[Từ nhà nước điều hành sang nhà nước kiến tạo phát triển] - Chương 3: Xây dựng môi trường cạnh tranh lành mạnh, công bằng (Phần 3.2)

3.2. NHÀ NƯỚC KIẾN TẠO VỚI VIỆC THIẾT LẬP VÀ DUY TRÌ MÔI TRƯỜNG CẠNH TRANH

3.2.1. Cơ sở lý thuyết kinh tế về môi trường cạnh tranh

Khi nhắc đến nền kinh tế thị trường, người ta luôn coi cạnh tranh là yếu tố đặc trưng nhất giúp nó trở thành mô hình kinh tế vượt trội so với các mô hình kinh tế khác. Theo nghĩa tích cực, cạnh tranh là quá trình mà các doanh nghiệp tìm cách phục vụ khách hàng tốt hơn để hưởng lợi nhuận. Nhờ cạnh tranh, những chủ thể hoạt động kém hiệu quả sẽ bị đào thải, những chủ thể hoạt động hiệu quả hơn sẽ nhận được phần thưởng, như sẽ có mức lợi nhuận cao hơn, nhận được mức thu nhập cao hơn v.v. Hệ quả là, các nguồn lực, bao gồm cả vốn và lao động, sẽ được điều chuyển tới những nơi hoạt động hiệu quả hơn, phục vụ người tiêu dùng tốt hơn.

Tuy vậy, vẫn có nhiều người coi ‘cạnh tranh’ trong nền kinh tế thị trường chỉ là hình thức ‘cá lớn nuốt cá bé’, là cơ chế để kẻ có quyền lực chiếm đoạt một cách hợp pháp của cải và thặng dư lao động của kẻ yếu thế. Đây là một thực tế đã được ghi nhận trong lịch sử phát triển của nền kinh tế thị trường trong nhiều thế kỷ. Và kể từ đầu thế kỷ XX, để ngăn ngừa các khía cạnh ‘xấu xa’ của cạnh tranh, các nhà lập pháp cũng như kinh tế đã có nhiều nỗ lực để tạo dựng cái gọi là “môi trường cạnh tranh công bằng” (fair competition), nhằm đưa cạnh tranh trở lại quĩ đạo đóng vai trò là động lực cho sự phát triển kinh tế.

Nhưng thế nào là môi trường cạnh tranh công bằng? Và vai trò của nhà nước trong việc tạo dựng môi trường cạnh tranh công bằng là như thế nào? Trả lời cho những câu hỏi này phụ thuộc khá nhiều vào cách tiếp cận khái niệm cạnh tranh từ góc độ nào.

Góc nhìn của trường phái kinh tế học tân cổ điển

Trong khung khổ kinh tế học tân cổ điển, bốn cấu trúc thị trường lý tưởng được xem xét: thị trường cạnh tranh hoàn hảo (perfect competition), thị trường cạnh tranh độc quyền (monopolistic competition), thị trường nhóm độc quyền (oligopoly), và thị trường độc quyền (monopoly). Trong thị trường cạnh tranh hoàn hảo¹, trạng thái cân bằng cạnh tranh sẽ xuất hiện, tại đó các doanh nghiệp buộc phải chấp nhận mức giá thị trường, và chỉ kiếm được mức lợi nhuận thông thường. Nếu vì một lý do gì đó (chẳng hạn hoạt động không hiệu quả) mà doanh nghiệp không kiếm được mức lợi nhuận thông thường thì nó sẽ phải rời khỏi thị trường. Điều này hàm ý rằng doanh nghiệp hoạt động trong thị trường hoàn hảo sẽ luôn phải hoạt động ở trạng thái hiệu quả cao nhất, dẫn đến đem lại sự phân bổ nguồn lực hiệu quả trên phạm vi toàn ngành. Ngược lại, trong thị trường độc quyền, doanh nghiệp độc quyền có quyền lực để thiết lập mức giá cao hơn so với mức giá nếu giả sử tồn tại thị trường cạnh tranh hoàn hảo và kiếm được lợi nhuận trên mức thông thường. Ở đây, không chỉ người tiêu dùng bị thiệt hại để mà phúc lợi chung của toàn xã hội cũng bị thiệt hại do nguồn lực bị phân bổ một cách thiếu hiệu quả. Thị trường cạnh tranh độc quyền có cấu trúc tương tự như thị trường cạnh tranh hoàn hảo. Tuy nhiên, ở đây người bán sẽ nỗ lực tạo ra các yếu tố khác biệt cho mặt hàng của mình để tạo ra yếu tố độc quyền cho mình. Trong thị trường này, một số doanh nghiệp vẫn có thể tồn tại mà không cần hoạt động hiệu quả ở mức độ cao nhất, nhưng vị thế này sẽ sớm bị đe dọa do sự nhập ngành của các doanh nghiệp khác bắt chước sản phẩm hoạt động hiệu quả hơn. Với thị trường nhóm độc quyền, các doanh nghiệp lớn trong ngành sẽ nhận ra sự phụ thuộc lẫn nhau trong các quyết định kinh doanh của họ, và vì thế họ có thể ngầm cấu kết với nhau để hạn chế sản lượng, thiết lập mức giá tương tự của một doanh nghiệp độc quyền để hưởng lợi nhuận trên mức thông thường, và làm tổn hại người tiêu dùng.

Với cách nhìn các thị trường như vậy, kinh tế học tân cổ điển đặt vai trò của nhà nước vào vị trí chống lại các hình thức ngăn cản cạnh tranh hoặc các hình thức thiết lập vị thế độc quyền trên các thị trường. Đối với các loại thị trường cạnh tranh hoàn hảo hoặc cạnh tranh độc quyền, vai trò của nhà nước là chống lại các hành vi cạnh tranh không lành mạnh như cung cấp thông tin sai lệch về sản phẩm cho khách hàng (chỉ dẫn gây nhầm lẫn, quảng cáo sai...), có hành vi gây tổn hại đến hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp khác, v.v. Đối với các thị trường nhóm độc quyền, vai trò của nhà nước là giám sát các hành vi sáp nhập, tập trung kinh tế, và ngăn chặn các thoả thuận hạn chế cạnh tranh để tạo ra vị thế độc quyền cho nhóm doanh nghiệp, dẫn đến gây tổn hại cho người tiêu dùng. Đối với các thị trường độc quyền, vai trò của nhà nước là đánh giá liệu vị thế độc quyền của doanh nghiệp có chính đáng hay không (chẳng hạn vì lý do độc quyền tự nhiên hay vì lý do an ninh quốc phòng) và liệu doanh nghiệp ở vị thế độc quyền có những hành xử gây tổn hại đến lợi ích của xã hội hay không, từ đó đưa ra các biên pháp điều tiết phù hợp.

Góc nhìn của trường phái kinh tế học phi chính thống

Cách nhìn của kinh tế học tân cổ điển về cạnh tranh bị các nhà kinh tế học phi chính thống như Schumpeter và các nhà kinh tế học trường phái Áo như Hayek và Kirzner phê phán là cách nhìn tĩnh. Theo các nhà kinh tế này, việc một doanh nghiệp kiếm được lợi nhuận trên mức bình thường (do vị thế độc quyền) chưa hẳn là vì doanh nghiệp đó lạm dụng quyền lực độc quyền thị trường của mình, dẫn đến làm hại cho người tiêu dùng. Ngược lại, lợi nhuận độc quyền đóng một vai trò quan trọng trong cạnh tranh theo nghĩa nó là là động lực và chỉ dẫn để thúc đẩy các nghiệp chủ nỗ lực đổi mới sáng tạo (Schumpeter, 1934) hoặc nỗ lực tìm kiếm các cơ hội kinh doanh trước các đối thủ cạnh tranh (Hayek, 2015 [1948]; Kirzner, 1973). Nghiệp chủ thành công nhờ đổi mới sáng tạo sẽ thay thế các nghiệp chủ sản xuất theo các công nghệ cũ và giành được vị thế độc quyền trong một khoảng thời gian nhất định. Điều tương tự cũng xảy ra với những nghiệp chủ nhìn thấy trước được cơ hội kinh doanh so với các nghiệp chủ khác. Tuy nhiên, vị thế độc quyền này sẽ bị lung lay khi bị những nghiệp chủ khác sao chép công nghệ hoặc bắt đầu nhận ra cơ hội kinh doanh và sẵn sàng bán hàng hoá với giá rẻ hơn. Như vậy, theo quan điểm động về cạnh tranh thì vị thế độc quyền trên thị trường chỉ có tính nhất thời và không bền vững như giả định của kinh tế học tân cổ điển.

Như vậy, dưới góc độ kinh tế học phi chính thống, ngoài yếu tố giá cả, một tiêu chí nữa cũng được đưa vào để xem xét liệu một hành vi cạnh tranh có công bằng hay không. Đó là yếu tố tạo mới (innovation) vốn dĩ mang lại nhiều giá trị cho người tiêu dùng nhờ việc tạo ra được các sản phẩm mới và giảm giá bán sản phẩm trong dài hạn. Khi cân nhắc thêm tiêu chí này thì một số hành vi thoạt nhìn có tính hạn chế cạnh tranh hoặc tập trung kinh tế nhưng lại dẫn đến thúc đẩy hoạt động tạo mới. Hơn nữa, như lập luận của trường phái Chicago sau này, việc các doanh nghiệp ngày càng mở rộng quy mô nhờ vận hành hiệu quả, và do đó đạt mức lợi nhuận cao hơn, lại bị nhà nước trừng phạt thì chẳng khác nào nhà nước trừng phạt sự thành công. Vì thế, trong những trường hợp nêu trên, chúng cần được xem như là hành vi cạnh tranh công bằng.

Góc nhìn của lý thuyết nhà nước kiến tạo phát triển

Kinh nghiệm phát triển kinh tế của các “con hổ” Đông Á cho thấy nhà nước có vai trò quan trọng trong việc định hướng phát triển ngành cho một quốc gia trong giai đoạn công nghiệp hóa. Như Aoki (2001) chỉ ra, nhà nước kiến tạo phát triển, xét về bản chất, là một thể chế tước đoạt lợi ích của một nhóm người này (như khu vực nông nghiệp) và trợ cấp cho nhóm người khác (như khu vực công nghiệp). Tuy nhiên, một nhà nước kiến tạo phát triển luôn thiết lập luật chơi ổn định trong dài hạn cho các doanh nghiệp cạnh tranh lẫn nhau nhằm giành được phần thưởng hay sự trợ cấp của nhà nước cho những người thắng cuộc. Các nước như Nhật Bản, Hàn Quốc và Đài Loan đều có chính sách “thưởng” cho các doanh nghiệp đạt được thành tích xuất khẩu cao dưới các hình thức như đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng xung quanh các cơ sở sản xuất và kinh doanh của các doanh nghiệp này hoặc đầu tư cho hệ thống nghiên cứu và đào tạo, định hướng tín dụng xuất khẩu, v.v. cho những lĩnh vực kinh doanh mà các doanh nghiệp này đang có nhu cầu mở rộng phát triển. Nếu một doanh nghiệp nào đó không đạt được chỉ tiêu tăng trưởng xuất khẩu nữa thì sẽ bị giảm dần hoặc cắt hẳn sự hỗ trợ từ phía nhà nước (Onis, 1991). Với cách tiếp cận như vậy, tư duy về cạnh tranh của nhà nước kiến tạo phát triển còn chủ động tích cực hơn so với của trường phái Chicago, thay vì chỉ dừng ở mức độ không trừng phạt những người chiến thắng trong cuộc chiến chiếm lĩnh được thị trường, nhà nước còn thưởng cho những người chiếm lĩnh được thị trường. Theo quan điểm của trường phái này thì điều đó là công bằng bởi vì khi các doanh nghiệp phải nỗ lực cạnh tranh để phát triển, họ sẽ mang lại công ăn việc làm nhiều hơn cho người lao động cũng như đóng góp nhiều hơn vào ngân sách cho nhà nước. Về dài hạn, nhà nước sẽ tăng được ngân sách và phân phối ngược trở lại cho khu vực bị tước đoạt trước đây để thúc đẩy phát triển.

Ngụ ý đối với chính sách xây dựng môi trường cạnh tranh

Tổng kết lại, từ góc độ kinh tế, vai trò của nhà nước trong việc tạo dựng môi trường cạnh tranh công bằng nằm ở hai hoạt động. Thứ nhất là ngăn chặn các hành vi cạnh tranh không công bằng từ các doanh nghiệp. Và thứ hai là xây dựng môi trường chính sách để đảm bảo rằng không có doanh nghiệp nào bỗng dưng có được lợi thế hơn các doanh nghiệp khác. Tất cả các chính sách liên quan đến thành lập doanh nghiệp, phá sản, thuế khoá, v.v. đều có nguy cơ gây ra bất bình đẳng cho các doanh nghiệp. Hoạt động thứ nhất thường xoay quanh việc xây dựng luật cạnh tranh và thực thi luật cạnh tranh. Còn hoạt động thứ hai thường được gọi là xây dựng chính sách cạnh tranh.

Cho tới nay, các quan điểm của trường phái kinh tế học tân cổ điển vẫn là nền tảng cơ bản để xây dựng luật cạnh tranh và chính sách cạnh tranh của các quốc gia. Tuy nhiên, kể từ thập niên 1980 trở lại đây, hầu hết các quốc gia như Anh, Mỹ, Australia, Liên hiệp châu Âu, v.v. đều cân nhắc sửa đổi lại các quy định về luật cạnh tranh và chính sách cạnh tranh để phản ánh đặc điểm động của cạnh tranh, đặc biệt là các yếu tố liên quan đến tạo mới hoặc nghiệp chủ, như các nhà kinh tế thuộc trường phái kinh tế học Áo hoặc trường phái kinh tế Chicago đề xuất. Hơn nữa, với sự thành công của các nước Đông Á trong những thập niên trước đây, một số quan điểm của nhà nước kiến tạo phát triển như hỗ trợ năng lực sản xuất (công nghệ, kỹ năng) cho các doanh nghiệp trong nước trước áp lực cạnh tranh của các đối thủ nước ngoài cũng đã được đưa vào khung khổ chính sách thiết lập môi trường cạnh tranh.

3.2.2. Các khung khổ đánh giá môi trường cạnh tranh từ góc độ chính sách, pháp luật

Giống như mọi quốc gia, môi trường cạnh tranh của Việt Nam được quy định và vận hành thông qua: (i) pháp luật cạnh tranh, bao gồm tất cả các quy định pháp luật trực tiếp điều chỉnh các hành vi cạnh tranh trên thị trường, kiểm soát, hạn chế, xử lý các hành vi phản cạnh tranh hoặc có nguy cơ/hệ quả phương hại môi trường cạnh tranh và gây thiệt hại cho người tiêu dùng; và (ii) chính sách cạnh tranh², bao gồm các văn bản pháp luật khác có ảnh hưởng tới cạnh tranh như các quy định pháp luật về điều kiện gia nhập, hoạt động, rút khỏi thị trường trong các lĩnh vực kinh doanh cụ thể, các quy định pháp luật về lao động, về giá, về tín dụng, v.v. có ảnh hưởng, tác động hoặc làm thay đổi vị thế cạnh tranh của các chủ thể kinh doanh. Việc rà soát hệ thống chính sách, pháp luật cạnh tranh của Việt Nam sẽ được thực hiện trên hai nhóm văn bản pháp luật này.

3.2.2.1. Rà soát và đánh giá pháp luật cạnh tranh

Tuy là một pháp luật tương đối non trẻ (so với nhiều pháp luật khác) nhưng trong một thập kỷ qua, pháp luật cạnh tranh Việt Nam đã được nghiên cứu khá kỹ càng, từ nhiều góc độ, với quy mô khác nhau. Phần lớn các nghiên cứu này được thực hiện theo hướng phân tích so sánh các quy định pháp luật cụ thể hiện tại với lý thuyết về pháp luật cạnh tranh, kinh nghiệm riêng của một số nước, và rà soát các bất cập trong thực tiễn, đề xuất giải pháp sửa đổi pháp luật.

Trên nền tảng này, nhóm nghiên cứu quyết định lựa chọn khung khổ đánh giá kết hợp các kết quả nghiên cứu đã có với rà soát những hướng dẫn, mô hình pháp luật cạnh tranh chung được khuyến cáo trên thế giới và trong khu vực. Cụ thể, nghiên cứu này sẽ sử dụng Hướng dẫn về chính sách cạnh tranh của ASEAN³ (mô hình mang tính khu vực), Luật Cạnh tranh mẫu của UNCTAD 2007⁴ (mô hình chung trên thế giới) để rà soát pháp luật cạnh tranh của Việt Nam, từ đó đưa ra những kiến nghị hoàn thiện pháp luật cạnh tranh phù hợp với mức độ trưởng thành về năng lực và cạnh tranh ở Việt Nam⁵. Bên cạnh việc so sánh với bên ngoài, chúng tôi cũng sử dụng những tiêu chí đánh giá pháp luật kinh doanh nói chung để rà soát pháp luật cạnh tranh (ví dụ các tiêu chí về tính thống nhất, tính minh bạch, tính hợp lý...) nhằm đánh giá đầy đủ về chất lượng pháp luật cạnh tranh của Việt Nam trong bối cảnh hệ thống pháp luật kinh doanh cụ thể, qua đó đánh giá chất lượng môi trường cạnh tranh ở Việt Nam.

3.2.2.2. Rà soát và đánh giá chính sách cạnh tranh

Trong khi pháp luật cạnh tranh của Việt Nam đã được rà soát, nghiên cứu khá kỹ lưỡng bởi các nhà nghiên cứu độc lập cũng như bởi cơ quan quản lý nhà nước về cạnh tranh (Cục quản lý Cạnh tranh - Bộ Công thương) thì hệ thống chính sách cạnh tranh của Việt Nam hầu như chưa từng được đánh giá một cách toàn diện từ góc độ cạnh tranh. Trên thế giới, có khá nhiều các bộ công cụ để rà soát chính sách cạnh tranh. Tuy nhiên, một số bộ công cụ không thực sự phù hợp với bối cảnh cụ thể của pháp luật và thực tiễn cạnh tranh, cũng như của cơ chế quản lý thị trường của Việt Nam - một nền kinh tế đang chuyển đổi, định hướng xã hội chủ nghĩa nói riêng, và của các nước đang phát triển nói chung.

Sau nhiều cân nhắc, nhóm nghiên cứu quyết định lựa chọn khung khổ rà soát chính sách cạnh tranh là sự kết hợp giữa các tiêu chí rà soát được sử dụng trong bộ công cụ rà soát cạnh tranh của OECD⁶ (thể hiện xu hướng hiện đại, tiêu chuẩn cao về môi trường cạnh tranh) và CUTS⁷ (tiêu chí phù hợp với các nước đang phát triển) được điều chỉnh, bổ sung phù hợp với điều kiện của Việt Nam. Bên cạnh các bộ công cụ này, chúng tôi còn sử dụng một số các tiêu chí khác để đánh giá hệ thống pháp luật trong những khía cạnh tương tự, ví dụ các tiêu chí rà soát pháp luật kinh doanh nói chung⁸, các tiêu chí đánh giá thủ tục hành chính⁹, đánh giá tác động (RIA) trong quá trình xây dựng pháp luật về kinh doanh tại Việt Nam¹⁰. Ngoài ra, thông lệ quốc tế về quy tắc cạnh tranh đặc thù của đối với một số ngành kinh tế, lĩnh vực kinh doanh nhất định cũng được tham khảo phục vụ việc rà soát và đưa ra kiến nghị thích hợp.

Về tổng thể, hệ thống chính sách cạnh tranh của Việt Nam rất đồ sộ¹¹; hầu như văn bản pháp luật kinh tế nào cũng tiềm ẩn khả năng ảnh hưởng tới vị thế cạnh tranh của các chủ thể. Trong khuôn khổ nghiên cứu này, việc rà soát tất cả các văn bản này là nhiệm vụ bất khả thi. Vì vậy, nghiên cứu sẽ không đưa ra số liệu thống kê về tất cả các chính sách, quy định pháp luật nhìn từ các tiêu chí cạnh tranh. Thay vào đó, nghiên cứu thực hiện việc rà soát các xu hướng lớn, chủ đạo dưới góc độ cạnh tranh của hệ thống chính sách này. Kết quả của nghiên cứu này, vì vậy, cũng không bao gồm các đề xuất sửa đổi cụ thể, chi tiết về từng quy định trong hệ thống chính sách cạnh tranh mà là các kiến nghị về cơ chế nhằm kiểm soát và cho phép hệ thống này đi đúng hướng cần thiết.