[Từ nhà nước điều hành sang nhà nước kiến tạo phát triển] - Chương 4: Xây dựng hệ thống quyền tài sản rõ ràng, hoàn chỉnh, và được bảo vệ chắc chắn đối với tài sản công (Phần 4.3)

THỰC TRẠNG QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG Ở VIỆT NAM

Tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý (thường được gọi là tài sản nhà nước).

Cho đến nay, hệ thống thể chế về quyền tài sản công ở Việt Nam hình thành tương đối đầy đủ; đã xác lập quyền và nghĩa vụ của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quản lý, sử dụng tài sản công; bước đầu phân loại tài sản, xây dựng, công bố danh mục tài sản công đầu tư vào các lĩnh vực của nền kinh tế.

Tuy nhiên, hệ thống quản lý tài sản công còn nhiều điểm cần phải đổi mới để nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng và phù hợp hơn với vai trò của tài sản công trong xây dựng và hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường.

Thứ nhất, tài sản công chưa được định giá và đo lường theo nguyên tắc thị trường. Nhiều loại tài sản quan trọng chưa được xác định rõ ràng về giá trị cũng như chủ thể quản lý, sử dụng. Giá trị của phần lớn tài sản đã giao cho các tổ chức, cá nhân quản lý, sử dụng là giá trị sổ sách, chưa được định giá thị trường. Bên cạnh đó, vẫn còn những tài sản công chưa được phân loại rõ ràng, gây vướng mắc trong quản lý, sử dụng cũng như thực thi các quyền tài sản công.

Thứ hai, mức độ chuyên nghiệp, chuyên trách trong quản lý tài sản công còn thấp. Nhiều loại tài sản quan trọng có giá trị lớn được giao cho các chủ thể vừa có chức năng quản lý, vừa là người sử dụng, vừa có thẩm quyền phân bổ cho các đối tượng khác hưởng lợi, điển hình là tài sản quyền sử dụng đất và tài nguyên do các DNNN nắm giữ. Điều này dẫn tới tình trạng tài sản công không được phân bổ vào ngành, lĩnh vực có hiệu quả nhất; thiếu cạnh tranh lành mạnh trong tiếp cận tài sản công, gây méo mó thị trường.

Thứ ba, chưa hình thành được hệ thống đo lường chi phí và lợi ích từ tài sản công nói chung, việc quản lý, sử dụng tài sản công nói riêng, và vì vậy, chưa có đánh giá đúng về kết quả và hiệu quả quản lý, sử dụng tài sản công trong nền kinh tế.

Thứ tư, dù được gọi là "tài sản" nhưng nhiều loại tài sản công quan trọng chưa chính thức được thừa nhận là hàng hóa có thể giao dịch theo nguyên tắc thị trường.

Thứ năm, thể chế quyền tài sản công đã hình thành nhưng chưa hoàn thiện; việc phân định các quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt tài sản cũng như trách nhiệm của các bên có liên quan chưa đủ rõ, đặc biệt là trách nhiệm trong các trường hợp lãng phí, thất thoát, sử dụng không hiệu quả, thậm chí tư lợi từ tài sản công.

4.3.1. Tổng quan về hệ thống quyền tài sản ở Việt Nam

Các quy định pháp luật về hệ thống quyền tài sản nói chung ở Việt Nam được trình bày tại Phụ lục của Báo cáo này. Nhìn chung, hệ thống quyền tài sản ngày càng hoàn chỉnh và rõ ràng hơn, được xác lập, điều chỉnh và bảo vệ bằng những văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất. Tuy nhiên hệ thống này còn những điểm bất cập.

Khái niệm pháp lý về quyền tài sản còn khác biệt so với thông lệ

Theo pháp luật Việt Nam, quyền tài sản được xác định là một loại tài sản, chưa thể hiện được mối liên hệ về mặt nội dung giữa quyền tài sản với các quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt tài sản như phần lớn các nước hiện nay đang áp dụng. Nhiều nghiên cứu về pháp luật đã chỉ ra, quyền tài sản chưa bao quát hết các loại quyền đối với tài sản. Pháp luật mới chỉ tập trung quy định về quyền sở hữu với tư cách là loại quyền trọng tâm, quan trọng và phổ biến nhất của hệ thống vật quyền (tức quyền đối với vật) mà có ít quy định về các loại vật quyền khác mà thế giới gọi là các vật quyền hạn chế, còn ở nước ta thì gọi là quyền của người không phải là chủ sở hữu tài sản.

Hình thức và chế độ sở hữu tài sản còn phức tạp, chưa thống nhất

Việc xác định các hình thức sở hữu hiện nay (sở hữu nhà nước; sở hữu tập thể; sở hữu tư nhân; sở hữu chung; sở hữu của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; sở hữu của tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp) căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ của các chủ thể, vừa không hợp lý, vừa tạo ra sự phức tạp trong việc điều chỉnh pháp luật đối với các hình thức sở hữu này.

Còn có sự không thống nhất trong việc đặt tên cho quyền sở hữu đối với một số tài sản đặc biệt như đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý với tư cách là tài sản công. Theo Bộ luật Dân sự thì các tài sản này thuộc sở hữu nhà nước, còn theo Hiến pháp thì thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.

Hộp 4.5. Vấn đề sở hữu toàn dân trong sửa đổi, bổ sung Bộ Luật Dân sự

Dự thảo Bộ luật Dân sự (sửa đổi) lần đầu tiên coi “sở hữu toàn dân” là một hình thức sở hữu. Nhà nước đại diện, thực hiện quyền của chủ sở hữu đối với tài sản thuộc sở hữu toàn dân. Chính phủ thống nhất quản lý và bảo đảm sử dụng đúng mục đích, hiệu quả và tiết kiệm tài sản thuộc sở hữu toàn dân.

Theo quan điểm của cơ quan soạn thảo, tuy chưa quy định việc chiếm hữu, sử dụng, định đoạt tài sản thuộc sở hữu toàn dân, nhưng khi tài sản thuộc sở hữu toàn dân được đầu tư vào doanh nghiệp nhà nước thì Nhà nước thực hiện quyền của chủ sở hữu đối với tài sản đó; doanh nghiệp nhà nước có quyền quản lý, sử dụng vốn, đất đai, tài nguyên và các tài sản khác do Nhà nước đầu tư. Cũng như, khi tài sản thuộc sở hữu toàn dân được giao cho các tổ chức chính trị, xã hội, cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang, thì các cơ quan, đơn vị này có quyền quản lý, sử dụng. Và, trong trường hợp luật định và được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép thì tổ chức, cá nhân mới được sử dụng đất, khai thác nguồn lợi thủy sản và tài nguyên khác thuộc sở hữu toàn dân.

Tuy nhiên còn nhiều ý kiến chưa đồng thuận về vấn đề này. Theo TS. Phạm Duy Nghĩa, “sở hữu toàn dân là một khái niệm được chính trị hóa, khiến cho nó không rõ ràng”. Do đó, khi đưa vào các khái niệm pháp lý rất khó sử dụng vì không thể xác định ai có chủ quyền thật sự. Mà khi khái niệm không rõ rất dễ tạo điều kiện cho các nhóm lợi ích kiểm soát tài nguyên của quốc gia - biến sở hữu toàn dân thành sở hữu tư nhân. Như vậy, tài sản công thuộc sở hữu của toàn dân nhưng người dân - những người chủ sở hữu - lại không trực tiếp được thực hiện mọi hành vi theo ý chí của mình đối với tài sản mà phải thông qua đại diện là Nhà nước.... Không rõ ràng về quyền sở hữu đối với tài sản công dẫn tới nhiều vướng mắc trong thực hiện. Một ví dụ rất thời sự, đang gây bão dư luận là quyết định đốn hạ, thay thế cây xanh - một tài sản vô giá của cộng đồng - của chính quyền Hà Nội. Có lẽ chính quyền thành phố này nghĩ rằng họ có [đại diện] quyền sở hữu không gian cây xanh này nên họ có quyền muốn xử cách nào thì xử? Hay quyết định của chính quyền tỉnh Đồng Nai về việc cho phép nhà đầu tư tư nhân lấp một phần sông Đồng Nai (chảy qua thành phố Biên Hòa) - là không gian công cộng, tài sản công - để làm dự án thu lợi cũng vậy. Ông Nghĩa đề xuất chia sở hữu quốc gia thành hai loại, loại thứ nhất thuộc chính quyền trung ương (như bờ biển), loại thứ hai là những tài sản thuộc sở hữu của chính quyền địa phương (nhà máy nước...). Theo ông, mục đích xác lập sở hữu quốc gia không phải để thay đổi hình thức sở hữu mà là làm rõ ai là chủ của khối tài sản? Theo ông Nghĩa, đã là của dân thì dân phải quản! Nhưng quản thông qua đại diện, tốt nhất là một ủy ban quản lý công sản độc lập, chuyên nghiệp. Tổ chức này được giao nhiệm vụ quản lý công sản và chịu trách nhiệm trước cơ quan dân cử (Quốc hội, hội đồng nhân dân). Khi đó Chính phủ sẽ mất vai trò như là tổng quản đối với khối tài sản công. Chính phủ chỉ được đề xuất và trình cho cơ quan dân cử khi cần sử dụng tài sản công, như vậy, Chính phủ sử dụng tài sản công sẽ theo quy trình minh bạch. (Biên tập lại bài báo "Cây xanh, dòng sông... và vấn đề sở hữu toàn dân" http://www.thesaigontimes.vn)

4.3.2. Hệ thống quyền tài sản công đối với đất đai

4.3.2.1. Các quyền tài sản về đất đai hiện nay

Quyền định đoạt

Theo Hiến pháp, Bộ luật Dân sự và Luật Đất đai, toàn bộ đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Xét về nguyên lý quyền tài sản, Nhà nước là chủ thể duy nhất có quyền định đoạt đất đai.

Do chỉ có một chế độ sở hữu về đất đai nên không có việc định đoạt đất đai thông qua chuyển đổi sở hữu, mua, bán và các hình thức chấm dứt quyền sở hữu. Nhà nước định đoạt đất đai bằng việc trao/thu hồi quyền quản lý, quyền sử dụng đất cho các tổ chức, cá nhân.

Quyền quản lý

Nhà nước thống nhất quản lý về đất đai thông qua thực hiện trách nhiệm quản lý nhà nước¹ và thực thi các quyền đại diện chủ sở hữu, gồm: quyết định quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất, mục đích sử dụng đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, giá đất, trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất, chính sách tài chính về đất đai; quy định hạn mức sử dụng đất, thời hạn sử dụng đất, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Trong đó, Quốc hội ban hành luật, nghị quyết về đất đai; quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia; thực hiện quyền giám sát tối cao đối với việc quản lý và sử dụng đất đai trong phạm vi cả nước. Hội đồng nhân dân các cấp có quyền thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương mình trước khi trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt; thông qua bảng giá đất, việc thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng của địa phương theo quy định của pháp luật; giám sát việc thi hành pháp luật về đất đai tại địa phương. Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu còn lại theo thẩm quyền.

Ngoài hệ thống cơ quan nhà nước, quyền quản lý đất đai trong một số trường hợp còn được phân cấp cho các tổ chức quản lý công trình công cộng, diện tích đất để thực hiện dự án đầu tư theo hình thức xây dựng - chuyển giao (BT) và các hình thức khác theo quy định của pháp luật về đầu tư, đất có mặt nước của các sông và đất có mặt nước chuyên dùng, quỹ đất đã thu hồi theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Đối với đất được giao cho cộng đồng dân cư quản lý, người đại diện cho cộng đồng dân cư là người chịu trách nhiệm trước nhà nước về việc thực hiện quyền quản lý của cộng đồng dân cư.

Quyền sử dụng

Theo quy định hiện hành, quyền sử dụng đất có bản chất của một là loại tài sản vì người sử dụng đất được thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn quyền sử dụng đất theo quy định³.

Chủ thể được giao quyền sử dụng đất là các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong nước, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài đáp ứng đầy đủ các điều kiện theo quy định của pháp luật.

Nội dung quyền sử dụng đất ở Việt Nam tương đối đầy đủ, bao gồm cả quyền khai thác công dụng của đất và quyền hưởng lợi từ đất đai³.

Pháp luật cũng đã quy định rõ trách nhiệm, nghĩa vụ của từng nhóm chủ thể sử dụng đất, cơ bản bao gồm: Sử dụng đất đúng mục đích, đúng ranh giới thửa đất, đúng quy định về sử dụng độ sâu trong lòng đất và chiều cao trên không, bảo vệ các công trình công cộng trong lòng đất và tuân theo các quy định khác của pháp luật có liên quan; thực hiện kê khai đăng ký đất đai; làm đầy đủ thủ tục khi chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất; thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật; thực hiện nghĩa vụ tài chính theo quy định của pháp luật; thực hiện các biện pháp bảo vệ đất; tuân theo các quy định về bảo vệ môi trường, không làm tổn hại đến lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất có liên quan; tuân theo các quy định của pháp luật về việc tìm thấy vật trong lòng đất; giao lại đất khi Nhà nước có quyết định thu hồi đất, khi hết thời hạn sử dụng đất mà không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền gia hạn sử dụng.

4.3.2.2. Nhận xét, đánh giá

Hệ thống quyền tài sản đất đai ở Việt Nam đã có nhiều thay đổi tích cực trong gần 30 năm qua, thể hiện ở một số mặt sau. Thứ nhất, đất đai đã được coi là một nguồn lực phát triển đất nước và được quản lý theo pháp luật. Thứ hai, đất đai do nhà nước làm đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, nhưng quyền sử dụng đã được trao cho mọi tổ chức, cá nhân thuộc các thành phần kinh tế đủ điều kiện. Nội dung quyền sử dụng đất tương đối đầy đủ, được coi là tài sản của người sử dụng, chuyển nhượng được và được pháp luật bảo hộ. Đây là thay đổi hết sức quan trọng tạo điều kiện cho việc hình thành thị trường chính thức về quyền sử dụng đất. Thứ ba, thực hiện quyền quản lý đất đai ngày càng tiến bộ, chức năng quản lý tương đối đầy đủ, trách nhiệm giải trình cao hơn so với trước đây. Thể chế đất đai đã có những thay đổi tích cực, đã đạt được nhiều thành tựu trong việc giải quyết các vấn đề liên quan đến quyền tài sản đất đai. Phần lớn đất các loại đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.

Bảng 4.5. Tỷ lệ diện tích đất các loại đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đến 31/12/2013

Chung	Sản xuất nông nghiệp	Lâm nghiệp	Đất ở nông thôn	Đất ở đô thị	Đất chuyên dùng
94,8	90,2	98,2	94,5	96,8	84,8

Nguồn: Bộ Tài nguyên và môi trường (2014)

Tuy vậy, xét theo nguyên lý xây dựng và vận hành hệ thống quyền tài sản thì hệ thống quyền tài sản công là đất đai còn tồn tại hai nhóm vấn đề sau đây.

Thứ nhất, hệ thống quyền tài sản đất đai chưa rõ ràng và đầy đủ

Xét về bản chất, đất đai chưa thực sự là một loại tài sản, vì vậy, rất khó để phân định các quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt đối với đất đai kể cả trong công tác nghiên cứu, dẫn tới nhiều vướng mắc trong thực tế.

Về quyền sử dụng đất, đây không chỉ là quyền sử dụng thuần túy, mà bao hàm cả một phần quyền chiếm hữu và định đoạt⁴. Xét trên phương diện tài sản, quyền sử dụng đất có thể coi là một loại tài sản hoàn chỉnh, được trao đổi, mua, bán, thừa kế, trao, tặng trên thực tế, tuy nhiên đến nay pháp luật chưa khẳng định đây là một loại hàng hóa.

Về quyền định đoạt⁵, thể chế hiện hành chưa rõ và chưa tạo điều kiện để những người chủ sở hữu tối cao tham gia quyết định. Cụ thể là, Hiến pháp và Luật Đất đai (1987, 1993, 1998, 2001, 2003, 2013) đều nhất quán khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý, tuy nhiên, trong thực tế quyền sở hữu toàn dân về đất đai còn nhiều hạn chế, thiếu nội dung cụ thể. 

Quyền quản lý đất đai theo pháp luật có sự đan xen, chồng chéo với quyền định đoạt và quyền sử dụng. Quy định Nhà nước thống nhất quản lý đất đai, với tư cách là người chủ sở hữu hay đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai chưa rõ ràng; trong khi quyền của người sử dụng đất dường như là người chủ sở hữu. Cụ thể là theo quy định của Chương II Luật Đất đai thì Nhà nước là đại diện thực hiện các quyền chủ sở hữu (chủ yếu liên quan đến quyền định đoạt và quyền quản lý), nhưng phần trách nhiệm lại quy định về chức năng quản lý hành chính nhà nước. Rõ ràng ở đây chưa có sự tách bạch giữa chức năng quản lý hành chính nhà nước với chức năng quản lý của chủ sở hữu đối với nguồn lực đặc biệt quan trọng này.

Thứ hai, mô hình tổ chức và cơ chế thực thi quyền quản lý còn bất cập, ảnh hưởng không tốt hiệu quả phân bổ quyền sử dụng đất đai

Xét theo các tiêu chí đã trình bày tại mục 1 của chương này, có thể nói việc quản lý tài sản công là đất đai đã được bảo đảm bằng hệ thống pháp luật tương đối đầy đủ, tính công khai và minh bạch ngày càng tăng, năng lực của các cơ quan quản lý được cải thiện...

Tuy nhiên, mô hình tổ chức và cách thức quản lý quyền tài sản đất đai cơ bản vẫn là hành chính nhà nước với cơ chế "xin-cho" là chủ đạo để phân bổ quyền sử dụng đất thay vì áp dụng nguyên tắc thị trường. Và một khi nguồn lực đất đai chưa được phân bổ theo nguyên lý kinh tế thị trường thì sẽ là yếu tố làm giảm hiệu quả sử dụng, tức là không đảm bảo mục tiêu quan trọng nhất của quản lý tài sản công nói chung và tài sản đất đai nói riêng.

Nguyên nhân cơ bản xuất phát từ việc chưa tách bạch giữa chức năng quản lý hành chính nhà nước với chức năng quản lý của chủ sở hữu về đất đai đã nêu trên, đồng thời, thể chế quản lý đất đai hiện nay còn nhiều yếu kém, làm cho các nguyên tắc và quy luật thị trường hầu như chưa có dư địa để hoạt động và tác động đến phân bổ đất đai trong nền kinh tế⁶.

Có thể xem xét một cách cụ thể hơn hệ quả của vấn đề này thông qua việc phân tích thực trạng một số quyền quản lý sau đây:

- Chính sách giá đất và vấn đề công bằng trong tiếp cận nguồn lực

Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, nhưng trên thực tế đã thành “công cụ” chính sách của Nhà nước. Cụ thể là, Nhà nước sử dụng “đất” làm công cụ ưu đãi đầu tư, nhất là đầu tư nước ngoài; Nhà nước chuyển đổi mục đích sử dụng, bán quyền sử dụng đất để tăng thu ngân sách, v.v.

Vì vậy, “giá đất” có sự phân biệt đối xử rất lớn đối với người sử dụng khác nhau. Giá đất đối với nhà đầu tư nước ngoài, đầu tư nhà nước và các nhà đầu tư thuộc loại ưu tiên của chính phủ có thể quá thấp (được trợ cấp hay bao cấp lớn, có khi bao cấp toàn phần); còn giá đất cho đa số người còn lại quá cao. Thực tế cho thấy, chi phí sử dụng đất quá cao là một trong số các cản trở đối với phát triển doanh nghiệp tư nhân trong nước. Ngược lại, giá đất quá rẻ cho một số đối tượng, nhất là DNNN và các nông lâm trường quốc doanh (xem Hộp 4.6) đang làm cho việc sử dụng đất trở nên lãng phí, bất công và kém hiệu quả. Thực tế nói trên cũng góp phần tạo ra môi trường kinh doanh không công bằng và bình đẳng, làm méo mó các giao dịch thị trường.

Hộp 4.6. Tình trạng lãng phí, kém hiệu quả trong sử dụng đất đai ở các nông lâm trường

Trình bày báo cáo kết quả giám sát việc thực hiện chính sách pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai tại các nông, lâm trường quốc doanh giai đoạn 2004-2014, Chủ tịch Hội đồng Dân tộc, Trường đoàn Giám sát Ksor Phước cho biết, việc quản lý, sử dụng đất đai của các nông, lâm trường còn nhiều tồn tại, hạn chế.

Công tác quy hoạch đất và quy hoạch ba loại rừng ở địa phương chưa sát với thực tế và tổ chức thực hiện quy hoạch chưa nghiêm. Các nông, lâm trường được nhà nước giao quản lý diện tích đất đai khá lớn (7.916.467ha), song sử dụng kém hiệu quả, còn lãng phí tài nguyên đất đai, vẫn còn tình trạng để hoang hóa chưa sử dụng; đóng góp nguồn thu cho xã hội và ngân sách nhà nước chưa tương xứng với nguồn lực (tổng nộp ngân sách nhà nước của các nông, lâm trường trong 10 năm, từ 2004-2014 chỉ được 1809 tỷ đồng).

Việc thực hiện giao khoán rừng, đất lâm nghiệp và đất sản xuất nông nghiệp đã nảy sinh nhiều vấn đề phức tạp, có biểu hiện vi phạm pháp luật như giao khoán đất nông, lâm nghiệp cho những người không thuộc đối tượng trực tiếp sản xuất nông, lâm nghiệp. Nhiều nông, lâm trường, nhất là những nơi khoán trắng, không quản lý chặt chẽ quá trình sử dụng đất sau khi giao khoán, để xảy ra tình trạng người nhận khoán đất của công ty nông, lâm nghiệp tự do chuyển nhượng, chuyển mục đích sử dụng đất trái phép, tự ý xây nhà ở, công trình dịch vụ kiên cố trên đất nhận khoán.

Việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các nông, lâm trường ở các địa phương còn chậm, đến nay còn 43,5% số đơn vị với 54,2% diện tích đất chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Việc bàn giao đất cho địa phương quản lý thực hiện còn chậm, hiệu quả thấp, nhiều nông, lâm trường chủ yếu mới thực hiện việc bàn giao trên giấy tờ mà chưa hoàn thành việc bàn giao trên thực địa; việc thu hồi đất của các nông, lâm trường quốc doanh sau khi sắp xếp lại thực hiện còn chậm, dẫn đến tình trạng đất “vô chủ” kéo dài, làm gia tăng tình trạng lấn chiếm đất trái phép.

Nguồn: Cổng thông tin điện tử của Quốc hội ngày 22/9/2015. http://quochoi.vn/tintuc/Pages/tin-hoat-dong-cua-quoc-hoi.aspx?ItemID=30056

Đối với riêng các DNNN, đất đai lẽ ra phải là tài sản công do chủ sở hữu nhà nước đầu tư, được vốn hóa, hạch toán chi phí và nằm trong cơ cấu định giá của doanh nghiệp, tuy nhiên, trên thực tế chưa thực hiện cơ chế này⁷, dẫn tới thiếu động lực để sử dụng đất được giao có hiệu quả hơn.

- Chuyển đổi mục đích sử dụng đất và hiệu quả phân bổ quyền sử dụng đất

Hiện nay phần lớn hộ gia đình đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Tuy vậy, về pháp lý các hộ đã được cấp quyền sử dụng đất vẫn không có quyền chuyển nhượng, chuyển đổi đất đã được giao hay thuê theo cơ chế thị trường. Việc chuyển nhượng, chuyển đổi đất ngay trong cùng một loại cũng khó khăn, thậm chí không thực hiện được. Chính vì vậy, một số nghị quyết có liên quan của Đảng đã công khai cho phép chuyển đổi, khuyến khích tích tụ ruộng đất nông nghiệp để tổ chức sản xuất lớn dưới hình thức trang trại, cánh đồng mẫu lớn, v.v. nhưng các nghị quyết nói trên hầu như chưa thực hiện được trên thực tế. Việc chuyển nhượng, chuyển đổi đất từ loại này sang loại khác về cơ bản phải thực hiện theo cách hành chính chiếm đoạt và hành chính phân chia.

Nhà nước (được xác định là đại diện sở hữu toàn dân) mà thực chất là một số cơ quan và công chức nhà nước có thẩm quyền, trực tiếp thực hiện các quyền⁸, bao gồm ấn định mục đích sử dụng cho các ô, thửa đất thông qua quy hoạch nhiều loại khác nhau; quyết định chuyển đổi mục đích sử dụng đất; quyết định giao đất, cho thuê đất; thu hồi đất đã giao hoặc cho thuê; ấn định các hạn chế về thời gian và hạn mức đối với việc giao đất hoặc cho thuê đất; và cuối cùng là định giá đất. Vì vậy, việc chuyển đổi, chuyển quyền sử dụng đất “thứ cấp”, nhất là chuyển đổi đất nông nghiệp thành đất phi nông nghiệp, không theo nguyên tắc và cơ chế thị trường, mà theo mệnh lệnh hành chính chủ quan của các cơ quan, công chức nhà nước có thẩm quyền.

Trên thực tế, việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất, chuyển đổi quyền sử dụng đất từ các hộ nông dân sang các nhà đầu tư kinh doanh được thực hiện theo cơ chế xin - cho thông qua các công cụ quản lý nhà nước; và có thể nói, nguyên tắc và cơ chế thị trường hầu như không tồn tại trong các “giao dịch” nói trên. Phân bổ đất đai trong trường hợp này hoàn toàn theo sự can thiệp hành chính chủ quan của các cơ quan, công chức nhà nước có thẩm quyền. Hệ quả là tạo ra sự bất công trong phân bổ, chiếm hữu và sử dụng đất đai, trong hưởng lợi từ đất đai, làm cho sử dụng đất trở nên lãng phí, kém hiệu quả; gây ra hàng loạt các vấn đề xã hội khác, v.v. Các DNNN, doanh nghiệp quy mô lớn, doanh nghiệp đầu tư nước ngoài, doanh nghiệp có “quan hệ” với công chức nhà nước có thẩm quyền thường tiếp cận được với đất đai, trở thành chủ sở hữu “quyền sử dụng đất” một cách dễ dàng hơn nhiều so với những người khác. Nông dân thường là những người chịu thiệt trực tiếp và nhiều nhất, trước hết là họ không được đền bù một cách tương xứng theo nguyên tắc thị trường.

- Cơ chế quản lý đất đai này còn dẫn đến nhiều hậu quả khác

Do bị hạn chế về phạm vi và thẩm quyền thu hồi đất, nên số diện tích đất mà cơ quan nhà nước có thẩm quyền trực tiếp giao hoặc cho thuê sẽ giảm so với trước; nguồn cung do đó sẽ khan hiếm hơn.

Việc giao hay cho thuê chủ yếu theo phương thức hành chính xin - cho; không minh bạch; giá thuê hay tiền thuê đất không được định theo quan hệ cung - cầu, mà theo áp đặt hành chính. Vì vậy, người thực sự có nhu cầu sử dụng đất và có khả năng sử dụng có hiệu quả kinh tế - xã hội cao nhất chưa chắc đã được giao đất, thuê đất.

Có nguy cơ khuyến khích đầu cơ tìm kiếm địa tô, hơn là đầu tư, tạo ra năng lực sản xuất mới và giá trị gia tăng mới cho xã hội. Điều này, đến lượt nó sẽ tiếp tục làm méo mó quan hệ thị trường về quyền sử dụng đất, làm sai lệch quan hệ cung - cầu và giá cả thị trường quyền sử dụng đất; làm mất vai trò của thị trường trong phân bổ đất đai như một nguồn lực quan trọng để phát triển đất nước.

Trên thực tế, giao dịch thị trường về đất đai là rất hạn chế; không phát huy, tận dụng được tối đa tiềm năng của đất đai cho thịnh vượng của từng cá nhân, hộ gia đình nói riêng và cho quốc gia nói chung. Ngay cả người nông dân tự chuyển đổi đất thuộc quyền sử dụng của mình từ trồng lúa sang trồng hoa, cây cảnh hay phục vụ cho chăn nuôi cũng không được phép. Một doanh nghiệp có quyền sử dụng đất để xây dựng và kinh doanh cảng biển (hay bất cứ mục đích kinh doanh khác), không thể bán quyền sử dụng đất đó cho doanh nghiệp khác mà vẫn bảo toàn được giá trị tài sản của mình theo giá thị trường. Với cách quản lý nói trên, tài sản là quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất không được bảo đảm một cách chắc chắn và có nguy cơ thiệt hại lớn khi chuyển đổi mục đích sử dụng đất; và việc thực hiện chuyển đổi mục đích sử dụng cũng hết sức khó khăn, phải qua nhiều thủ tục hành chính phức tạp, phiền hà và có thể phải kéo dài nhiều năm.

Do những nút thắt thể chế nói trên, việc tích tụ ruộng đất theo cơ chế thị trường hầu như không thực hiện được, hoặc thực hiện với chi phí và rủi ro cao. Trên thực tế, quy mô đất nông nghiệp của hộ rất ít thay đổi và vẫn phổ biến là nhỏ lẻ, manh mún, nhất là tại các tỉnh phía Bắc. Đến năm 2011, vẫn còn tới 60% số hộ canh tác dưới 0,5 ha. Riêng đối với đất trồng lúa, cũng năm 2011, cả nước có gần 9,3 triệu hộ sử dụng đất trồng lúa, bình quân 1 hộ có sử dụng đất lúa là 0,44 ha/hộ, hầu như không thay đổi so với năm 2006; trong đó, hộ sử dụng dưới 0,2 ha chiếm tỷ lệ đến 1/2 tổng số hộ sử dụng đất trồng lúa; tiếp theo là nhóm từ 0,2 đến dưới 0,5 ha chiếm gần 35%. Tính chung các hộ sử dụng dưới 0,5 ha chiếm đến gần 85% tổng số hộ có sử dụng đất trồng lúa. Nhóm có quy mô vừa phải (từ 0,5 đến dưới 1 ha) chiếm 8,5%. Nhóm có quy mô khá (từ 1 đến dưới 2 ha) chiếm 4,4% và nhóm hộ sử dụng đất lúa với quy mô lớn (trên 2 ha) chỉ chiếm 2,3%. Trong số diện tích đất mà các hộ nông dân đang sử dụng, thì nguồn gốc của tuyệt đại đa số đất đai là do nhà nước giao hoặc thừa kế; đất có được qua chuyển nhượng, mua bán và góp vốn bằng quyền sử dụng đất hầu như không đáng kể. Điều đó chứng tỏ rằng thị trường thứ cấp về quyền sử dụng đất hầu như chưa thể hoạt động.

- Đền bù, giải tỏa đất đai

Cơ chế đền bù, giải tỏa đất đai chưa thỏa đáng mặc dù Luật Đất đai 2013 đã xác lập các nguyên tắc "thị trường" về vấn đề này. Do sự không thỏa đáng trong quan hệ sở hữu về đất đai nên tất cả các bên liên quan đến vấn đề đền bù, giải tỏa hiện đang còn nhiều khúc mắc. Về phía người dân, họ luôn cho là chưa được đền bù thỏa đáng. Bởi, giá đền bù giải phóng mặt bằng luôn được coi là chưa thỏa đáng; những hỗ trợ ngoài tiền đền bù, như tạo công ăn việc làm, hỗ trợ các dịch vụ xã hội, như chợ, trường học... không phù hợp; và có một hệ lụy bất thành văn là những hộ càng chây ỳ, càng nhận đền bù sau càng được giá đền bù cao. Trong khi đó, các nhà đầu tư lại mất rất nhiều công sức và kinh phí, cơ hội cho đền bù, giải tỏa. Vì, để có thể tiến hành được đền bù, giải tỏa, doanh nghiệp phải mất rất nhiều thời gian, công sức để xin phép các cấp chính quyền, hội họp với các hộ dân và các bên liên quan; giá đền bù luôn có xu thế tăng, năm sau cao hơn năm trước; ngoài ra, có những vấn đề phát sinh không lường trước được trong quá trình đền bù, giải phóng mặt bằng. Đây là một trong những khó khăn rất không đáng có cho doanh nghiệp, nhưng trong rất nhiều trường hợp để công trình tiến hành được thuận lợi, doanh nghiệp vẫn phải hỗ trợ bổ sung. Còn Nhà nước cũng gặp nhiều khó khăn trong việc đền bù, giải phóng mặt bằng. Trước hết, đó là tình trạng khiếu kiện đông người, khiếu kiện vượt cấp liên quan đến các vấn đề xung quanh chuyện đền bù, giải phóng mặt bằng. Thêm nữa, hiện tượng tranh chấp không chỉ giữa doanh nghiệp và người dân mà còn là tranh chấp giữa các doanh nghiệp với nhau. Và, Nhà nước còn phải đối mặt với những hiện tượng rủi ro đạo đức vì có không ít cán bộ đã mắc phải tiêu cực liên quan đến vấn đề đền bù, giải phóng mặt bằng. 

- Quản lý đất đai và ảnh hưởng đến quyền tài sản gắn liền với đất đai

Nhiều vướng mắc trong vấn đề quyền sử dụng đất và quyền sở hữu tài sản trên đất không chỉ gây khó khăn cho quá trình vận hành của thị trường bất động sản, mà còn làm cho thị trường bất động sản trở thành một trong những lĩnh vực “nóng” nhất trong đời sống xã hội, gây nhiều bức xúc cho người dân và doanh nghiệp. Cho đến nay, vẫn chưa xác định đủ rõ các cơ chế chính thức để đưa đất đai trở thành vốn phát triển, để quyền sử dụng đất đai có thể trở thành hàng hóa. Quy hoạch và quản lý quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng còn nhiều bất cập. Vấn đề tài chính đất đai và bất động sản, định giá và đấu giá đất đai, bất động sản trên đất vẫn còn nhiều khe hở. Các quy định về hạn điền đang là vật cản lớn đối với kinh tế trang trại ở nông thôn. Công tác kiểm tra, giám sát hoạt động của thị trường bất động sản còn rất yếu kém⁹. 

Tóm lại, hệ thống quyền tài sản công đối với đất đai còn những mặt hạn chế như sau: Quy định về sở hữu và quyền sở hữu đất đai là không rõ ràng và cụ thể; việc thực thi quyền sở hữu và bảo vệ quyền sở hữu đất đai đối với người dân, nhất là nông dân, rất yếu và kém hiệu lực, thể hiện ở việc xác lập quyền sở hữu của người dân và doanh nghiệp là khó khăn và tốn kém; thực hiện quyền chuyển nhượng quyền sử dụng đất đã được giao hoặc thuê rất khó khăn và nhiều khi không thể thực hiện được; trong khi đó, việc Nhà nước thu hồi quyền sử dụng đất của người dân và doanh nghiệp lại quá dễ, không minh bạch, không tiên liệu trước được, nhất là đối với nông dân. Việt Nam cũng chưa có chưa có thị trường sơ cấp về quyền sử dụng đất; việc cấp đất, giao đất, cho thuê đất vẫn thực hiện bằng biện pháp hành chính. Thị trường thứ cấp về đất đai tồn tại rất hạn chế, chia cắt; méo mó, sai lệch và thường thiên về đầu cơ, v.v.

4.3.3. Hệ thống quyền tài sản công đối với nguồn tài nguyên, môi trường

4.3.3.1. Các quyền tài sản về tài nguyên, môi trường

Đặc điểm của nhóm tài sản công này là đa dạng về chủng loại. Mỗi loại tài sản lại có hệ thống pháp luật quy định riêng. Vì vậy, dưới đây chỉ đề cập đến những vấn đề chung nhất của hệ thống quyền tài sản đối với ba nhóm tài sản chính là tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản và dầu khí (gọi chung là tài nguyên thiên nhiên).

Quyền định đoạt

Cũng như đất đai, tài nguyên thiên nhiên thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thực hiện quyền định đoạt. Tuy nhiên, sau khi được khai thác, các tài nguyên thiên nhiên có thể thay đổi hình thức sở hữu (ví dụ bán khoáng sản, dầu khí cho các tổ chức cá nhân) hoặc mất quyền sở hữu do thay đổi hình thái vật lý của tài sản (chẳng hạn nguồn nước bị cạn kiệt do thời tiết, than đá chuyển thành năng lượng cho phát điện, dầu khí được chế biến thành xăng và tiêu dùng cho vận tải...). Với đặc điểm này, quyền định đoạt các tài nguyên thiên nhiên rộng hơn so với quyền định đoạt đất đai.

Quyền quản lý

Nhà nước thống nhất thực hiện quyền quản lý tài nguyên thiên, gồm các quyền cơ bản sau: Ban hành pháp luật; quyết định chiến lược, quy hoạch và xác định đối tượng hoặc khu vực tài nguyên thiên nhiên có thể được hoặc không được hoặc chưa được khai thác, sử dụng; quyết định việc phân bổ quyền sử dụng tài nguyên, quyết định chủ thể có quyền khai thác, sử dụng (cấp, gia hạn, thu hồi giấy phép thăm dò, giấy phép khai thác...); kiểm tra, giám sát quá trình sử dụng, khai thác tài nguyên.

Chủ thể chịu trách nhiệm thực thi quyền quản lý tài nguyên thiên nhiên chủ yếu thuộc về hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước theo cơ chế phân cấp từ trung ương đến địa phương, trong đó, Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước, Bộ Tài nguyên và Môi trường, UBND cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã thực hiện quản lý nhà nước trong phạm vi thuộc thẩm quyền.

Riêng đối với dầu khí, theo Luật Dầu khí và Nghị định số 95/2015/NĐ-CP ngày 16 tháng 10 năm 2015, Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về hoạt động dầu khí; Bộ Công thương chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về hoạt động dầu khí; Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (PVN) trực tiếp tiến hành hoạt động tìm kiếm thăm dò và khai thác dầu khí; tổ chức, cá nhân Việt Nam và nước ngoài tiến hành hoạt động tìm kiếm thăm dò và khai thác dầu khí trên cơ sở hợp đồng dầu khí hoặc thỏa thuận khác được ký kết với Tập đoàn Dầu khí Việt Nam hoặc với Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cũng theo Nghị định số số 95/2015/NĐ-CP, hợp đồng dầu khí được ký kết theo hình thức hợp đồng chia sản phẩm dầu khí hoặc hình thức khác do PVN thỏa thuận với nhà thầu và được Thủ tướng Chính phủ chấp thuận. Nói cách khác, PVN vừa là người trực tiếp khai thác vừa có nhiệm vụ phân bổ quyền khai thác dầu khí cho các tổ chức, cá nhân khác thông qua các hình thức: i) Đấu thầu rộng rãi; ii) Chào thầu cạnh tranh; iii) Chỉ định thầu.

Quyền sử dụng

Quyền sử dụng hiện nay cơ bản bao gồm quyền được khai thác và quyền hưởng lợi từ tài nguyên đã khai thác. Tuy nhiên nội dung cụ thể của quyền sử dụng và đối tượng được giao quyền sử dụng thì có sự khác biệt giữa các loại tài nguyên.

Khai thác dầu khí: Tổ chức, cá nhân bên ngoài PVN không được độc lập khai thác dầu khí mà phải trên cơ sở hợp đồng dầu khí ký kết với PVN hoặc với Chính phủ. Về điều kiện trở thành nhà thầu khai thác dầu khí thì ngoài các điều kiện kinh doanh thông thường (năng lực dân sự, tài chính, chuyên môn, kinh nghiệm..., các tổ chức và cá nhân phải "đã hoặc đang tham gia tối thiểu hai hợp đồng tìm kiếm thăm dò và khai thác dầu khí". Nếu chưa đáp ứng điều kiện này, tổ chức/cá nhân phải liên danh với đối tác có đủ điều kiện để tạo thành một liên danh nhà thầu dầu khí. Quyền khai thác được xác định theo hợp đồng chia sản phẩm dầu khí hoặc hình thức khác do PVN thỏa thuận với nhà thầu và được Thủ tướng Chính phủ chấp thuận.

Khai thác khoáng sản: Đối tượng được được xem xét giao quyền khai thác khoáng sản (thông qua cấp giấy phép) gồm doanh nghiệp và hộ gia đình có đăng ký ngành nghề phù hợp; đáp ứng đủ các điều kiện theo pháp luật (có dự án đầu tư, phương án sử dụng nhân lực chuyên ngành, thiết bị, công nghệ, năng lực tài chính...). Người khai thác có các quyền quan trọng sau: Khai thác khoáng sản theo giấy phép; cất giữ, vận chuyển, tiêu thụ và xuất khẩu khoáng sản đã khai thác theo quy định; được quyền chuyển nhượng quyền khai thác khoáng sản... Người khai thác có trách nhiệm nộp thuế, phí và thực hiện các nghĩa vụ về tài chính khác theo quy định của pháp luật.

Khai thác tài nguyên nước: Mọi tổ chức, cá nhân đều có quyền khai thác, sử dụng các nguồn nước sau đây mà không cần xin cấp giấy phép: Nước cho sinh hoạt của hộ gia đình, cho sản xuất, kinh doanh, dịch vụ quy mô nhỏ, nước biển để sản xuất muối, phục vụ các hoạt động văn hóa, tôn giáo, nghiên cứu khoa học, phòng cháy, chữa cháy, ứng phó, khắc phục sự cố ô nhiễm, dịch bệnh và các trường hợp khẩn cấp khác theo quy định. Khi khai thác, sử dụng các nguồn nước khác thì tổ chức, cá nhân phải xin cấp phép với các điều kiện như: Có ý kiến đại diện cộng đồng dân cư, tổ chức, cá nhân có liên quan; có đề án, báo cáo phù hợp quy định của Bộ Tài nguyên và Môi trường; có phương án, biện pháp xử lý nước thải và các điều kiện về thiết bị, nhân lực, kỹ thuật, công nghệ...

Nhận xét, đánh giá

Nhìn chung pháp luật đã quy định nội dung và chủ thể thực hiện các quyền tài sản đối với tài nguyên thiên nhiên; xác lập rõ nội dung quản lý nhà nước đối với tài nguyên, chế định trách nhiệm của Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân các cấp cũng như thẩm quyền cấp giấy phép, thanh tra, các chính sách, nguyên tắc hoạt động khai thác tài nguyên; quyền lợi của địa phương và người dân nơi có khoáng sản được khai thác. Về thực hiện quyền quản lý, cơ chế quản lý tài nguyên ở Việt Nam đã có nhiều đổi mới so với trước đây. Tư duy, nội dung và phương thức quản lý áp dụng trong cơ chế kế hoạch hóa tập trung đã dần được đổi mới.

Tuy nhiên, hệ thống quyền tài sản đối với tài nguyên thiên nhiên còn có những điểm chưa hoàn chỉnh, chưa rõ ràng.

Thứ nhất, quyền định đoạt chưa rõ ràng

Cũng như đối với đất đai, thể chế hiện hành chưa rõ và chưa tạo điều kiện để những người chủ sở hữu tối cao tham gia quyết định định đoạt tài nguyên thiên nhiên thuộc sở hữu toàn dân. Đặc biệt đối với khoáng sản, các quyết định định đoạt quan trọng tập trung vào các cơ quan quản lý hành chính nhà nước địa phương (đối với đất đai, Quốc hội còn có thẩm quyền quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia; thực hiện quyền giám sát tối cao đối với việc quản lý và sử dụng đất đai trong phạm vi cả nước). Hệ quả là dường như các cơ quan đại diện chủ sở hữu cấp cao như Quốc hội, Chính phủ không còn kiểm soát được việc định đoạt khoáng sản, trước hết là kiểm soát các quyết định cấp phép khai thác khoáng sản.

Hộp 4.7. Không kiểm soát được tình trạng cấp phép khai thác khoáng sản tràn lan

Tình trạng khá phổ biến hiện nay là ở đâu có khoáng sản, ở đó có khai thác, khai thác tối đa, khai thác bằng mọi giá và khai thác bất kỳ loại khoáng sản nào để xuất khẩu, không quan tâm đến hậu quả môi trường... Kiểm tra 957 giấy phép khai thác khoáng sản ở các tỉnh cấp từ ngày 1/7/2011 đến ngày 31/12/2012, Bộ Tài nguyên và Môi trường phát hiện 861 giấy phép có dấu hiệu vi phạm Luật Khoáng sản và Luật Môi trường, dẫn đến tình trạng khai thác khoáng sản tràn lan, không theo dự án được phê duyệt, quy trình khôi phục sau khai thác không nghiêm túc, gây thất thoát lãng phí, ô nhiễm môi trường, ảnh hưởng đến đời sống của nhiều vùng dân cư. Cử tri và đại biểu Quốc hội đều chung mối quan ngại về việc kỷ cương phép nước bị buông lỏng. Vì vậy, Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Sinh Hùng đã phải thốt lên rằng: “Cấp phép thế này thì chết!”. Trả lời chất vấn về tình trạng “loạn” giấy phép này, Bộ trưởng Nguyễn Minh Quang khẳng định, việc cấp phép thăm dò, khai thác ở cấp Bộ tuân thủ nghiêm chỉnh quy định của pháp luật và số lượng cũng không nhiều. Những vi phạm trong cấp phép là ở các địa phương, thậm chí có địa phương cố tình vi phạm, nhưng ông không công bố danh sách các tỉnh bị đề nghị Thủ tướng phê bình. Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường còn “tố” rằng, các tỉnh đề nghị lên rất nhiều khu vực để cấp phép. Đến nỗi Bộ phải đề nghị các tỉnh kiềm chế, đào bới bao nhiêu sẽ thiệt hại bấy nhiêu. Người dân không hưởng lợi là mấy, thu ngân sách không được là bao trong khi thiệt hại rất lớn. Đúng là người dân không được hưởng lợi gì phía sau những giấy phép này. Thế thì ai được hưởng? Người dân có quyền đặt câu hỏi, đằng sau việc quá nửa số giấy phép được cấp sai luật này là gì? Các quan chức tài nguyên môi trường địa phương không thể không biết các lỗi cố tình vi phạm trong hồ sơ xin cấp phép.

Nguồn: Nâng cao năng lực quản lý nhà nước trong khai thác, chế biến khoáng sản, báo Nhân dân điện tử ngày 31/03/2013

Thứ hai, mô hình thực thi quyền quản lý chưa tạo cơ hội công bằng cho việc phân bổ tài nguyên theo nguyên tắc công bằng và hiệu quả

Sự can thiệp hành chính của các cấp chính quyền từ trung ương đến địa phương đang chi phối việc phân bổ và sử dụng khoáng sản và các tài nguyên khác của quốc gia. Các giao dịch “sơ cấp” (tiếp cận với quyền khai thác tài nguyên) hoàn toàn theo mệnh lệnh và can thiệp hành chính; các nguyên tắc thị trường như cạnh tranh để có được quyền khai thác tài nguyên, giá cả xác định theo quan hệ cung cầu và sự khan hiếm của nguồn lực... hầu như chưa xuất hiện trong phân bổ tài nguyên.

Mô hình thực thi quyền quản lý này - cùng với việc xác lập vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước trong đó DNNN là thành phần chủ yếu - đã tạo ra lợi thế thống lĩnh của DNNN trong tiếp cận các nguồn tài nguyên. Theo Báo cáo của Bộ Tài nguyên và Môi trường về công tác quản lý về khoáng sản năm 2014, chỉ tính riêng các doanh nghiệp khai thác theo giấy phép do cơ quan Trung ương cấp đã có khoảng 150 doanh nghiệp hoạt động trên địa bàn của 37 tỉnh, thành phố, trong đó, số lượng các DNNN có ưu thế tuyệt đối, chiếm tỷ lệ 54,41 % (chưa kể công ty TNHH nhà nước một thành viên, công ty cổ phần chuyển hoá từ DNNN trước đây). Số lượng các doanh nghiệp còn lại là: công ty cổ phần chiếm 22,79%; doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài chiếm tỷ lệ 8,82%; công ty TNHH chiếm 5,88%; công ty TNHH nhà nước một thành viên chiếm 3,68%; doanh nghiệp tư nhân chiếm 2,94%; hợp tác xã và doanh nghiệp đầu tư 100% vốn nước ngoài chiếm tỷ lệ rất khiêm tốn 1,47% trong tổng số các doanh nghiệp đang hoạt động. Riêng về khai thác than đá, Tập đoàn Công nghiệp Than - Khoáng sản Việt Nam (TKV) là nhà cung cấp than chủ yếu trên thị trường than trong nước (chiếm tới 98%) và là nhà xuất khẩu than duy nhất. Ngoài ra, còn có Tổng Công ty Đông Bắc (được tách ra khỏi Tập đoàn TKV và trở thành tổng công ty độc lập do Bộ Quốc phòng quản lý toàn diện), Tổng Công ty 319 (của Bộ Quốc phòng), Vietmindo (doanh nghiệp FDI) và một số đơn vị khác đã được cấp phép khai thác than cùng hoạt động trên địa bàn Quảng Ninh¹⁰. Về dầu thô và khí, PVN và các công ty con (Vietso Petro, PV Gas) là các nhà khai thác¹¹.

Thứ ba, bản thân cơ chế quản lý tài nguyên thiên nhiên của cơ quan nhà nước còn nhiều bất cập so với yêu cầu đã trình bày trong phần 1 của Báo cáo này, thể hiện ở những mặt sau đây:

• Tài nguyên chưa được định giá và đo lường theo nguyên tắc thị trường trước khi giao cho các đối tượng khai thác, sử dụng.
• Mức độ chuyên nghiệp, chuyên trách trong quản lý tài nguyên thiên nhiên quốc gia còn thấp. Nhiều loại tài sản quan trọng có giá trị lớn được giao cho các chủ thể vừa có chức năng quản lý, vừa là người sử dụng, vừa có thẩm quyền phân bổ cho các đối tượng khác hưởng lợi, điển hình là tài sản than đá (Xem hộp 4.8).
• Chưa hình thành được hệ thống đo lường chi phí và lợi ích từ việc quản lý, sử dụng, khai thác tài nguyên, vì vậy, chưa có đánh giá đúng về kết quả và hiệu quả quản lý, sử dụng, trong đó có những tác động đến mục tiêu môi trường.
• Cuối cùng, thể chế quyền tài sản công là tài nguyên chưa hoàn thiện; việc phân định các quyền chiếm hữu, sử dụng (và cả định đoạt) cũng như trách nhiệm của các bên có liên quan chưa đủ rõ, đặc biệt là trách nhiệm trong các trường hợp lãng phí, thất thoát, sử dụng không hiệu quả tài nguyên. Đây là lý do quan trọng nhất trong tình trạng sử dụng tài nguyên kém hiệu quả mà nhiều nghiên cứu đã chỉ ra.

Hộp 4.8. TKV và quản lý nhà nước về khoáng sản

Theo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ số 418/QĐ-TTg ngày 21 tháng 03 năm 2011, Vinacomin được giao chức năng "Chủ thể quản lý tài nguyên khoáng sản (chủ mỏ): tổ chức quản lý, khảo sát, thăm dò, khai thác, sàng, tuyển, chế biến than, bô xít và các khoáng sản khác trên cơ sở hợp đồng giao nhận thầu với các công ty con và các công ty khác". Thực chất đây là một nội dung thuộc chức năng quản lý nhà nước về khoáng sản theo quy định của Luật Khoáng sản. Từ chức năng cơ bản này, Vinacomin có một số cơ chế hoạt động đặc thù mang tính chất của quản lý nhà nước về khoáng sản sau đây:

- Những vấn đề phát sinh trong triển khai thực hiện:

Thứ nhất, các quyền của chủ sở hữu nhà nước đối với tài nguyên khoáng sản không rõ và bị phân tán: Theo thông lệ quốc tế, giá trị tài sản doanh nghiệp mỏ bao gồm cả giá trị tài nguyên khoáng sản trong lòng đất. Giá trị tự nhiên mỏ khoáng sản được lượng hoá theo phương pháp dòng tiền vào giá trị doanh nghiệp mỏ, nó biểu hiện giá cả mỏ khoáng sản hay giá chuyển nhượng quyền khai thác mỏ khoáng sản. Giá trị này được tính toán khá phổ biến ở các nước. Vì vậy, nếu Nhà nước đã đầu tư và giao TKV thống nhất quản lý, sử dụng và khai thác khoáng sản (thuộc sở hữu nhà nước) thì cần thiết phải có tính toán giá trị tài nguyên khoáng sản để tính vào vốn chủ sở hữu nhà nước, hình thành tài sản của TKV, từ đó sẽ nâng cao trách nhiệm quản lý nguồn lực này của đất nước. Tuy nhiên, hiện nay ở Việt Nam chưa thực hiện cơ chế này, dẫn tới TKV không có cơ sở pháp lý và kinh tế để thực hiện vai trò "chủ mỏ" của mình.

Thứ hai, do không phù hợp về chức năng (doanh nghiệp thực hiện công tác quản lý của cơ quan hành chính nhà nước) nên một mặt, TKV không thể làm tròn vai trò của mình, mặt khác, gây khó khăn, lúng túng cho các cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành (Bộ Tài nguyên và Môi trường, UBND các tỉnh có hoạt động của TKV...). Điều đó tạo nên tình trạng thiếu minh bạch trong quá trình quản lý, cấp phép, khai thác và sử dụng tài nguyên khoáng sản như nhiều báo cáo và nghiên cứu đã chỉ ra. Tài nguyên khoáng sản thuộc sở hữu quốc gia không được Nhà nước quản lý thống nhất, dẫn tới khai thác vừa không hiệu quả, vừa gây tác động xấu đến nền kinh tế và môi trường.

 

Ngoài ra, việc không nhất quán trong chủ trương chính sách về ngành khai thác tài nguyên là một điểm yếu của thực thi quyền quản lý, ảnh hưởng đến môi trường đầu tư trong lĩnh vực này (xem Hộp 4.9)¹².

Hộp 4.9. Thiếu nhất quán giữa chính sách và thực thi ngành khai thác tài nguyên

Từ năm 2005, Thủ tướng Chính phủ đã yêu cầu ngưng xuất khẩu thô một số khoáng sản, như titan, quặng sắt..., tạm ngưng cấp phép khai thác tận thu một số khoáng sản, trong đó có titan, cấm xuất khẩu thô các loại khoáng sản này vào năm 2008. Ngày 25/4/2011, Bộ Chính trị ra Nghị quyết 02/NQ-TW về định hướng Chiến lược khoáng sản và công nghiệp khai khoáng đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030, đề cập các vấn đề hạn chế xuất khẩu thô và tăng cường chế biến sâu khoáng sản. Ngày 9/1/2012, Thủ tướng Chính phủ ra Chỉ thị 02/CT-TTg, cấm hoàn toàn xuất khẩu nhiều loại quặng thô và yêu cầu phải có công nghệ hiện đại thân thiện với môi trường trong việc chế biến khoáng sản. Như vậy, chủ trương hạn chế xuất khẩu khoáng sản thô và khuyến khích chế biến sâu đã có khá lâu, nhưng không được thực hiện một cách nhất quán và quyết liệt.

Tuy nhiên, trên thực tế, ngay từ cuối năm 2009, Bộ Công thương đã đề nghị Thủ tướng Chính phủ cho phép xuất khẩu thêm 400.000 tấn quặng sắt, 84.000 tấn tinh quặng magnetit, 18.000 tấn mangan... với những lý do như, dư thừa sau khi chế biến, trong nước chưa có cơ sở chế biến sâu, tạo điều kiện tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp. Trong 3 năm 2008 - 2010, Công ty Apatit đã xuất khẩu 1.504.131,85 tấn quặng, vượt gấp 3 lần cho phép xuất khẩu tối đa được quy định tại Thông tư 08/2008/TT-BCT, ngày 18/6/2008 của Bộ Công thương. Có thể thấy, các chủ trương chính sách về hạn chế xuất khẩu khoáng sản thô đã không được thực hiện một cách nhất quán và quyết liệt.

Nguồn: Nguyễn Tú Anh, Chiến lược gia tăng giá trị ngành khai khoáng, báo Đầu tư ngày 11/07/2013

4.3.4. Quản lý các tài sản công khác

4.3.4.1. Các quyền tài sản công do Nhà nước đầu tư vào các lĩnh vực

Loại tài sản này gồm hai nhóm: i) Nhóm tài sản thuộc quyền quản lý, sử dụng của các cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp cho mục tiêu quản lý nhà nước hoặc cung cấp dịch vụ công (sau đây gọi tắt là khu vực hành chính sự nghiệp), và ii) Nhóm tài sản đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại các doanh nghiệp.

Hệ thống quyền tài sản công đầu tư vào các đơn vị và doanh nghiệp này được xác lập theo nguyên tắc: Các đơn vị và doanh nghiệp thực hiện quyền chiếm hữu và sử dụng theo khung khổ chung do Nhà nước ban hành. Riêng quyền định đoạt được thực hiện theo cơ chế phân cấp. Cụ thể như sau.

Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước tại khu vực hành chính sự nghiệp

Theo báo cáo của Cục Quản lý công sản, Bộ Tài chính, tổng giá trị tài sản nhà nước thuộc khu vực hành chính sự nghiệp đến ngày 31/12/2014 là 999,69 nghìn tỷ đồng; trong đó: tài sản là quyền sử dụng đất 692,37 nghìn tỷ đồng, tài sản là nhà 240,64 nghìn tỷ đồng, tài sản là ô tô 20,62 nghìn tỷ đồng, tài sản khác có nguyên giá từ 500 triệu đồng trở lên/01 đơn vị tài sản 45,9 nghìn tỷ đồng; tài sản khác có nguyên giá dưới 500 triệu đồng của các dự án sử dụng vốn nhà nước 142,76 tỷ đồng. Phân theo cấp quản lý, tài sản nhà nước thuộc các Bộ, cơ quan trung ương quản lý là 263,44 nghìn tỷ đồng, thuộc địa phương quản lý là 736,25 nghìn tỷ đồng.

Hiện đã có đầy đủ hệ thống văn bản pháp luật điều chỉnh chế độ quản lý, sử dụng tài sản nhà nước tại cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, bao gồm trụ sở làm việc và tài sản khác gắn liền với đất; quyền sử dụng đất đối với đất dùng để xây dựng trụ sở làm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp của cơ quan, tổ chức, đơn vị; máy móc, phương tiện vận tải, trang thiết bị làm việc và các tài sản khác.

Kể từ khi Quốc hội thông qua Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước năm 2008 đến nay, Chính phủ đã ban hành 16 Nghị định của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành 13 Quyết định, các Bộ Tài chính, Quốc phòng, Công an ban hành 54 Thông tư quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật. Ngoài ra, trong phạm vi trách nhiệm và thẩm quyền của mình, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan Trung ương, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã ban hành các văn bản cụ thể hoá nội dung quản lý, sử dụng tài sản nhà nước thuộc phạm vi quản lý và thẩm quyền quy định tại luật về phân cấp quản lý tài sản nhà nước; định mức sử dụng tài sản chuyên dùng; quy định về công khai quản lý, sử dụng tài sản nhà nước; quy chế phối hợp trong việc cung cấp thông tin và sử dụng thông tin trong cơ sở dữ liệu quốc gia về tài sản nhà nước.

Nhìn chung, việc quản lý, sử dụng tài sản nhà nước được thực hiện theo nguyên tắc:

• Mọi tài sản nhà nước đều được Nhà nước giao cho cơ quan, tổ chức, đơn vị quản lý, sử dụng.
• Quản lý nhà nước về tài sản nhà nước được thực hiện thống nhất, có phân công, phân cấp rõ thẩm quyền, trách nhiệm của từng cơ quan nhà nước và trách nhiệm phối hợp giữa các cơ quan nhà nước.
• Tài sản nhà nước phải được đầu tư, trang bị và sử dụng đúng mục đích, tiêu chuẩn, định mức, chế độ, bảo đảm công bằng, hiệu quả, tiết kiệm.
• Tài sản nhà nước phải được hạch toán đầy đủ về hiện vật và giá trị theo quy định của pháp luật. Việc xác định giá trị tài sản trong quan hệ mua, bán, thuê, cho thuê, liên doanh, liên kết, thanh lý tài sản hoặc trong các giao dịch khác được thực hiện theo cơ chế thị trường, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác.
• Tài sản nhà nước được bảo dưỡng, sửa chữa, bảo vệ theo chế độ.
• Việc quản lý, sử dụng tài sản nhà nước được thực hiện công khai, minh bạch; mọi hành vi vi phạm chế độ quản lý, sử dụng tài sản nhà nước phải được xử lý kịp thời, nghiêm minh theo quy định của pháp luật.

Theo các nguyên tắc đó, tài sản nhà nước được phân cấp quản lý cho các cơ quan, tổ chức, trong đó tập trung vào thẩm quyền quyết định sửa chữa, mua sắm, thuê, cho thuê, sử dụng vào kinh doanh dịch vụ, liên doanh, liên kết, thu hồi, điều chuyển, bán, chuyển đổi hình thức sở hữu, thanh lý, tháo dỡ tài sản.

Về thủ tục mua sắm, Nhà nước quy định chi tiết việc đấu thầu mua sắm tài sản nhằm duy trì hoạt động thường xuyên của cơ quan, tổ chức (không bao gồm mua sắm vật tư, trang thiết bị thuộc dự án đầu tư xây dựng, chuyên dùng cho quốc phòng, an ninh không thuộc đối tượng này) theo các hình thức: Đấu thầu rộng rãi, đấu thầu hạn chế, chỉ định thầu, mua sắm trực tiếp, chào hàng cạnh tranh, tự thực hiện, lựa chọn nhà thầu trong trường hợp đặc biệt. Nhà nước nghiêm cấm việc chia lẻ gói thầu để thực hiện việc mua sắm theo các hình thức không phải đấu thầu hoặc lựa chọn hình thức đấu thầu không đúng quy định hoặc cố tình quyết định mua sắm tài sản, phê duyệt kế hoạch đấu thầu, hồ sơ mời thầu, kết quả lựa chọn nhà thầu không đảm bảo theo thẩm quyền.

Việc chỉ định thầu được áp dụng trong các trường hợp: Mua sắm hàng hoá để khắc phục sự cố bất khả kháng do thiên tai, địch họa, sự cố cần phải khắc phục ngay; gói thầu do yêu cầu của nhà tài trợ nước ngoài; gói thầu mang tính chất bí mật quốc gia cần chỉ định thầu để bảo đảm yêu cầu về bảo mật thông tin theo quy định của pháp luật về bảo mật; mua sắm các hàng hoá đã được Thủ tướng Chính phủ cho phép chỉ định thầu; hàng hoá chỉ do một nhà sản xuất và cung cấp với giá bán thống nhất trong phạm vi cả nước; gói thầu dịch vụ tư vấn có giá gói thầu không quá 500.000.000 đồng (năm trăm triệu đồng), gói thầu mua sắm tài sản thuộc đề án hoặc dự toán mua sắm thường xuyên có giá gói thầu không quá 100.000.000 đồng (một trăm triệu đồng); mua sắm các loại tài sản để phục hồi, duy tu, duy trì, nâng cấp, mở rộng công suất của thiết bị, dây chuyền công nghệ, hạ tầng kỹ thuật, phần mềm công nghệ thông tin mà trước đó đã được mua từ một nhà thầu cung cấp và không thể mua từ các nhà thầu cung cấp khác do phải bảo đảm tính tương thích của thiết bị, công nghệ hoặc không hiệu quả, làm tăng chi phí.

Tài sản nhà nước phải được kiểm kê trong các trường hợp: Cuối kỳ kế toán năm, trước khi lập báo cáo tài chính; chia, tách, hợp nhất, sáp nhập, giải thể, chấm dứt hoạt động; xảy ra hỏa hoạn, lũ lụt và các thiệt hại bất thường khác; đánh giá lại tài sản theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và các trường hợp khác theo quy định của pháp luật. Sau khi kiểm kê tài sản, đơn vị kế toán phải lập báo cáo tổng hợp kết quả kiểm kê. Trường hợp có chênh lệch giữa số liệu thực tế kiểm kê với số liệu ghi trên sổ kế toán, đơn vị kế toán phải xác định nguyên nhân và phải phản ánh số chênh lệch và kết quả xử lý vào sổ kế toán trước khi lập báo cáo tài chính.

Nhà nước quy định chi tiết chế độ quản lý tài sản cố định, chế độ báo cáo kê khai tài sản nhà nước, việc mua hàng sản xuất trong nước.

Về định đoạt tài sản, việc bán tài sản nhà nước chỉ được thực hiện trong các trường hợp sau đây: Không còn nhu cầu sử dụng hoặc giảm nhu cầu sử dụng do thay đổi về tổ chức hoặc thay đổi chức năng, nhiệm vụ và các nguyên nhân khác mà không xử lý theo phương thức thu hồi hoặc điều chuyển tài sản; việc sử dụng tài sản nhà nước không có hiệu quả, không có nhu cầu sử dụng thường xuyên; thực hiện sắp xếp lại việc quản lý, sử dụng tài sản nhà nước theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; phải thay thế tài sản do yêu cầu đổi mới kỹ thuật, công nghệ theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; tài sản nhà nước bị thu hồi, tài sản bị tịch thu hoặc xác lập quyền sở hữu của Nhà nước theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.... Trong đó, nguyên tắc quan trọng nhất là việc bán tài sản nhà nước được thực hiện công khai, theo cơ chế thị trường bằng phương thức đấu giá, trừ các trường hợp được bán chỉ định. Tương tự đối với các trường hợp thanh lý tài sản nhà nước.

Quản lý tài sản nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh

Nhà nước đang đầu tư vốn vào các doanh nghiệp 100% sở hữu nhà nước, doanh nghiệp có cổ phần nhà nước chi phối và doanh nghiệp có một phần vốn nhà nước. Tuy nhiên hiện chưa có công bố chính thức và đầy đủ về tổng giá trị vốn nhà nước đầu tư tại tất cả các doanh nghiệp trong nền kinh tế. Tính riêng doanh nghiệp có 100% sở hữu nhà nước (được gọi là DNNN theo định nghĩa mới của Luật Doanh nghiệp), tổng tài sản đạt 2.869.120 tỷ đồng và vốn chủ sở hữu nhà nước là 1.145.564 tỷ đồng¹³.

Cơ chế quản lý tài sản nhà nước tại các doanh nghiệp được thực hiện theo hệ thống pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp. Cuối năm 2014, Quốc hội đã thông qua Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại các doanh nghiệp (có hiệu lực từ tháng 7 năm 2015), trong đó quy định quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp phải tuân thủ các nguyên tắc sau: Tuân thủ quy định của pháp luật về đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp; phù hợp với chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch phát triển ngành; đầu tư vốn nhà nước để hình thành và duy trì doanh nghiệp ở những khâu, công đoạn then chốt trong một số ngành, lĩnh vực mà các thành phần kinh tế khác không tham gia hoặc thuộc diện Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ, duy trì tỷ lệ cổ phần, vốn góp; cơ quan đại diện chủ sở hữu, cơ quan quản lý nhà nước không can thiệp trực tiếp vào hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp, hoạt động quản lý, điều hành của người quản lý doanh nghiệp; quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp phải thông qua người đại diện chủ sở hữu trực tiếp hoặc người đại diện phần vốn nhà nước; bảo đảm doanh nghiệp sản xuất, kinh doanh theo cơ chế thị trường, bình đẳng, hợp tác và cạnh tranh theo pháp luật; cơ quan đại diện chủ sở hữu, người đại diện chủ sở hữu trực tiếp, người đại diện phần vốn nhà nước chịu trách nhiệm quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp bảo đảm hiệu quả, bảo toàn và gia tăng giá trị vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp; phòng, chống dàn trải, lãng phí, thất thoát vốn, tài sản của Nhà nước và doanh nghiệp; công khai, minh bạch trong đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp; phù hợp với điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên...

Cho đến thời điểm thực hiện nghiên cứu này, cơ chế quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp cơ bản vẫn thực hiện theo quy định của Nghị định số 99/2012/NĐ-CP và các văn bản có liên quan (xem chi tiết tại Phụ lục). Theo đó, Chính phủ thống nhất thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước trong việc đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Chính phủ trực tiếp thực hiện hoặc phân công, phân cấp quyền và trách nhiệm này cho cho Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, người đại diện chủ sở hữu nhà nước trực tiếp tại doanh nghiệp.

Về bản chất, phân công, phân cấp thực hiện các quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với vốn nhà nước tại các doanh nghiệp chính là đặc thù của cơ chế thực thi quyền tài sản công đầu tư vào sản xuất kinh doanh ở Việt Nam. Có thể tóm tắt cơ chế này như sau:

- Quyền sử dụng: Doanh nghiệp tự chủ sử dụng tài sản công đã đầu tư tại doanh nghiệp, nhưng phải theo quy định pháp luật có liên quan; phù hợp với mục tiêu thành lập doanh nghiệp cũng như mục tiêu sản xuất kinh doanh mà chủ sở hữu đã xác lập trong từng thời kỳ; và chịu sự giám sát, quản lý của cơ quan nhà nước có thẩm quyền

- Quyền chiếm hữu và quyền định đoạt: Quyền chiếm hữu và định đoạt tài sản công được phân tách thành nhiều quyền cụ thể khác nhau. Mỗi quyền cụ thể đó có thể do một chủ thể chịu trách nhiệm thực hiện hoặc nhiều chủ thể phối hợp cùng nhau thực hiện. Chẳng hạn, quyền đầu tư mua sắm tài sản của một tập đoàn kinh tế nhà nước có thể do Quốc hội (quyết định chủ trương) hoặc Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ hoặc thủ trưởng cơ quan chủ sở hữu hoặc Hội đồng thành viên hoặc Tổng giám đốc quyết định tùy theo giá trị của tài sản được đầu tư mua sắm.

4.3.4.2. Nhận xét, đánh giá

Đối với tài sản công đầu tư vào sản xuất kinh doanh

Nhược điểm cơ bản nhất của cơ chế thực thi quyền tài sản công đầu tư vào các doanh nghiệp (chủ yếu là DNNN) là mô hình phân công, phân cấp đã nêu trên không xác định được rõ chủ thể chịu trách nhiệm về hiệu quả quản lý, sử dụng tài sản. Cụ thể là:

Thứ nhất, chưa tạo lập được hệ thống quyền tài sản công tại doanh nghiệp một cách hoàn chỉnh và đầy đủ; thiếu phân định một cách minh bạch các quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt tài sản.

Thứ hai, việc thực hiện quyền tài sản công tại doanh nghiệp thiếu tập trung và thống nhất, vừa làm giảm hiệu lực quản lý, vừa không rõ trách nhiệm giải trình đối với hiệu quả sử dụng các tài sản này.

Thứ ba, việc quản lý tài sản công thiếu chuyên trách, chưa chuyên nghiệp, làm giảm hiệu lực và hiệu quả của các quyết định quản lý. Điển hình là tình trạng cơ quan quản lý hành chính nhà nước (bộ quản lý ngành, UBND cấp tỉnh) vẫn trực tiếp thực hiện các quyền tài sản của doanh nghiệp trong hoạt động kinh doanh.  

Ở một khía cạnh khác, tài sản công đầu tư vào DNNN chưa được định giá đúng theo nguyên tắc thị trường, vì vậy, khó có thể đánh giá đúng hiệu quả thực sự của việc đầu tư tài sản công vào các doanh nghiệp này. Theo CIEM (2015), chế độ hạch toán chưa tạo điều kiện để DNNN thực hiện tính đúng, tính đủ chi phí, làm sai lệch quan hệ cạnh tranh bằng giá cả. Giá trị tài sản nhà nước do các DNNN quản lý, sử dụng nhiều năm qua là giá trị sổ sách, có thể cao hơn hoặc thấp hơn giá trị thực tế, và chắc chắn là không phản ánh đúng giá trị thực tế các nguồn lực Nhà nước đang đầu tư vào khu vực DNNN. Trong đó, vì nhiều lý do khác nhau, hao phí của một số loại tài sản nhà nước đầu tư không được thể hiện trong chí phí, giá thành của DNNN, đặc biệt là đối với tài sản là đất đai, tài nguyên... Có ý kiến cho rằng, nếu tính đúng, tính đủ các chi phí này thì hiệu quả kinh doanh của không ít DNNN sẽ thấp hơn nhiều so với số liệu báo cáo hiện nay. Đây là yếu tố làm sai lệch tín hiệu thị trường, dẫn đến sai lệch trong phân bổ và sử dụng nguồn lực; giảm hiệu quả sử dụng nguồn lực xã hội nói chung. Nguyên nhân của tình trạng này xuất phát từ hệ thống quyền tài sản không hoàn chỉnh của các DNNN, chẳng hạn, quyền tự do định giá và tự do hợp đồng của DNNN bị hạn chế hơn so với doanh nghiệp khác; nhiều DNNN có lợi thế cạnh tranh bằng giá cả do hạch toán chi phí không phản ánh đầy đủ hao phí sử dụng các nguồn lực, một số DNNN được cho khoanh nợ, giãn nợ, xóa nợ, chuyển nợ, trả nợ thay, kể cả nợ thuế. Phần lớn DNNN không chịu áp lực cổ tức theo mặt bằng chung, mà chỉ cần có lãi. Chi phí vốn cho DNNN thấp hơn so với giá thị trường. Việc xem xét thấu đáo chi phí cơ hội hiếm khi được quan tâm, v.v.

Đối với tài sản công khu vực hành chính sự nghiệp

Việt Nam đã xác lập thể chế quản lý tài sản công tại khu vực hành chính sự nghiệp; đã có hệ thống cơ sở dữ liệu về giá trị sổ sách của tài sản công; quy trình, thủ tục quản lý được quy định chi tiết, chặt chẽ; đã hình thành hệ thống phân loại tài sản công, hình thành danh mục tài sản công đã đầu tư vào các lĩnh vực.

Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công tương đối đầy đủ, tạo cơ sở pháp lý để các cơ quan nhà nước cũng như các tổ chức, đơn vị, cá nhân chủ động thực hiện quyền, nghĩa vụ trong quản lý, sử dụng tài sản nhà nước.

Tuy nhiên, so với thông lệ quốc tế, Việt Nam chưa vận hành đầy đủ hệ thống đăng ký tài sản công một cách công khai, minh bạch. Tài sản công chưa được định giá và đo lường giá trị theo nguyên tắc thị trường. Quản lý tài sản công chưa chuyên nghiệp, chuyên trách. Thiếu công bố thông tin về đo lường chi phí và thu nhập hay lợi ích từ tài sản công do các tổ chức, cá nhân quản lý, sử dụng. Cụ thể như sau.

- Chưa xác định đúng giá trị tài sản

Do Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước chưa bao quát hết phạm vi, đối tượng tài sản cần quản lý, dẫn tới nhiều loại tài sản công đang được quản lý theo luật chuyên ngành, chủ yếu quy định chế độ quản lý về mặt kỹ thuật chuyên ngành, chưa đáp ứng nhu cầu quản lý với tư cách là một loại "tài sản" đúng nghĩa (như: vấn đề hạch toán, khai thác, sử dụng, xử lý,...). Một số loại tài sản công khác lại chưa được phân loại, chưa có quy định pháp luật điều chỉnh như tài sản phục vụ hoạt động của các dự án sử dụng vốn nhà nước, tài sản được xác lập quyền sở hữu nhà nước,... Vì vậy, hạn chế hiệu quả, hiệu lực trong quản lý, sử dụng tài sản nhà nước tại khu vực hành chính sự nghiệp.

- Quản lý tài sản công chưa chuyên trách, thiếu chuyên nghiệp

Sự phân định giữa chức năng quản lý nhà nước và dịch vụ công trong quản lý, sử dụng tài sản nhà nước chưa thực sự rõ ràng, cụ thể nên các Bộ, ngành, chính quyền địa phương vừa thực hiện nhiệm vụ quản lý, vừa thực hiện các nghiệp vụ mang tính chất dịch vụ như tổ chức bán, thanh lý, mua sắm tài sản... Cơ chế quản lý, sử dụng tài sản tại đơn vị sự nghiệp công lập chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn, nhu cầu về việc sử dụng tài sản nhà nước trong việc hợp tác, liên kết, đưa vào sản xuất kinh doanh dịch vụ nhằm khai thác hiệu quả tài sản nhà nước và cung cấp dịch vụ công tốt hơn. Việc sử dụng tài sản công ở một số nơi còn lãng phí, không đạt được mục tiêu đầu tư đặt ra. Tình trạng đầu tư xây dựng quảng trường, trung tâm hội nghị, nhà văn hóa, cảng biển của một số địa phương vượt quá nhu cầu cần thiết, tần suất sử dụng thấp, kinh phí bảo dưỡng, duy trì lớn trong khi NSNN đang rất khó khăn, chưa phù hợp với thực tiễn, gây lãng phí.

- Thiếu công cụ quản lý việc mua sắm tài sản công nhằm mục tiêu tiết kiệm và hiệu quả hơn

Mua sắm công theo phương thức tập trung là công cụ đã được nhiều quốc gia và tổ chức quốc tế áp dụng thành công để thực hiện cắt giảm chi tiêu công, thông qua rà soát cắt giảm các loại hàng hóa, dịch vụ không cần thiết, loại bỏ các yếu tố xa hoa, lãng phí, đảm bảo tiêu chuẩn, định mức trong sử dụng tài sản; đấu thầu mua sắm theo lô lớn với giá cả và chất lượng hàng hóa, dịch vụ tốt nhất; chuyên nghiệp hóa, cắt giảm nhân sự; công khai, minh bạch và tăng cường kiểm tra, giám sát. Việt Nam đã tiến hành thí điểm việc tổ chức mua sắm tài sản, hàng hoá từ ngân sách nhà nước theo phương thức tập trung từ năm 2008, áp dụng với Bộ Tài chính và 24 Bộ, ngành, địa phương đăng ký tham gia. Tuy nhiên, việc mua sắm tập trung cũng bộc lộ không ít những tồn tại, hạn chế như: Cơ chế mua sắm tập trung chưa có tính chất bắt buộc áp dụng; cách thức mua sắm tập trung và quy trình mua sắm tập trung chưa thực sự phù hợp; đơn vị mua sắm tập trung và cán bộ làm nhiệm vụ mua sắm tập trung chưa được chuyên nghiệp hóa, chủ yếu là kiêm nhiệm.

- Chưa phân tách tài sản công phục vụ quản lý hành chính nhà nước với cung ứng dịch vụ công

Trong khu vực hành chính sự nghiệp có hai nhóm cơ quan/tổ chức với chức năng nhiệm vụ khác nhau là quản lý hành chính nhà nước và cung ứng dịch vụ công. Việc xem xét hiệu quả tài sản công đầu tư vào các cơ quan này cũng cần phải được thực hiện riêng cho phù hợp với mục tiêu phục vụ của tài sản.

Việt Nam đã có chủ trương giao vốn cho đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính và cho phép các đơn vị này được sử dụng tài sản nhà nước vào mục đích sản xuất, kinh doanh dịch vụ, cho thuê, liên doanh liên kết; đảm bảo công khai, minh bạch trong quản lý, sử dụng tài sản nhà nước, khai thác có hiệu quả nguồn lực sẵn có từ tài sản nhà nước gắn với việc huy động các nguồn lực xã hội để đầu tư phát triển dịch vụ sự nghiệp công lập.

Tuy nhiên, việc xác định giá trị tài sản để giao vốn cho đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính còn chậm, chưa đáp ứng yêu cầu, kết quả còn khiêm tốn, ảnh hưởng không tốt đến hiệu quả sử dụng tài sản công của các cơ quan, tổ chức này.

- Việc quản lý, sử dụng tài sản công là đất đai của khu vực hành chính sự nghiệp còn nhiều bất cập

Công tác sắp xếp lại, xử lý nhà, đất thuộc sở hữu nhà nước không có nhiều chuyển biến tích cực. Chẳng hạn, kết quả kiểm tra việc triển khai, thực hiện phương án sắp xếp lại, xử lý nhà đất thuộc sở hữu nhà nước đã được phê duyệt trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh cho thấy tỷ lệ hoàn thành việc thực hiện phương án được cấp có thẩm quyền phê duyệt đạt thấp; đa số các Bộ ngành đạt tỷ lệ hoàn thành dưới 50%; một số Bộ, ngành chưa triển khai thực hiện phương án được phê duyệt như: Bộ Nội vụ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Hội Nông dân Việt Nam, Hội Chữ thập đỏ Việt Nam. Việc cho thuê, liên doanh, liên kết không đúng quy định chưa được chấm dứt hoàn toàn; có nơi vẫn phát sinh cho thuê, liên doanh liên kết không đúng quy định sau khi cơ quan có thẩm quyền đã phê duyệt phương án.

- Minh bạch hóa tài sản công còn hạn chế

Trong năm 2014, mặc dù Bộ Tài chính đã triển khai một loạt các ứng dụng công nghệ thông tin để quản lý thêm các tài sản dự án, tài sản là công trình cấp nước sạch nông thôn tập trung, tài sản hạ tầng giao thông đường bộ nhưng Cơ sở dữ liệu quốc gia về tài sản nhà nước vẫn chưa bao quát hết các loại tài sản, nhất là tài sản có giá trị dưới 500 triệu đồng/1 đơn vị tài sản, đủ tiêu chuẩn là tài sản cố định tại các cơ quan, tổ chức, đơn vị. Nguyên nhân là do một số cơ quan, đơn vị chưa thực hiện nghiêm túc việc theo dõi, quản lý, hạch toán và kê khai đăng ký biến động về tài sản nhà nước vào cơ sở dữ liệu, dẫn đến dữ liệu chưa đảm bảo tính kịp thời theo quy định của pháp luật; tiến độ rà soát, chuẩn hóa dữ liệu chưa đạt yêu cầu.

Công tác báo cáo tình hình quản lý, sử dụng tài sản công hàng năm chưa được thực hiện nghiêm túc. Năm 2014, chỉ có 93/126 bộ, cơ quan trung ương và địa phương gửi báo cáo đúng hạn và đầy đủ về Bộ Tài chính; việc báo cáo Hội đồng nhân dân cùng cấp về tình hình quản lý, sử dụng công hằng năm chưa được thực hiện ở hầu hết các địa phương.