[Tinh thần dân chủ] Chương 15: Thầy thuốc, hãy tự chữa bệnh (Phần 3)

GIẢM MUA BÁN ẢNH HƯỞNG

Những hình thức tham nhũng tinh vi đã trở thành thực tế thâm căn cố đế ở Mỹ và đã tạo ra sự chậm trễ trong việc đòi hỏi đổi mới. Phần lớn những khoản tài trợ cho các chính đảng ở Hoa Kỳ và ứng viên phù hợp với lời văn của luật bầu cử, nhưng nó được dùng để tạo ra ảnh hưởng chính trị, phá hoại tinh thần phục vụ lợi ích công cộng chứ không phải phục vụ quyền lợi riêng tư. Thực chất, công ty và các nhóm lợi ích đặc biệt khác, bằng những khoản đóng góp cho chiến dịch, có thể mua được chính sách công và luật pháp. Phương tiện thường dùng để bán ảnh hưởng là “những khoản tiền cho mục đích cụ thể”được đưa vào luật. Những khoản này còn được gọi là “thùng thịt lợn”, tức là dành riêng cho “những dự án hay hoạt động hoặc thiết chế đặc biệt, không cần bên hành pháp yêu cầu hay những khoản thêm vào cho những khoản tài trợ đã có, Quốc hội chuyển trực tiếp cho những hoạt động đặc biệt nào đó.”¹ Một số khoản dành riêng là những cố gắng của Quốc hội nhằm thúc đẩy những mục tiêu chính trị, như dân chủ ở Miến Điện hay nhấn mạnh vào chăm sóc sức khỏe ban đầu trong các khoản viện trợ nước ngoài. Nhưng phần lớn những khoản này chỉ đem lại lợi ích kinh tế hay khu vực địa lí hạn hẹp và được ấn định mà không hoặc chưa được cân nhắc kĩ (hay thậm chí là nhận thức rõ), thường là kết quả của vận động hành lang.

Sự nảy nở các khoản dành riêng là triệu chứng của quá trình suy giảm chất lượng của dân chủ ở Hoa Kỳ. Từ năm 1994 đến năm 2006, số lượng các khoản dành riêng đã tăng lên gấp ba lần và trong một số lĩnh vực còn gia tăng hơn hẳn (ví dụ, trong lĩnh vực giao thông đã tăng từ 167 vào năm 1996 lên hơn 2.000 vào năm 2005.)² Trong giai đoạn này, tiền chi cho các khoản dành riêng trong ngân sách Bộ giao thông đã tăng từ chưa tới 800 triệu USD lên hơn 3 tỉ, trong ngân sách Lầu Năm Góc đã tăng từ dưới 3 tỉ lên trên 9 tỉ và trong ngân sách các Bộ Thương mại, Tư pháp và Ngoại giao đã tăng từ 2,5 tỉ lên 9,5 tỉ. Ở Bộ ngoại giao, chỉ trong một thập kỉ, số lượng các khoản dành riêng đã tăng gấp mười lần và chiếm tới hơn một phần năm toàn bộ các khoản chi tiêu.³ Nổi tiếng là trường hợp sau đây: Năm 2004, thượng nghị sĩ thuộc đảng Cộng hòa, Ted Steven và hạ nghị sĩ thuộc đảng Cộng hòa, Don Young, cả hai đều là người Alaska, đã đòi khoản dành riêng là 200 triệu USD để xây cây cầu nối với đảo

Gravina (chỉ có 50 người) với Alaska, mặc dù ở đây đã có bến phà, cứ năm phút lại có một chuyến. Những người phê phán đã gọi dự án này là “cây cầu dẫn đến vô tăm tích.”⁴ Có thể kể những ví dụ đáng ngờ khác, đấy là dự án bồn tiểu không cần nước trị giá 1 triệu USD của bang Michigan (chủ công ty chế tạo bồn tiểu tiết kiệm nước là cựu thứ trưởng nội các bang) và dự án trị giá 400.000 USD để xây dựng viện bảo tàng bình pha trà ở bang Bắc Carolina (ngôi nhà để chứa sáu ngàn bình pha trà.)⁵

Sự phát triển mang tính bùng nổ các khoản dành riêng song hành với sự bùng nổ tương tự trong hoạt động vận động hành lang. Năm 2005, ở Washington, D.C., có thêm 34.750 người đang kí làm người vận động hành lang tức là gấp hai lần số người đăng kí năm 2000.⁶ Từ năm 1998 đến năm 2005, chi tiêu cho vận động hành lang toàn liên bang tăng gần 60%, lên tới 2,28 tỉ USD.⁷ Các khoản dành cho “thùng thịt lợn” đã được tăng cường bởi đội quân và các công ty vận động hành lang, chuyên môn hóa trong việc bảo đảm những khoản dành riêng cho thân chủ của mình, trong đó có các công ty tư nhân, các nhà thầu của chính phủ, các trường đại học, các đô thị và chính quyền các bang.⁸ Đặc biệt đáng ngại là các khoản dành riêng cho phép những người làm luật chuyển tiến cho những thân chủ mà không có bất cứ cuộc đấu thầu có tính cạnh tranh nào, làm mất cả tính hiệu quả lẫn tính công bằng. Công ty hay trường đại học có thể nhận được tài trợ đơn giản chỉ vì nằm ở địa phương có nhà làm luật được chỉ định vào ủy ban thích hợp hay có đủ sức thuê công ty vận động hành lang mà thôi.⁹ Với những khoản tài trợ khủng do những người vận động hành lang cung cấp cho các chiến dịch chính trị, hiện nay, nhiều người tin rằng những khoản tài trợ của chính phủ là để bán. Trong nhiệm kỳ ở hạ viện, Jerry Lewis, hạ nghị sĩ bang California, đảng viên Cộng hòa, được nói là đã đòi được những khoản dành riêng trị giá hàng trăm triệu USD từ ngân sách liên bang cho các thân chủ của một người bạn thân và đồng nghiệp cũ ở thượng viện bang, kiêm nhà vận động hành lang Bill Lowery. Đến lượt mình, trong giai đoạn từ năm 1999 đến 2005, Lowery, các đối tác trong công ty vận động hành lang của ông ta và các thân chủ của công ty này đã dành tới 37% của khoản tài trợ trị giá 1,3 triệu USD cho ủy ban hành động chính trị của Lewis.¹⁰ Các khoản dành riêng và đóng góp cho chiến dịch đều là hợp lệ.¹¹ Sau vụ bê bối của Duke Cunningham và những vụ khác, các ứng viên Dân chủ đã tấn công “văn hóa tham nhũng” của đảng Cộng hòa và tháng 11 năm 2006 đã giành được quyền kiểm soát cả hai viện trong Quốc hội. Cả hai đảng đều tiến hành thảo luận rộng rãi về cải cách các khoản dành riêng và quốc hội mới được bầu đã bắt đầu tiến hành cải cách, bắt đầu bằng việc công khai những đòi hỏi về các khoản dành riêng. Ý tưởng là các chính trị gia sẽ không thích tài trợ cho những dự án đáng ngờ nếu tên tuổi của họ bị công khai gắn với đề nghị tài trợ cho dự án đó. Tháng 1 năm 2007, cả thượng viện lẫn hạ viện cùng thông qua quy định công khai mới, đòi hỏi rằng nghị sĩ cả hai viện phải đệ trình đề nghị bằng văn bản những khoản dành riêng, trong đó có tên và địa chỉ của người nhận tài trợ dự kiến, mục đích và chứng nhận rằng nghị sĩ hay vợ/chồng người đó không có quyền lợi tài chính trong dự án; những đề nghị cho bất kì dự luật nào được đưa ra bỏ phiếu cũng đều sẽ được đưa ra công khai. Thượng viện còn đòi hỏi rằng, trong vòng 48 giờ sau khi nhận, các ủy ban phải đăng công khai yêu cầu các khoản dành riêng trên Internet.¹²

Minh bạch hơn nữa bao giờ cũng là bước đi quan trọng đầu tiên trong bất kì cố gắng nào nhằm ngăn chặm việc mua bán ảnh hưởng. Nhưng đấy chưa phải là đủ và sẽ không đủ trong việc kiềm chế những khoản dành riêng. Những người ủng hộ cải cách còn chú ý tới một trong những nguồn gốc của vấn đề – ngành vận động hành lang đang bùng nổ. Luật công khai vận động hành lang (Lobbying Disclosure Act) năm 1995 yêu cầu những người vận động hành lang phải đăng kí với thượng và hạ viện và lập báo cáo hàng năm, ghi rõ khách hàng và chủ, vấn đề mà họ vận động, chi phí ước tính cho quá trình vận động. Tuy nhiên, việc thực thi luật lệ về vận động hành lang lại được giao cho các văn phòng còn thiếu nhân viên của thư kí hạ viện và thư kí thượng viện, những người này lại gửi những trường hợp được cho là vi phạm cho chưởng lí Hoa Kì khu vực Columbia.¹³ Ngoài ra, luật này còn có lối thoát cho các chiến dịch “quần chúng” và “ẩn danh”. Vận động hành lang quần chúng là huy động quần chúng tiếp xúc với những người ban hành luật pháp để trình bày về vấn đề và nhắm tới những công dân bình thường chứ không phải quan chức, những người vận động hành lang có thể tránh được luật về công khai nhưng vẫn tạo được ảnh hưởng với những người ban hành luật pháp. Vận động ẩn danh là tài trợ cho các nhóm trên tuyến đầu tức là những nhóm chỉ có nhiệm vụ che dấu người tài trợ vận động hành lang, vì chỉ có nhóm trên tuyến đầu là phải đăng kí, còn người tài trợ thực sự thì ẩn danh.

Sư ghê tởm của cử tri trước những vụ bê bối đã tạo được động lực cần thiết cho quốc hội thông qua những cuộc cải cách đã được chờ đợi từ lâu về vận động hành lang và đạo đức vào tháng 1 năm 2007. Luật lệ mới cấm các nghị sĩ cả hai viện nhận quà, dự tiệc hay những chuyến du lịch do những người vận động hành lang hay các tổ chức thuê những người vận động hành lang, đồng thời cấm họ không được mượn máy bay của các công ty với giá ưu đãi. Các đạo luật này còn cấm các nghị sĩ đang rời nhiệm sở đàm phán với những người sử dụng thuê mướn họ trong tương lai – như các công ty vận động hành lang và các tập đoàn hay trường đại học quan tâm tới vận động hành lang – cho đến khi bầu xong người kế nhiệm và không cho các thượng nghị sĩ trực tiếp hay gián tiếp vận động thượng viện trong vòng hai năm, thay đổi đáng kể vì hơn một phần ba nghị sĩ nghỉ hưu năm 2005 lập tức trở thành những người vận động hành lang. Những người vận động hành lang phải công khai hoạt động quyên góp cho các thượng nghị sĩ, ví dụ như tổ chức những người đóng góp cho chiến dịch (tranh cử – ND), moi tiền đóng góp cho chiến dịch và moi tiền của khách hàng và bạn bè, sau đó đưa đống hóa đơn cho ứng viên có ghi rõ tên người đóng góp, gọi là “gói”.

Trong khi những luật lệ mới này bổ sung cho nhiều cải cách mà các nhóm theo dõi chính phủ đã kêu gọi, nhưng còn xa mới có thể coi là đủ. Thứ nhất, cơ cấu của lực lượng thực thi những điều luật này phải được xem xét lại nhằm thiết lập trách nhiệm giải trình theo chiều ngang cứng rắn hơn nữa. Được ban hành năm 2007, những bộ luật về vận động hành lang, những chuyến du lịch, quà tặng và luật về đạo đức nằm dưới sự giám sát của bốn thực thể – Thư kí hạ viện, Thư kí thượng viện, Ủy ban hạ viện về tiêu chuẩn hành vi của quan chức và Ủy ban về đạo đức của thượng viện – dẫn đến rối loạn, thiếu nhất quán và thực thi lỏng lẻo, đặc biệt là khi hai thực thể trong đó lại gồm những nghị sĩ quốc hội có xung đột rõ ràng về quyền lợi. Nhóm gọi là Public Citizen (tạm dịch: Công dân Xã hội) đề xuất một “cơ quan độc lập, duy nhất, bao quát có khả năng hành động như một tổ chức theo dõi đầy uy lực”, gồm những quan chức, không phải là nghị sĩ và làm việc toàn thời gian.¹⁴ Để tránh trù dập, ngân sách của cơ quan này được thông qua hai năm một lần.

Thứ hai, phải làm cho các mối quan hệ giữa vận động hành lang, quản trị và các chiến dịch chính trị trở nên minh bạch hơn nữa. Nhóm Public Citizen đề nghị cấm những người vận động hành lang có đăng kí moi tiền hay thu xếp các khoản đóng góp cho chiến dịch cho những người ban hành luật pháp và các đảng phái chính trị, cấm quan chức và nhân viên chính phủ tham gia những chuyến du lịch do tư nhân tài trợ, và tạm thời không cho các cựu nghị sĩ đã trở thành những người vận động hành lang tiếp cận với các trang thiết bị của quốc hội.¹⁵ Cần phải có những bước mang tính bao quát thì mới có thể cải thiện được hệ thống công khai việc vận động hành lang, những bước đi này vẫn còn tụt hậu so với tiến bộ công nghệ trong thập kỉ vừa qua. Nhóm Public Citizen nhấn mạnh rằng phải buộc những người vận động hành lang: 1. Số hóa tài liệu để giúp tạo ra cơ sở dữ liệu công khai, có thể download, phân loại và nghiên cứu được, 2. Cung cấp tài liệu theo quý chứ không phải hai lần một năm như hiện nay nhằm cung cấp thông tin cho xã hội kịp thời hơn, nhất là trước các kì bầu cử, 3. Công khai tần suất và chủ đề cuộc gặp riêng với những người ban hành luật pháp, và 4. Công khai tất cả những người đã làm cho chính quyền liên bang.¹⁶ Hệt như minh bạch và giám sát kĩ lưỡng hơn sẽ giúp kiểm soát tham nhũng trong những nước dân chủ mới nổi, minh bạch và kiểm soát kĩ lưỡng cũng có thể làm cho chế độ dân chủ ở Hoa Kỳ trong sạch hơn.

Thứ ba, việc luân chuyển người giữa chính phủ, ngành công nghiệp và vận động hành lang phải được giữ cho chậm lại. Đây là một trong những biện pháp mua chuộc ảnh hưởng chính trị tinh vi, thịnh hành và làm giảm hiệu lực của chính quyền mạnh nhất. Giai đoạn “đóng băng” sau khi thôi chức vụ trong chính quyền và vận động hành lang phải tương đối dài, có thể là từ bốn đến năm năm, và phạm vi các hoạt động bị cấm có thể mở rộng, để bao gồm cả vận động hành lang gián tiếp (như đặt chiến lược và giám sát công việc có liên quan của các nhân viên vận động hành lang khác). Một nhóm cải cách khác còn đề nghị các quan chức phải tuân thủ “kế hoạch ra khỏi vòng luân chuyển”, tức là đưa ra những chương trình và dự án mà các quan chức không được làm sau khi rời nhiệm sở, kế hoạch do Văn phòng Đạo đức Chính phủ lập và công bố công khai.¹⁷ Đối với chính quyền bang, mức độ cải cách phải mạnh hơn nhiều, hiện mới chỉ có một nửa số bang có luật cấm các nghị sĩ bang trở thành nhà vận động hành lang sau khi rời nhiệm sở và nhiều bang chưa yêu cầu các nghị sĩ công khai mối liên kết với những người vận động hành lang hay nguồn gốc và giá trị các món quà và tiền thù lao.¹⁸

Cuối cùng, đã đến lúc nâng lương và các khoản đền bù khác cho các nghị sĩ quốc hội và những quan chức dân cử và các quan chức cao cấp được bổ nhiệm của Hoa Kỳ. Trong khi các thượng và hạ nghị sĩ nhận rất nhiều khoản không được ghi vào khoản lương hàng năm là 165.000 USD, nhiều người ngang hàng với họ trong lĩnh vực kinh doanh và nghề nghiệp có thu nhập cao hơn rất nhiều. Tương tự như thế, từ năm 1970 đến năm 2006, đồng lương thực tế của các quan chức cao cấp trong nhánh hành pháp cũng giảm tới 27%.¹⁹ Mặc dù không bao giờ có mức lương nào đủ cao để có thể hoàn toàn ngăn chặn được cám dỗ, nhưng cần phải nâng lương cho các chính khách và xác định mức lương không phải là trách nhiệm của quốc hội. Bằng cách tạo ra Ủy ban liên bang phụ trách về tiền lương của các quan chức cao cấp của quốc hội và chính phủ, quốc hội sẽ thoát được những chỉ trích chính trị (hoặc phản ứng của cử tri), so sánh tiền lương với trách nhiệm, và các quan chức nhánh hành pháp không còn cần phải tranh cãi về tiền lương thông qua quá trình phân bổ ngân sách. Ở bình diện bang, vấn đề nghiêm trọng hơn nhiều; nhiều nhà lập pháp bang làm việc bán thời gian và được trả lương theo ngày – điều này không chỉ khuyến khích mà còn bắt buộc, theo nghĩa đen, người ta phải kinh doanh hay hành nghề, tức là làm những việc có thể xung đột với lợi ích công cộng.

Nhiều công dân – tức giận với hiện tượng tham nhũng và giao dịch nội bộ trong đời sống xã hội Mỹ – sẽ phản đối khi nghĩ đến việc tăng lương rộng khắp và đáng kể cho các quan chức. Nhưng trách nhiệm của những người quan sát độc lập và có hiểu biết trong lĩnh vực truyền thông đại chúng, trong giới hàn lâm và xã hội dân sự là chỉ ra luận điểm rõ ràng rằng trong chế độ dân chủ, nói chung, tiền nào của nấy. Nếu chúng ta bủn xỉn với đồng lương và các ủy ban giám sát, chất lượng của chế độ dân chủ sẽ bị thiệt hại.

Chú thích: 

(1) “Earmarks In Appropriation Acts”, memorandum, Congressional Research Service, January 26, 2006, p. 2, http://www.fas.org/sgp/crs/misc/m012606.pdf. Nhóm giám sát chính phủ có tên là Citizens Against Public Waste (CAPW) định nghĩa dự án “thùng thịt lợn” (pork-barrel) là dự án có một trong những đặc điểm sau: 1) chỉ do một viện của Quốc hội yêu cầu; 2) không được ủy quyền một cách đặc biệt; 3) không được giao theo lối cạnh tranh; 4) không phải do tổng thống yêu cầu; 5) vượt xa đòi hỏi ngân sách của tổng thống hay vượt xa các khoản tài trợ của năm trước; 6) không mang ra quốc hội điều trần; hay 7) chỉ phục vụ cho quyền lợi tư hay địa phương. Tom Finnigan, “Về pork-barrel: lạm dụng earmark và các cuộc cải cách cần thiết”, Citizens Agalnst Public Waste, updated March 7, 2007, http://www.cagw.org/site/PageServer?pagename=reports_earmarks.
(2) David Kirkpatrick, “In New Congress, Pork May Linger”, New York Times, November 26,2006.
(3) “Earmarks In Appropriation Acts”, pp. 10, 12, 41.

(4) Timothy Egan, “Built with Steel, Perhaps, But Greased with Pork”, New York Times, April 10, 2004.
(5) Paul Chessler, “Teapot Museum Created Tempest”, Carolina Joumal Online, August 17, 2005, http://www.carolinajournal.com/exclusives/display_exclusive.html?id=2717.
(6) Jeffrey Birnbaum, “The Road to Riches Is called K Street”, Washington Post, June 22, 2005.
(7) Open Secrets, “Your Guide to the Money in U.S. Elections”, http://www.opensecrets.org.
(8) Finnigan, “All About Pork”.
(9) Kết quả của quá trình tạo ra những khoản dành riêng là nhiều trường đại học nhận được các khoản dành riêng cho nghiên cứu chuyên sâu ngay cả khi họ không có chương trình nghiên cứu sau đại học về lĩnh vực liên quan. Ken Silverstein, “The Great American Pork Barrel”, Harper’s, July l, 2005, p. 31.

(10) Jerry Kammer, “A Steady Flow of Financial Influence”, San Diego Union-Tribune, December 23, 2005.
(11) Ibid.
(12) Tuy nhiên, yêu cầu công bố chỉ áp dụng cho những khoản dành riêng nằm trong giới hạn được ủy ban báo cáo mà thôi. Những cuộc cải cách này được trình bày chi tiết trong Citizens Against Governinent Waste, “Guide to Earmark Reform”, January 26, 2007, http://www.cagw.org/site/PageServer?pagename=report_earmarkguide.

(13) Số lượng trường hợp như thế không phải là thông tin công khai, nhưng trong cuộc hội nghị của ủy ban vào năm 2006, thượng nghị sĩ Christopher Dodd, đảng viên Cộng hòa bang Connecticut, nhận xét rằng, từ năm 2003 văn phòng [thượng viện] về hồ sơ công đã gửi tới Bộ tư pháp 2.000 trường hợp, nhưng không được phản hồi”. Nhận xét tại buổi điều trần của Ủy ban về luật lệ và hành chính thượng viện Hoa Kỳ, ngày 8 tháng 2 năm 2006, của thượng nghị sĩ Christopher Dodd đăng ở đây: http://cq.com/display.dodockey=/cqonline/prod/data/docs/html/transcripts/congressional/109/congressionaltranscripts109-000002046780html®committees&metapub=CQ-CONGTRANSCRIPTS&searchIndex=O&xseqNum=l. Mặt khác, có báo cáo nói rằng Bộ tư pháp Hoa Kỳ từ năm 2003 đến năm 2005 họ chỉ nhận được khoảng hai trăm trường hợp mà thôi. R. Eric Peterson, “Lobbying Reform: Background and Legislative Proposals, 109th Congress”,Congressional Research Service, March 23, 2006, p.11, http://www.fas.org/sgp/crs/misc/RL3065.pdf.

(14) Public Citizen, “Proposed Reforms Regarding the Disclosure and Regulation of Federal Lobbying”, July 25, 2005, http://www.cleanupwashington.org/lobbying/page.cfm?pageld=49#influence.
(15) Ibid.; and Revolving Door Working Group, “A Matter of Trust: How the Revolving Door Undermines Public Confidence in Government – And What to Do about It”, October 2005, p. 46, http://www.revolvingdoor.info/docs/matter-of-trust_final-full.pdf. Half of retirring senior-level officials of the executive branch also became lobbyists.

(16) Public Citizen, “Proposed Reforms”. Hiện nay những người vận động hành lang chỉ phải công khai hóa những người đã thôi làm cho chính quyền liên bang hai năm trước khi trở thành vận động hành lang.
(17) Revolving Door Working Group, “A Matter of Trust”, p. 57.
(18) Center for Ethics in Government, National Conference of State Legislatures, http://www.ncsl.org/programs/ethics/e_revolving.htm.

(19) Government Accountability Office, “Human Capital: Trends In Executive and Judicial Pay”, June 2006, p. 2, http://www.gao.gov/new.items/d06708.pdf.

Nguồn: Larry Diamond (2008). Tinh Thần Dân Chủ. Phạm Nguyên Trường dịch. Nguyên tác: The Spirit of Democracy (2008)