Chủ nghĩa địa phương: Cơ hội và hạn chế của chính sách môi trường phi tập trung

Thay vì tìm đến các chính quyền trung ương để giải quyết các vấn đề môi trường, các cộng đồng địa phương có thể bảo vệ thiên nhiên thông qua chế độ tự quản. Chúng ta có thể thấy được những ưu việt của chủ nghĩa địa phương bằng việc nghiên cứu lại công trình của người từng đoạt giải Nobel, Elinor Ostrom.     

Chúng ta nên quản lý các nguồn tài nguyên chung như thế nào? Nếu không có chủ sở hữu rõ ràng thì các khu vực đánh bắt hải sản, rừng cây, hay đồng cỏ, sẽ có nguy cơ bị những người theo đuổi lợi ích riêng của mình lạm dụng. Ở khía cạnh kinh tế, về lâu dài, hiện tượng này có thể dẫn đến suy giảm sản lượng khai thác bền vững tối đa. Đáng buồn là, hiện tượng này có thể làm cho tài nguyên sở hữu chung bị cạn kiệt. Quả thực, đã có rất nhiều ví dụ về các nguồn tài nguyên thiên nhiên đang bị khai thác tới cạn kiệt hoàn toàn. Các cánh rừng thì bị phá hủy, các đồng cỏ bị lạm dụng quá mức, còn các loài cá thì đang trên đà tuyệt chủng.

Đây là điều mà nhà sinh vật học tiến hóa Garrett Hardin gọi là bi kịch tài nguyên chung trong một bài luận năm 1968.¹ Hardin đã viết trên cơ sở công trình của nhà kinh tế học người Anh William Forster Lloyd, người đã đưa ra luận điểm rằng những vùng đất chăn thả chung sẽ bị quá tải vì tất cả những người chăn nuôi cùng chia sẻ lượng thức ăn dành cho gia súc. Điều này cuối cùng sẽ dẫn đến tình trạng thiếu hụt đầu tư, cạn kiệt nguồn tài nguyên và thiệt hại cho cả gia súc lẫn con người.²

Trong thuật ngữ kinh tế học, xin nhắc lại, bi kịch tài nguyên chung có thể xảy ra khi một hàng hóa kinh tế vừa có tính cạnh tranh về tiêu dùng vừa có tính phi loại trừ. Những loại hàng hóa này được gọi là hàng hóa tài nguyên chung (common-pool resource goods). Một hàng hóa có tính cạnh tranh về tiêu dùng có nghĩa là khi một người nào đó tiêu thụ một đơn vị của hàng hóa, thì đơn vị đó không còn khả dụng cho những người tiêu dùng khác; tất cả những người tiêu dùng đều là đối thủ cạnh tranh để có được hàng hóa đó, và lượng tiêu thụ hàng hóa của mỗi người sẽ làm giảm tổng lượng hàng hóa sẵn có.³

Chính sự kết hợp của các đặc điểm này tạo nên bi kịch tài nguyên chung. Mỗi người tiêu dùng tối đa hóa giá trị họ nhận được từ hàng hóa bằng cách tiêu thụ càng nhanh càng tốt, càng nhiều càng tốt khi họ có thể, trước khi những người khác khai thác cạn kiệt nguồn tài nguyên. Điều này có nghĩa là không ai có động lực để tái đầu tư nhằm duy trì hoặc tái sản xuất hàng hóa do họ không thể ngăn cản những người khác khỏi việc chiếm đoạt giá trị của món đầu tư đó ngoài việc tự họ buộc phải tiêu thụ hàng hóa. Hàng hóa trở nên ngày càng trở nên khan hiếm và cuối cùng có thể dẫn tới cạn kiệt hoàn toàn.⁴

Đấy là tình huống mà chẳng ai mong muốn. Người ta thường cho rằng cách duy nhất để tránh điều này là cho phép chính phủ đóng vai trò tích cực hơn thông qua việc ban hành các quy định. Tuy nhiên, như ở Chương 4 đã chứng minh, cách tiếp cận này rất có vấn đề. Một phương án khác là tăng cường quyền sở hữu tư nhân để tránh việc nguồn tài nguyên chung bị hủy hoại; đây là giải pháp thường được xem là hiệu quả nhất, như đã trình bày trong chương 5. Nhưng ngay cả cách tiếp cận này cũng có những vấn đề: ví dụ, một vài cá nhân có thể ưu tiên chăm lo tài sản của mình hơn tài sản của những người láng giềng và điều này có thể gây hại cho tài sản của những người láng giềng; hoặc đơn giản là chủ sở hữu có thể thiếu các nguồn lực để duy trì và quản lý tài sản của họ một cách hữu hiệu.

Tuy nhiên, còn một cách thứ ba. Nó lần đầu tiên được trình bày bởi nhà khoa học chính trị Elinor Ostrom, người phụ nữ đầu tiên đoạt giải Nobel Kinh tế vào năm 2009. Ostrom đã cho thấy cách mà các cộng đồng địa phương quản lý thành công tài sản địa phương mà không cần bất kỳ quy định nào từ chính quyền trung ương hoặc tư nhân hóa hoàn toàn.

Ostrom đã tiến hành nghiên cứu chuyên sâu về các cộng đồng nơi mà các nguồn tài nguyên được sử dụng bởi nhiều bên. Ví dụ, bà đã nghiên cứu một ngôi làng ở Thụy Sỹ, nơi người nông dân trồng trọt trên những mảnh đất riêng nhưng chia sẻ một đồng cỏ chung để chăn thả bò. Ostrom phát hiện ra rằng họ không gặp phải vấn đề chăn thả quá mức. Lý do là dân làng ở đó đã có một thỏa thuận chung, tuyên bố rằng không ai được chăn thả trên đồng cỏ số bò nhiều hơn mức mà họ có thể nuôi được trong suốt mùa đông.⁵    

Người ra cũng đã tìm thấy các ví dụ tương tự trên thế giới. Các cộng đồng đã có thể quản lý hiệu quả các tài nguyên khai thác chung mà không làm cạn kiệt chúng, đồng thời cũng tránh được xung đột. Cho dù đó là ở Los Angeles, Nhật Bản, Kenya hay Thụy Sĩ, các nhóm nhỏ và các cộng đồng có thể sử dụng và bảo tồn các tài nguyên chung một cách công bằng và bền vững.⁶

Ostrom đã nêu ra 8 nguyên tắc để quản lý các tài nguyên chung một cách bền vững và công bằng trong một cộng đồng. Đó là:^{7 8}

1.Xác định rõ các ranh giới của tài nguyên chung: Ví dụ, các nhóm được phép khai thác tài nguyên chung cần được xác định rõ ràng.

2.Các quy tắc quản lý việc sử dụng các tài nguyên chung cần phù hợp với các nhu cầu và điều kiện của địa phương: Các quy tắc nên được xác định bởi các bên tại địa phương.

3.Càng nhiều người sử dụng tài nguyên tham gia ra các quyết định liên quan đến việc sử dụng càng tốt: Người ta thường tuân thủ các quy tắc mà chính họ tham gia tạo lập.

4.Việc sử dụng các tài nguyên chung cần phải được giám sát: Những người sử dụng tài nguyên phải chịu trách nhiệm về việc không tuân thủ các quy tắc và ranh giới đã định.

5.Các hình phạt đối với người vi phạm các quy tắc đã được thiết lập nên được chia thành các cấp độ: Thay vì cấm ngay lập tức quyền khai thác nguồn tài nguyên, những người vi phạm trước tiên phải chịu một hệ thống các cảnh cáo, phạt tiền, và các hậu quả phi chính thức về danh tiếng.

6.Các mâu thuẫn cần được giải quyết một cách đơn giản và phi chính thức: thay vì các tranh chấp pháp lý kéo dài và tốn kém, các hệ thống nên được thiết lập để xử lý tranh chấp một cách nhanh chóng, công bằng, và tiết kiệm chi phí.      .

7.Các cơ quan có thẩm quyền ở cấp cao hơn (cần) công nhận các quy tắc đã thiết lập và quyền tự quản của người sử dụng tài nguyên: Trong trường hợp có nhiều tầng quản trị, các cơ quan cấp cao hơn như chính phủ liên bang phải tôn trọng các quy tắc được thiết lập ở cấp thấp hơn.

8.Quản lý tài nguyên chung cần chú ý đến việc quản lý tài nguyên khu vực: Trách nhiệm đối với quản lý các nguồn tài nguyên khu vực nên bắt đầu từ cấp địa phương nhỏ nhất và bao gồm toàn bộ hệ thống kết nối với nhau, ví dụ trường hợp quản lý một tuyến đường thủy khu vực.

Những nguyên lý thiết kế này nên được chủ động tạo lập để tránh rơi vào cái bẫy của việc trở nên quá nguyên tắc và cứng nhắc. Thật vậy, các mối quan hệ văn hóa giữa những người dùng với hệ sinh thái và bối cảnh chính trị, kinh tế - xã hội cụ thể của cộng đồng là những yếu tố thiết yếu để tìm ra các cơ chế phù hợp giúp bảo vệ các nguồn tài nguyên. Ostrom nhấn mạnh rằng chính sự đa dạng của các quy tắc cho phép sự thích ứng, đổi mới sáng tạo và linh hoạt, cuối cùng là mở đường cho sự bền vững ở mức cao nhất. ^{9 10}

Các nguyên tắc của Ostrom đã được đưa vào ứng dụng và phát triển trong nhiều năm. Một trong những lợi ích rất lớn của cách tiếp cận này là việc nó đảm bảo rằng các nguồn tài nguyên chung có thể được sử dụng một cách bền vững mà không cần đến sự điều tiết của chính phủ. Điều này quan trọng vì các quy định do chính phủ thi hành thường gây ra những hậu quả tiêu cực không lường trước được (xem Chương 4). ^{11 12}

Một lợi ích khác của việc các cộng đồng quản lý các tài nguyên chung thay vì để cho chính phủ quản lý nằm ở chỗ nó tận dụng được điều mà Friedrich A. Hayek gọi là tri thức ẩn (tacit knowledge). Loại tri thức này rất khó được truyền thụ cho người khác thông qua việc giải thích đơn thuần. Thay vào đó, nó có được thông qua kinh nghiệm.¹³ Theo đó, rất khó để các nhân viên chính chủ, những người sống cách xa hàng trăm dặm, có thể hiểu được tình hình. Chính những người sống trong cộng đồng mới là những người hiểu tình hình nhất. Họ là những người sở đắc các tri thức ẩn này thông qua việc sống trong cộng đồng và sử dụng các nguồn tài nguyên thiên nhiên ở đó. Do đó, họ là những người thích hợp nhất để quản lý các nguồn tài nguyên khai thác chung này.

Một lợi ích liên quan của các hệ thống này bắt nguồn từ một thực tế rằng chúng là các hệ thống đa tâm. Tính đa tâm cho phép nhiều bên cùng tham gia. Như vậy, thay vì chỉ một cơ quan đưa ra quyết định, nhiều tổ chức hoặc cá nhân sẽ cùng tham gia. Do đó, quá trình ra quyết định được định hình bởi nhiều cá nhân khác nhau với nhiều nền tảng kiến thức và kinh nghiệm đa dạng. Hơn nữa, nó tạo ra một môi trường nơi các thử nghiệm và đổi mới sáng tạo có thể diễn ra. Kết quả là, các giải pháp mới và sáng tạo cho các vấn đề có thể được tìm ra và do đó, các nguồn tài nguyên thiên nhiên có thể được quản lý hiệu quả hơn. ¹⁴

Một khía cạnh tích cực nữa của các mô hình này là cách chúng cho phép các cá nhân thực thi các quyền của họ và giải quyết các tranh chấp. Theo các mô hình truyền thống hơn, nếu các quyền của ai đó bị xâm phạm dưới một hình thức nào đó, anh ta chỉ có cách duy nhất là đưa vấn đề ra tòa án. Tuy nhiên, điều này thường rất tốn kém, có nghĩa là các cá nhân sẽ không nhận được các giải pháp pháp lý. Ngay cả khi cá nhân hoặc một nhóm có đủ khả năng để khởi kiện, quá trình kiện tụng thường có thể kéo dài. Do đó, có thể mất vài năm để vấn đề được giải quyết hoặc để bên bị vi phạm nhận được bồi thường. ¹⁵  

Theo các mô hình dựa vào cộng đồng, có các quy trình được khuyến nghị dưới các hình thức giải quyết tranh chấp với chi phí thấp và nhanh chóng. Do đó, nếu một hoặc nhiều bên tin rằng họ đã bị làm hại, họ có thể được giải quyết nhanh chóng và theo cách thức hợp lý. Điều này quan trọng vì nó đảm bảo rằng không chỉ các quyền của cá nhân được tôn trọng mà các nguồn tài nguyên thiên nhiên tiếp tục được bảo vệ khỏi việc bị khai thác quá mức. ^{16 17}

Có thể thấy rằng các mô hình dựa vào cộng đồng để quản lý tài nguyên thiên nhiên có nhiều điểm đáng khen ngợi. Ví dụ, chúng là cách làm hiệu quả để đảm bảo rằng các nguồn tài nguyên chung không bị cạn kiệt hoặc bị phá hủy trong khi vẫn cho phép nhiều người được hưởng lợi từ chúng. Các mô hình này cho phép đạt được điều này bằng cách lôi kéo các nhóm khác nhau tham gia vào quá trình ra quyết định và khuyến khích những cách thức mới và sáng tạo để tìm kiếm giải pháp cho các vấn đề phức tạp. Chúng cũng cho phép các tranh chấp được giải quyết một cách nhanh chóng và hợp lý. Và quan trọng nhất là chúng thực hiện điều này hiệu quả hơn so với các quy định của chính phủ.

Tuy nhiên, bất chấp nhiều ưu điểm của phương thức quản trị địa phương, cách tiếp cận này cũng có những điểm yếu. Thực tế, chính Ostrom cũng cảnh báo rằng không nên coi bất kỳ giải pháp nào như một loại thuốc chữa bách bệnh, và các mô hình dựa vào cộng đồng cũng không phải là ngoại lệ. ¹⁸

Một số nhà bình luận cho rằng chúng ta nên mở rộng quy mô các mô hình dựa vào cộng đồng để giải quyết các vấn đề lớn hơn và phức tạp hơn.¹⁹ Nhưng có một vấn đề sẽ ngay lập tức phát sinh, đó là các mô hình dựa vào cộng đồng hoạt động tốt trong các cộng đồng nhỏ, nơi những người tham gia đã biết và tin tưởng lẫn nhau.²⁰ Mở rộng quy mô những giải pháp này sẽ làm mất đi các khía cạnh địa phương và tính tản quyền trong việc ra quyết định, những đặc điểm ngay từ đầu cho phép hình thức tự quản này có thể hoạt động. Làm thế nào để một hệ thống như vậy có thể hoạt động trên phạm vi toàn cầu để giải quyết một vấn đề quốc tế như việc nóng lên toàn cầu? 

Thực vậy, những hình phạt nhỏ hoặc sự kỳ thị xã hội là những cách hiệu quả để khuyến khích việc tuân thủ các quy tắc được thiết lập bởi một hệ thống dựa vào cộng đồng trong phạm vi địa lý nhỏ và có thể được cô lập, nhưng thật khó để hình dung điều này có thể chuyển thành các mối quan hệ giữa những người sống ở hai nửa đối diện trên quả địa cầu.   

Hơn nữa, như đã thảo luận ở trên, một trong những lý do tại sao các hệ thống dựa vào cộng đồng hoạt động rất tốt ở cấp địa phương là do tri thức ẩn. Tri thức ẩn này đạt được thông qua kinh nghiệm, là kết quả của việc có một quá trình làm việc gắn với các nguồn tài nguyên tại khu vực đó trong nhiều năm. Có thể là các thành viên của cộng đồng đó lớn lên trong khu vực và họ là lớp kế cận nhất trong các thành viên của dòng họ, những người đã làm việc với các nguồn tài nguyên qua nhiều thế hệ, phát triển truyền thống theo thời gian. Do đó, chỉ có họ mới có vị thế tốt nhất để sử dụng tri thức này nhằm giải quyết các vấn đề địa phương. Tuy nhiên, khi đề cấp đến các vấn đề toàn cầu như biến đổi khí hậu, loại tri thức ẩn này ít hữu ích hơn và do đó các hệ thống dựa vào cộng đồng sẽ không còn hiệu quả như vậy nữa.

Tuy nhiên, nhìn chung, Elinor Ostrom đã giải thích một cách thuyết phục cách mà các giải pháp ở cấp địa phương được chứng minh là một hướng đi khả thi để bảo vệ môi trường, ít nhất ở cấp độ địa phương. Cách tiếp cận này có thể còn có những hạn chế với các vấn đề toàn cầu như biến đổi khí hậu, nhưng các hệ thống dựa vào cộng đồng có tiềm năng đạt hiệu quả cao trong việc đảm bảo các tài nguyên được sử dụng một cách công bằng và bền vững, đặc biệt với các nỗ lực bảo tồn cổ điển.

Chú thích:

(1) Hardin, Garrett (1968). “The Tragedy of the Commons.” Science 162, no. 3859, pp. 1243-1248.

(2) ibid.

(3) Wilkerson, Tanner (2018). Advanced Economic Theory. Essex: Ed-Tech Press.

(4) ibid.

(5) Ostrom, Elinor (1990). Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge: Cambridge University Press.

(6) ibid.

(7) ibid.

(8) Cox, Michael, Gwen Arnold & Sergio Villamayor Tomás (2010). “A Review of Design Principles for Community-based Natural Resource Management.” Ecology and Society 15, no. 4.

(9) Ostrom (1990).

(10) Ostrom, Elinor et al. (1999). “Revisiting the Commons: Local Lessons, Global Challenges.” Science 284, no. 5412: 278–82.

(11) Tietenberg, Tom & Lynne Lewis (2009). Environmental and Natural Resource Economics. Boston: Addison Wesley.

(12) Fabricius, Christo, & S. Collins (2007). “Community-based natural resource management: governing the commons.” Water Policy 9, no. 2, pp. 83-97.

(13) Hayek, Friedrich A. (1945). “The Use of Knowledge in Society.” American Economic Review 35, no. 4, pp. 519-530.

(14) Carlisle, Keith & Rebecca L. Gruby (2017). “Polycentric Systems of Governance: A Theoretical Model for the Commons.” Policy Studies Journal.

(15) Elliott, Debbie & Greg Allen (2020). A 3-Decade Long Water Dispute Heads to the Supreme Court. https://www.npr.org/2020/01/07/790136973/a-3-decade-long-water-dispute-heads-to- the-supreme-court

(16) Ostrom (1990).

(17) Ostrom et al. (1999).

(18) Ostrom, Elinor, Marco A. Janssen & John M. Anderies (2007). “Going beyond panaceas.” PNAS 104, no. 39.

(19) Conway, Ed (2019). Mallorca’s orange-growers can teach us a lot. https://www.thetimes.co.uk/ article/what-majorcas-orange-growers-teach-us-about-business-tz9p9mqp5

(20) McGinnis, Michael & Elinor Ostrom (2008). “Will Lessons from Small-Scale Social Dilemmas Scale Up?” Biel, Anders et al. New Issues and Paradigms in Research on Social Dilemmas. Boston: Springer, pp. 189-211.

Nguồn: Green Market Revolution: How Market Environmentalism Can Protect Nature And Save The World; Chapter 6