phạm Thế Anh (ed.), Báo cáo phát triển nền kinh tế thị trường Việt Nam 2014. Hà Nội: NXB Tri Thức.
8. Department of Treasury and Finance  (Victorian Government, Australia), 1995. The Asset Management Series.
9. Đinh Trọng Thắng (2002). “Sở hữu tư nhân về đất đai hay về quyền sử dụng đất đai: kinh nghiệm quốc tế và một vài liên hệ với Việt Nam”, Tạp chí tài chính, (7).
10. Grinlinton, D., 2009. Evolution, Adaptation and Invention: Property Rights in Natural Resources in a Changing World. The University of Auckland.
11. Grubišić, M., M. Nušinović và G. Roje, 2009. “Towards Efficient Public Sector Asset Management”. Financial Theory and Practice, 33(3): 329-362.
12. Hall,  R.  vàC. Jones,  1999.  “Why  do  some  countries  produce  so  much  more  output  per worker than others?”, National Bureau of Economic Research.
13. Keefer,  P.  và S. Knack,  2002. “Polarization,  politics  and  property  rights:  Links  between inequality and growth”,Public Choice, 111, pp.127-154.
14. Kerekes, C.B. và C.R. Williamson, 2008. “Unveiling de Soto’s mystery: property rights,capital  formation,  and  development”,Journal  of  Institutional  Economics,  4(33), pp.299–325.
15. Knack, S. và P. Keefer, 2002. “Institutions and Economic Performance: Cross country test using alternative measures”, Economics and Politics, 7(3): 207-227.
16. Landsberg, E. B., 2004. “The Nonprofit Paradox: For-Profit Business Models in the Third Sector” [online]. The International Journal of Not-for-Profit Law, 6(2), Available from: [http://www.icnl.org/knowledge/ijnl/vol6iss2/special_7.htm].
17. Larson, A. 2004. “Formal Decentralization and the Imperative of Decentralization ‘From Below’: A Case Study of Natural Resource Management in Nicaragua”. Trong Ribot, J. and A. Larson (eds.) Decentralization of natural resources: Experiences in Africa, Asia and Latin America. London: Frank Cass.
18. Locke, A., 2013. “Property rights and development briefing: Property rights and economic Growth”.  Overseas Development Institute.
19. Lockwood, M., J. Davidson, A. Curtis, E. Stratford & R. Griffith, 2010. Governance Principles for Natural Resource. http://dx.doi.org
20. Marchak, M.P. 1998. Who Owns Natural Resources in the United States and Canada?.  North America Series.
21. Nguyễn Cảnh Nam, 2014. “Một số vấn đề về thị trường than trong nước”.  http://www.vinacomin.vn
22. Nguyễn Đình Cung, 2014. Đổi mới tư duy và tháo bỏ nút thắt thể chế để chuyển mạnh nền kinh tế nước ta sang kinh tế thị trường đầy đủ, hiện đại. Dự án Hỗ trợ tái cơ cấu kinh tế nâng cao năng lực cạnh tranh Việt Nam. http://rcv.gov.vn
23. OECD, 2015. State-Owned Enterprise Governance A Stocktaking of Government Rationales for Enterprise Ownership. OECD Publisher.
24. RICS, 2008. Public Sector Asset Management Guidelines: A guide to best practice.
25. Salmon, G., M. Sundström, và K. Zilliacus, 2005. “Environmental Management and Natural Resource Allocation - Frameworks of New Zealand, Sweden and Finland: A Comparative Description”. Ecologic Research Report No 1, June 2005.
26. Schlager, E. và E. Ostrom, 1992. “Property-Rights Regimes and Natural Resources: A Conceptual Analysis”. Land Economics, 68(3): 249-62.
27. Trần Kim Chung (2014). “Tổng quan thị trường bất động sản Việt Nam 2014 và triển vọng”, Kinh tế phát triển, (210).
28. USAID, 2006. The role Property rights in natural Resource Management of the Rural Poor. Washington DC.
29. Swaney, J.A., 1990, “Common property, reciprocity, and community”, Journal of Economic Issues, 24, 451–462.
30. Yusdira, Y. 2013. The effectiveness of public sector asset management in Malaysia. Masters by Research thesis, Queensland University of Technology.