[Kinh tế học cấm đoán] Chương 2: Nguồn gốc của cấm đoán (Phần 6)

Luật bài trừ ma túy Harrison

Luật bài trừ ma túy Harrison được thông qua năm 1914. Nó là bộ luật liên bang đầu tiên nhằm ngăn chặn việc buôn bán ma túy và là cơ sở cho những biện pháp cấm đoán ma túy hiện hành. Luật Harrison là đỉnh điểm của một công việc có tính tùy hứng của những nhóm quyền lợi khác nhau, liên kết lại để bài trừ ma túy. Theo Eldridge: "Việc ban hành Luật Harrison đánh dấu một cách tiếp cận hoàn toàn mới đối với vấn đề ma túy. Phương pháp tiếp cận này có thể được coi là nỗ lực nhằm kiểm soát việc sử dụng chất ma tuý bên ngoài lĩnh vực y tế và tiến triển lên thành những biện pháp cấm sử dụng ma túy bên ngoài lĩnh vực y tế và kiểm soát việc sử dụng trong lĩnh vực y tế” (1967, 9).

Những bộ luật cấm hút thuốc phiện đầu tiên được thông qua tại các bang miền Tây. Việc sử dụng thuốc phiện lan tràn là do người Hoa, những người này đã tới Hoa Kì để xây dựng đường sắt, họ sử dụng thuốc phiện để chữa bệnh và tiêu khiển. Pháp luật, thường phân biệt đối xử một cách công khai đối với những người nhập cư Trung Quốc, nhưng lại không hiệu quả, bởi vì người Trung Quốc tạo được những cấu trúc xã hội gắn bó với nhau. Ngoài ra, không có cơ chế thực thi có tổ chức nào. Nhưng ngay cả khi có hiệu quả thì những bộ luật này lại khuyến khích người ta sử dụng những hình thức khó nhận ra hơn (thí dụ như loại thuốc không có khói), bán ma túy qua thư từ, buôn lậu và các tụ điểm ma túy bất hợp pháp.

Cocaine từng được coi là loại thuốc có công hiệu lạ thường và được dùng như chất phụ gia cho nhiều sản phẩm trên thương trường như rượu vang, Coca-Cola và các thứ thuốc bổ khác. Từ năm 1900, một số bang bắt đầu cấm bán cocaine một cách công khai. Ở các bang miền Nam cocaine bị cấm một phần là do người ta sợ rằng sau khi cấm rượu, người da đen sẽ dùng cocaine thay cho rượu. Người ta còn tuyên bố rằng cocaine làm cho người da đen trở thành những kẻ tội phạm điên cuồng và những tên hiếp dâm đầy bạo lực và đạn 32 li không thể xuyên thủng được.

Nguồn cung cấp chính thuốc giảm đau là những loại thuốc có bằng sáng chế. Chỉ có một tỉ lệ rất nhỏ những sản phẩm này là được những người nghiện các loại thuốc đó tiêu thụ mà thôi. Phần lớn thuốc có bằng sáng chế được sử dụng để giảm đau và những bệnh mà không gây nghiện hay cho những đứa trẻ không thể học được một thói quen nào đó. Một số người nghiện tiếp tục nghiện các loại thuốc có bằng sáng chế trong khi một số người khác vô tình nghiện các loại thuốc có chứa thuốc phiện.

Bi kịch thực sự của thuốc có bằng sáng chế là những người tiêu dùng không ai nghĩ là sẽ bị nghiện (và trước đó chưa nghiện). Ngay giai đoạn chuyển giao giữa hai thế kỉ nhiều bang đã cấm thuốc phiện, morphine và heroin, nhưng lệnh cấm thường không có hiệu lực vì nhiều lí do khác nhau. Lí do dễ thấy nhất là các công ty dược phẩm có bằng sáng chế có thể dễ dàng được miễn trừ. Sự miễn trừ như thế là do chất bị cấm tồn tại dưới nhiều hình thức không được ghi trong luật. Sự nghiện ngập của nhiều người tiêu dùng không ai ngờ là sẽ nghiện có thể được đổ cho là do những biện pháp cấm đoán của bang và miễn trừ dành cho các công ty dược chứ không phải là do sự nhẫn tâm hay ngu của các công ty dược có bằng sáng chế.

Năm 1906 là bước ngoặt trong chính sách bài trừ ma túy trên toàn quốc. Những bản tường trình của các phương tiện thông tin đại chúng về “sự lạm dụng” của các công ty dược có bằng sáng chế và sự thất bại trên diện rộng của chính sách cấm đoán đã giúp thúc đẩy sự đồng thuận về chính sách chống lạm dụng thuốc gây nghiện. Hai đạo luật, Luật về dược phẩm của Quận Columbia (The District of Columbia Pharmacy Act) và Luật về thuốc và thức ăn sạch (the Pure Food and Drug Act) đều được thông qua vào năm 1906 nhằm chặn đứng việc lạm dụng của các công ty dược phẩm có bằng sáng chế và các công ty không có môn bài cạnh tranh với họ.

Luật về thuốc và thức ăn sạch thông qua năm 1906 là bước đi quan trọng đầu tiên của ngành lập pháp liên bang nhằm chống lại việc lạm dụng ma túy. Luật này buộc những công ty được phẩm có bằng sáng chế phải kê khai trên nhãn hiệu các chất phụ gia trong các sản phẩm của họ. Kết quả là việc tiêu thụ các loại thuốc có bằng sáng chế giảm hẳn. Thắng lợi trong việc thông qua đạo luật này đã cung cấp kinh nghiệm và khuyến khích AMA và AphA cũng như ngành bán buôn dược phẩm. Thành công của bộ luật trong việc giới hạn cạnh tranh đã khuyến khích họ có những nỗ lực hơn nữa trong lĩnh vực lập pháp.

Luật về dược phẩm là phương án thăm dò, được ban hành với sự chấp thuận của các hiệp hội thương mại, các thầy thuốc và dược sĩ. Thực ra, luật này được xây dựng dựa trên một đạo luật mẫu do Hiệp hội dược sĩ Hoa Kì đưa ra, những thầy thuốc bán thuốc trực tiếp cho bệnh nhân của họ không phải chấp hành luật này. Luật này có hiệu lực đối với việc kiểm soát sự cạnh tranh từ những người bán thuốc không có môn bài (và không có tổ chức) thí dụ như những người bán thuốc dạo. Phương án cuối cùng của bộ luật này là sự thỏa hiệp giữa các nhà cải cách, thầy thuốc dược sĩ, ngành sản xuất thuốc và Quốc hội (Musto 1987, 21-22).

Cuộc chiến tranh Mĩ – Tây Ban Nha đã chính thức đẩy Hoa Kì vào hàng ngũ các siêu cường đế quốc thế giới. Nạn nghiện ngập và ảnh hưởng mới tìm được ở Viễn Đông đã đưa việc sử dụng ma túy lên tầm cao mới. Các nước phương Tây đã sử dụng sức mạnh quân sự nhằm mở cửa thị trường ma túy và khuếch trương cơ hội buôn bán ở Trung Quốc. Mĩ tìm cách gia tăng ảnh hưởng với Trung Quốc, làm giảm nhẹ mối lo của Trung Quốc về nạn kì thị người nhập cư từ Trung Quốc và chặn đứng nguồn gốc sự lo lắng của chính họ về vấn đề ma túy bằng cách thiết lập những thỏa thuận quốc tế về kiểm soát ma túy.

Tổng thống Theodore Roosevelt xúc tiến Hội nghị hòa bình thứ hai ở La Hay về lạm dụng ma túy nhằm thiết lập thỏa thuận quốc tế về việc tiễu trừ hiện tượng lạm dụng ma túy. Trong thời gian họp hội nghị, năm 1909, Quốc hội đã nhanh chóng ban hành lệnh cấm nhập thuốc phiện để hút nhằm tháo gỡ lúng túng cho đoàn đại biểu Mĩ vì nước này chưa có luật có hiệu lực trên toàn quốc. Đây là luật duy nhất không làm ảnh hưởng đến những nhóm lợi ích đặc biệt và đã được Quốc hội nhanh chóng thông qua. Nhưng biện pháp nhằm tránh bị bẽ mặt này đã không đạt được mục đích ban đầu của Roosevelt hay xoa dịu được những người muốn sử dụng hội nghị quốc tế này như một phương pháp nhằm áp đặt những biện pháp cứng rắn hơn đối với việc sử dụng ma túy ở trong nước.

Những cố gắng liên tục của chính phủ liên bang (các chính khách) nhằm tạo được ảnh hưởng ở Trung Quốc và kiểm soát ma túy ở trong nước đã dẫn đến việc soạn thảo Dự luật bài trừ ma túy mang tên Foster (Foster Anti-Narcotic Bill). Mặc dù chưa bao giờ được Quốc hội thông qua, nhưng dự luật này là nền tảng của bộ luật Harrison. Dựa vào các cơ quan thu thuế của chính phủ liên bang, dự luật này bao quát mọi lĩnh vực và áp đặt những hình phạt nặng nề đối với người vi phạm. Dự luật này áp dụng đối với tất cả các sản phẩm có chứa dù chỉ một lượng cực kì nhỏ thuốc phiện, cocaine, chloral hydrate hay chất ma túy làm từ cây gai dầu. Nó yêu cầu người bán phải giữ lại tất cả sổ sách, phải trả thuế môn bài, phải mua trái phiếu và tem thuế. Biện pháp trừng phạt có thể từ 500 đô-la đến 5.000 đô-la và có thể bị bỏ tù từ một đến năm năm.

Dự luật Foster không được các nhóm lợi ích có liên quan đến thuốc ủng hộ vì nó qui trách nhiệm và đặt gánh nặng tài chính lên vai các dược sĩ, thầy thuốc và công ty sản xuất thuốc. Các công ty sản xuất và những người bán buôn thuốc tấn công việc đưa cả chất làm từ cây gai dầu vào luật, tấn công những đòi hỏi về báo cáo quá tốn kém và những biện pháp trừng phạt quá khắt khe. Hiệp hội dược sĩ Hoa Kì, các nhà cải cách xã hội, và các quan chức lại muốn có một đạo luật nghiêm khắc hơn, bao trùm thậm chí cả chất làm từ cây gai dầu và caffeine. Do các nhóm này không thỏa thuận được với nhau, cuối cùng dự luật Foster đã bị bác bỏ (Musto 1987, 40-48).

Cố gắng nhằm kiểm soát ma túy được giao vào tay dân biểu Francis Burton Harrison. Đáp lại, Hiệp hội dược sĩ Hoa Kì tổ chức Hội nghị ngành buôn bán thuốc quốc gia, bao gồm Hiệp hội những người bào chế thuốc Hoa Kì, Hiệp hội sản phẩm y tế Hoa Kì, Hiệp hội những người bán lẻ dược phẩm, Hiệp hội những người bán buôn dược phẩm, tất cả những tổ chức này đều chống lại một số khía cạnh của dự luật theo kiểu của Foster.

Trong quá trình tìm kiếm thỏa hiệp giữa các chính khách và doanh nghiệp, Harrison đã loại bỏ ảnh hưởng của các nhà cải cách và quan chức. Harrison đã tìm sự đồng ý trực tiếp từ Hội đồng buôn bán dược phẩm quốc gia nhằm viết lại dự luật để có thể thông qua. Từ năm 1900 đến năm 1913 thành viên Hiệp hội y tế Hoa Kì tăng gần gấp bốn lần, mối quan tâm của họ là bộ luật không ảnh hưởng tới quyền bán thuốc của các bác sĩ. Nhóm vận động hành lang của các dược sĩ đã tìm kiếm độc quyền phân phối thuốc trong một thời gian dài. Nhưng việc bán thuốc của các bác sĩ đã không còn quan trọng như trước, và APhA đã tán thành với những đòi hỏi như cũ hoặc bớt cứng rắn hơn về số sách. Musto viết rằng phiên bản cuối cùng của Luật Harrison là một loạt những sự thỏa hiệp giữa các tổ chức sản xuất và buôn bán ma túy, ngành y, các nhà cải cách và quan chức:

Là hậu duệ của dự luật Foster cứng rắn hơn, dự luật Harrison năm 1913 đã liên kết được nhiều thỏa hiệp. Hồ sơ đã được đơn giản hóa; bất kì người mua ma túy nào cũng có thể điền vào những tờ mẫu in sẵn số lượng hàng cần mua, người bán phải giữ những giấy tờ này trong vòng hai năm để nhân viên thuế vụ kiểm tra, nếu muốn. Bác sĩ có thể phân phối thuốc mà không cần ghi nếu ông ta đang chăm sóc bệnh nhân. Những loại dược phẩm có bằng sáng chế chứa một số lượng morphine, cocaine, thuốc phiện, heroin dưới mức cho phép vẫn có thể được bán qua đường bưu điện và các tiệm tạp hóa. Ngoài người tiêu thụ, tất cả những người buôn bán ma túy đều phải đăng kí. Các đại lí bán lẻ hoặc bác sĩ tập sự có thể nhận một con tem thuế với giá một đô-la một năm. Không cần phải mua trái phiếu, các loại thuốc không bị đánh thuế theo trọng lượng, Cloral hydrate và cây gai dầu đã được loại bỏ khỏi phiên bản cuối cùng (1987, 51-65).

Nói cách khác, luật này dành cho dược sĩ và bác sĩ độc quyền đã được phân chia một cách cẩn thận đối với việc bán ma tuý, mà không gây tổn hại đến các ngành liên quan và không áp đặt nhiều chi phí hay gánh nặng cho chính những người nắm độc quyền. Đồng thời, luật này cũng loại bỏ ảnh hưởng, quyền lực và sự kiểm soát của các quan chức, mà đây lại là đặc điểm nổi bật của dự luật Foster.

Cùng với việc thông qua Luật Harrison, Cục Thuế quan Nội địa cũng bắt đầu thi hành bộ luật mới. Cơ quan này đã có kinh nghiệm trong việc thu thuế, cấp phát tem thuế và đăng kí người tham gia buôn bán. Cục thuế bắt đầu nghiên cứu thẩm quyền của nó và trả lời những câu hỏi có tính thực tiễn của bộ luật này. Họ đưa ra những qui định mới, tạo thêm gánh nặng cho những người bán ma túy và xung đột với cách giải thích bộ luật này của các nhóm lợi ích. Điểm thứ hai, quan trọng hơn, là cuộc tấn côn vào hiện tượng duy trì tình trạng nghiện ngập ma túy.

Cục Thuế quan Nội địa tìm cách xóa bỏ hiện tượng duy tr tình trạng nghiện ngập ma túy do các bác sĩ thực hiện, nhưng những cố gắng như thế liên tục bị tòa án bác bỏ. Mãi đến năm 1919, hiện tượng duy trì tình trạng nghiện ngập ma túy, cũng có nghĩa là những biện pháp cấm đoán nghiêm ngặt hơn mới được thiết lập. Biện pháp cấm đoán này dựa trên Tu chính củng cố thêm đạo luật Harrison và quyết định của Tòa án Tối cao, tức là quyết định bỏ những chương trình nhằm duy trì tình trạng nghiện ngập ma túy.

Thay đổi đột ngột trong chính sách diễn ra cùng với việc ban hành Luật cấm rượu vào năm 1919, đây là những cố gắng có phối hợp của các quan chức và những sự kiện liên quan tới Thế chiến I. Tu chính của Luật cấm rượu tạo thêm uy thế cho các luận cứ về cấm ma túy. Nó còn củng cố mối lo rằng những người bỏ rượu sẽ tìm đến ma túy. Ủy ban đặc biệt về ma túy của Bộ Tài chính đưa ra bản báo cáo Buôn lậu ma túy, trong đó những số liệu thống kê đáng ngờ (dựa trên thông tin điều tra) đã được sử dụng nhằm vẽ ra bức tranh ảm đạm của tình trạng sử dụng ma túy nếu không có những biện pháp cấm đoán toàn diện. Ngoài ra, Thế chiến I còn rót thêm dầu vào ngọn lửa cấm đoán. Những lo lắng về hiệu quả của luật pháp, mối đe dọa của cộng sản và chủ nghĩa yêu nước thời chiến đã giúp tạo ra sự ủng hộ của xã hội cho những biện pháp mà trước đó bị coi là vi hiến. Kết quả là, Phòng ma túy của Bộ phận cấm đoán của Bộ Tài chính đã có thể ban hành những biện pháp mà thực chất là cấm ma túy.

Nhìn lại, quá trình tìm kiếm lợi nhuận độc quyền thiếu phối hợp dẫn đến những biện pháp cấm đoán ma túy vẫn có hiệu lực cho đến ngày nay không phải là cơ sở hợp lí cho việc ban hành luật pháp. Ảnh hưởng chính trị ở Trung Quốc, sự thúc đẩy của các nhóm lợi ích trong ngành y tế, Luật cấm rượu và những vấn đề có liên quan với ma túy trong thời gian đầu là những tác nhân trước đây, nay không còn hiện diện như những tác nhân ủng hộ cho những biện pháp cấm đoán nữa.

Nguồn: Mark Thorntom (2016). Kinh tế học cấm đoán. Phạm Nguyên Trường dịch. Nguyên tác: The Economics of Prohibition