[Tinh thần dân chủ] Chương 14: Thúc đẩy dân chủ một cách hiệu quả (Phần 1)

Ngoài quy mô, đặc điểm nổi bật nhất của làn sóng dân chủ hóa thứ ba là sự vươn lên của một loạt những cố gắng và sáng kiến của quốc tế trong việc thúc đẩy dân chủ. Hơn bất kì thời đại nào khác trước đây, các chế độ dân chủ đã được củng cố đã theo đuổi các chính sách, áp lực về ngoại giao và xây dựng các thiết chế và tổ chức nhằm thúc đẩy dân chủ trên khắp thế giới. Như chúng ta đã thấy trong những chương trước, những sáng kiến này đã mang lại lợi ích đáng kể, giúp đưa dân chủ tới những đất nước khác nhau như Bồ Đào Nha, Philippines, Ba Lan, Chile, Nam Phi, Serbia, và Ukraine. Ở những nước này và cả những nước khác, các nỗ lực quốc tế đã giúp làm nghiêng cán cân sang phía ủng hộ chuyển hóa dân chủ hay chí ít là đẩy nhanh quá trình chuyển hóa và bảo đảm rằng trong phần lớn các nước, đấy là quá trình chuyển hóa hòa bình. Trong nhiều trường hợp, sự giúp đỡ – thông qua những khoản trợ cấp nhỏ cho các tổ chức cơ sở – đã giúp cày xới mảnh đất còn nằm trong tình trạng trì trệ của chế độ độc tài và truyền cảm hứng cho những hi vọng và khả năng dân chủ, tạo điều kiện cho các nhà dân chủ chuẩn bị và cổ động cho thay đổi khi chế độ độc tài lâm vào khủng hoảng. Sự giúp đỡ cả về kinh tế và chính trị đang được tiến hành – từ các tổ chức của chính phủ lẫn phi chính phủ – tìm cách tạo nền tảng cho dân chủ hoạt động thành công cũng như cải cách và phát triển kinh tế nhằm củng cố sự ủng hộ của xã hội cho dân chủ. Sự mở rộng và hoàn thiện quá trình thúc đẩy dân chủ và gia tăng tính chính danh của các nỗ lực quốc tế nhằm ủng hộ những sáng kiến dân chủ ở địa phương là những lý do chính đầy hi vọng về tương lai trong dài hạn của dân chủ.

Nhưng các nhà nước độc tài tự coi mình là đối tượng của sự tuyệt chủng đã cùng nhau tiến hành cuộc phản công chống lại sự nghiệp thúc đẩy dân chủ. Từ vụ can thiệp vào Iraq, công luận ở nhiều nước dân chủ, trong đó có Hoa Kỳ,ngày càng chống đối việc sử dụng bạo lực nhằm áp đặt dân chủ ở bất kì nơi nào khác. Điều này đúng, dù ở Iraq (được coi là một trong những cố gắng bị thất bại), ở Trung Đông nói chung, hay các khu vực khác thì cũng thế. Những cố gắng mang tính hòa bình và đặc biệt là những cố gắng đa phương nhằm thúc đẩy và duy trì dân chủ hiện đang vấp phải bức tường kháng cự cứng rắn của các chế độ độc tài, đúng vào lúc khi mà những cố gắng nhằm đánh bại chủ nghĩa khủng bố quốc tế dường như đang được ưu tiên hơn so với những lo lắng về dân chủ và nhân quyền.

Hơn nữa, các khoản viện trợ và những chương trình gọi là giúp đỡ phát triển quốc tế thường không tính đến logic chính trị căn bản – đấy là những khuyến khích dẫn các quan chức đến việc lạm dụng các khoản viện trợ, đàn áp đối lập, gian lận bầu cử và tìm cách giữ mãi quyền lực. Nếu muốn toàn thế giới trở thành dân chủ thì những cố gắng giúp đỡ này và chính sách ngoại giao đi kèm phải nhắm vào cách thức mà chính trị đang hoạt động. Chúng ta cần thay đổi cách thức mà các chế độ dân chủ đã được củng cố và giàu có – những mạnh thường quân – quan hệ với thế giới đang phát triển.

Mặc dù có thoái trào trong thời gian vừa qua, sự phát triển của dân chủ trong ba thập niên qua chứng tỏ rằng tình hình kinh tế, văn hóa hay tôn giáo không phải là trở ngại đối với dân chủ, và dân chủ đang ngày càng trở thành giá trị phổ quát. Nhưng muốn cho lời hứa hẹn về thế giới dân chủ trở thành sự thật thì cộng dồng quốc tế cần phải làm nhiều hơn để tạo ra những điều kiện thuận lợi hơn cho phát triển dân chủ – và làm điều đó một cách thông minh hơn.

GIÚP ĐỠ VỀ CHÍNH TRỊ

Không phải tất cả các chiều kích tiếp cận quốc tế đều cần phải tái phát minh. Như đã trình bày trong chương 5, từ khi Quỹ Quốc gia vì Dân Chủ (National Endowment for Democracy – NED) được thành lập năm 1983, những cố gắng quốc tế nhằm ủng hộ và củng cố các thiết chế dân chủ đã thu được những kết quả và kinh nghiệm ấn tượng, sâu sắc.¹ Từ những cố gắng khiêm tốn lúc ban đầu, NED đã phát triển cực kì nhanh và hiện được quốc hội dành cho ngân khoản hàng năm hơn 80 triệu USD.² Ngoài ra, bốn viện nghiên cứu nòng cốt của NED – Viện Dân chủ Quốc gia (National Democratic Institute – NDI), Viện Cộng hòa Quốc tế (International Republican Institute – IRI), Trung tâm doanh nghiệp tư nhân quốc tế (Center for International Private Enterprise – CIPE), Trung tâm Hiệp thông (Solidarity Center) – hàng năm còn nhận được hàng chục triệu USD từ những khoản tài trợ khác của chính phủ.³ Những tổ chức tương tự khác cũng đã xuất hiện, ở Anh có Westminster Foundation, ở Hà Lan có Viện vì Dân chủ Đa đảng (Institute for Multiparty Democracy), ở Đài Loan có Quỹ Đài Loan vì Dân chủ (Taiwan Foundation for Democracy.)3 Mùa hè năm 2007, quốc hội Canada đã được ủy ban đối ngoại khuyến khích thành lập quỹ ủng hộ dân chủ trên toàn cầu theo kiểu NED của Mĩ.4 Các nhà tài trợ quốc tế truyền thống đang cung cấp nhiều giúp đỡ hơn – mỗi năm, mỗi tổ chức như Cơ quan Viện trợ Quốc tế Hoa Kỳ (U.S. Agency for International Development – USAID), Cơ quan Viện trợ châu Âu và Chương trình Phát triển của Liên hiệp quốc – UNDP) – đều cung cấp hơn một tỉ USD cho cải cách dân chủ và quản trị (trong đó có xã hội dân sự).

Những chương trình giúp đỡ dân chủ tạo được hiệu quả và ảnh hưởng khác nhau. Đôi khi sau này mới thấy được ảnh hưởng, đấy là khi cơ hội dân chủ xuất hiện và một loạt các tác nhân dân chủ – trong đó có các đảng đối lập, các tổ chức phi chính phủ, các hội nghề nghiệp, các nhóm doanh nghiệp và công đoàn – có khả năng thu được lợi thế vì sự giúp đỡ của quốc tế trong nhiều năm đã khuếch trương được cơ sở và tăng cường được kĩ năng tổ chức của họ. Giúp đỡ của dân chủ cho các thiết chế của nhà nước đôi khi mang lại ít tác dụng vì thiếu ý chí chính trị, không thể lợi dụng được tiềm năng của nó. Kết quả là quốc hội và tòa án có thể có những tòa nhà hiện đại hơn, máy tính tiên tiến hơn, nhiều nhân viên hơn và được huấn luyện tốt hơn, nhưng vẫn không thể chống lại một cách hiệu quả những hành động vi phạm dân chủ và nhân quyền của nhánh hành pháp.

Dưới đây là một vài nguyên tắc căn bản có thể dẫn dắt những cố gắng trong quá trình giúp đỡ dân chủ. Đầu tiên và trên hết là những thứ cần cho sở hữu địa phương chứ không phải sở hữu nhà nước. Cố gắng giúp đỡ phải dựa vào quyền lợi và nhu cầu của các bên liên quan trong xã hội, phần lớn là quần chúng nói chung.⁶ Muốn sự giúp đỡ này có tính chính danh, hiệu quả và lâu dài thì nó phải đáp ứng những vấn đề ưu tiên và sáng kiến của địa phương chứ không phải là áp đặt những công thức sẵn có từ bên ngoài. Một trong những lý do làm cho NED thành công là vì tổ chức này nhận và tài trợ cho những đề xuất của những tổ chức đang đấu tranh nhằm xây dựng, cải tiến và cải cách dân chủ trong những nước khác nhau. Phải xem xét kĩ những đề xuất này, cũng như xem xét kĩ những các nhân và tổ chức đề xuất chúng và phải đánh giá lại theo định kì vì chủ nghĩa cơ hội và thậm chí là bịp bợm thường len lỏi vào tất cả các lĩnh vực khi có tài
trợ. Tiếp theo, những người thúc đẩy dân chủ cần phải đưa ra được những mục tiêu mang tính chiến lược rộng rãi, như NED đang làm mỗi năm năm một lần.⁷ Những người có khả năng nhận tài trợ có thể tham khảo nhân viên phụ trách chương trình của qũy để có thể xác định những mục tiêu có thể hiểu được và dự án có thể thực thi được. Họ cũng có thể làm việc với các đảng phái, các hiệp hội kinh doanh hay công đoàn để đưa ra chương trình cải cách. Cuối cùng, công việc vận động cho dân chủ sẽ thành công mĩ mãn khi những bên liên quan ở chính quốc gia đó xác định được những vấn đề cấp bách và cơ hội ngay tại chỗ và xây dựng được chương trình phối hợp.

Sở hữu khu vực cần không chỉ để nhận những khoản tài trợ mà còn để thiết kế chiến lược cho thay đổi dân chủ. Các nhà tài trợ phải lôi kéo được các cá nhân và tổ chức từ chính đất nước khi họ nhắm tới những cản trở và ưu tiên cho phát triển dân chủ. Những đánh giá từ dưới lên như thế sẽ giúp có những hiểu biết rất có giá trị và có thể làm người ta ngạc nhiên. Ví dụ, trên cơ sở kinh nghiệm của phương Tây, những chương trình giúp đỡ về chế độ pháp quyền sẽ có xu hướng đầu tư cho các tòa án. Theo Thomas Carothers: “Rõ ràng là tòa án là bản chất của hệ thống pháp quyền của quốc gia vì tòa án đóng vai trò cuối cùng trong tiến trình.”⁸ Câu hỏi đầu tiên là, họ thực thi những bộ luật nào? Nếu những bộ luật của đất nước là phi dân chủ thì hệ thống tòa án mạnh cũng chẳng làm được mấy cho việc thúc đẩy dân chủ. Thêm nữa, ở nhiều xã hội, cách giải quyết mang tính truyền thống các cuộc tranh chấp có khá nhiều tính chính danh, và dù thế nào thì cũng dễ dàng tiếp cận được. Cảnh sát có thể ngược đãi, chưa được huấn luyện đến nơi đến chốn và lương thấp, nhưng họ thường là điểm tiếp xúc với công dân và nhà nước hơn là tòa án. Và thì thế, đây là vấn đề căn bản: “Ở nhiều nước, hệ thống tòa án hoạt động tồi có lợi cho những kẻ có uy quyền lớn.”⁹ Do đó, đánh giá từ dưới lên có thể cho ta thấy nhu cầu ủng hộ những phạm trù khác của cuộc cải cách chế độ pháp quyền – như cơ chế giải quyết tranh chấp có thể được lựa chọn, thực tiễn công lí truyền thống, giáo dục và trao quyền cho công dân, cơ sở trợ giúp pháp lí, huấn luyện và theo dõi cảnh sát và các tổ chức nhân quyền – nếu muốn làm được một cái gì đó có ý nghĩa và lâu dài.¹⁰

Thứ hai, sự giúp đỡ các thiết chế của nhà nước có hiệu quả hay không còn phụ thuộc vào ý chí chính trị trong việc sử dụng khoản trợ giúp này cho việc thúc đẩy dân chủ. Giúp đỡ các cơ quan nhà nước là công việc phức tạp, và tốn kém. Các chương trình giúp đỡ chính trị của nhà nước này cho nhà nước kia, đặc biệt là những công việc như xây nhà, mua thiết bị, trả lương cho nhân viên, thường tốn kém hơn hẳn so với các khoản tài trợ cho các tổ chức xã hội dân sự. Nó cũng không tạo được nhiều kết quả trong việc huấn luyện và trang bị cho các thẩm phán, các nhà làm luật và nhân viên phòng chống tham nhũng, nếu những người này hay thiết chế mà những người này làm việc không phải là những tổ chức độc lập về mặt cơ cấu. Trước khi các tổ chức tài trợ chi ra hàng triệu USD, họ phải phân tích xem các thiết chế này có độc lập, có lãnh đạo và có muốn thúc đẩy dân chủ hay không. Về lý thuyết, đây là một phần của quá trình đánh giá về chiến lược bối cảnh chính trị mà USAID muốn đạt được.¹¹

Nguyên thắc thứ ba, xây dựng kì vọng mang tính thực tế về kết quả mà những cố gắng giúp đỡ có thể làm được, nhất là trong ngắn hạn. Sự giúp đỡ thường tạo ra kết quả từ từ chứ không phải là thay đổi ngay lập tức. Ở những nơi đã có dân chủ, trợ giúp có thể mang tới những cách làm hay nhất từ những nước khác và cung cấp nguồn lực để ủng hộ và động viên những cuộc cải cách tiếp theo. Trong những chế độ dân chủ đang chuyển hóa hay đang sa lầy, sự trợ giúp “có thể giúp đỡ các tác nhân tiếp tục thực hiện một số hoạt động độc lập về chính trị và trong xã hội dân sự, còn trong dài hạn thì giúp đỡ xây dựng ý thức công dân và tổ chức xã hội dân sự ở tầm khu vực”. Trong những nước độc tài thực sự, sự trợ giúp “có thể giúp các nhà hoạt động dân chủ sống sót... và có thể thúc đẩy thông tin chính trị không do nhà nước kiểm soát.”¹² Nghĩ rằng những dự án giúp đỡ riêng lẻ sẽ nâng cao được mức độ tự do là không thực tế. Nhưng, những dự án này có thể đảm bảo rằng các cuộc bầu cử được theo dõi kĩ lưỡng hơn và minh bạch hơn, công dân biết được các quyền của họ và tham gia tích cực, các chính đảng có trách nhiệm với những mối quan tâm của người dân và các ủy ban của cơ quan lập pháp nghi ngờ và điều tra những hành động của nhánh lập pháp hiệu quả hơn – tất cả đều quan trọng và cần cách tiếp cận dài hạn, kiên nhẫn. Áp lực nhằm đạt được ngay những kết quả ngắn hạn, có tính “trình diễn” có xu hướng dẫn tới những công thức đơn giản để tính số người được huấn luyện hay những lời tuyên bố đao to búa lớn, mà bỏ qua những thành tích nhỏ bé nhưng có thực.

Chú thích:

1. The German Party foundations, or stiftungen, iuclude the Konrad Adenauer Foundation with the Social Democratic Party; the Friedrich Naumann Foundation, affiliated with the centrist Free Democrats, the Hans Seidel Foundation, affiliated with the Christian Social Union (of Baravia); an more recently the Heinrich Boll Foundallon, affiliated with the Green Party.

2. Ban đầu ngân khoản hằng năm của NED là dưới 20 triệu USD.
3. Những tổ chức này là chi nhánh của các Đảng Dân chủ (www.ndi.org), và Đảng Cộng hòa (www.iri.org), Phòng thương mại Mĩ (www.cipe.org), và AFL-CIO (www.solidaritycenter.org).
4. Tương tự như NED, đây là các tổ chức được nhà nước tài trợ nhưng là những tổ chức phi chính phủ.
5. “Advancing Canada’s Role In International Support for Democratic Development”, Report of the Standing Committee on Foreign Affairs and International Development, Kevin Sorenson, chair, july 2007, p. 6, http://cmte.parl.go.ca/Content/HOC/committee/391/faae/reports/rp3066139/39l_FAAE_Rpl08_PDF391_FAAE_Rpt08-e.pdf.

6. Laure-Hèlène Piron, “Time to Learn, Time to Act in Africa”, in Thomas Carothers, ed., Promoting the Rule of Law Abroad: in Search of Knowledge (Washington, D.C.: Carnegie Endowment for International Peace, 2006), p. 275.
7. Tài liệu chiến lược gần đây nhất của NED (công bố năm 2007) có tại địa chỉ http://www.ned.org/publication/documents/strategy2007.pdf.
Các văn bản trước tại http://www.ned.org/publications/publications.html.

8. Thomas Carothers, “Promoting the Rule of Law Abroad: The Problem of Knowledge”, in Thomas Carothers, Critical Mission: Essays on Democracy Promotion (Washington, D.C.: Carnegie Endowment for International Peace, 2004), pp.l36-37. “Thiên kiến hạn hẹp về cải các tư pháp”, coi nó là đề tài trung tâm của cải cách chế độ pháp quyền trong những công trình nghiên cứu chuyên đề và khám phá của Carothers, Promoting the Rule of Law Abroad, trích từ trang 330.
9. Ibid., p. 138.
10. Cuối những năm 1990, Văn phòng Dân chủ và Quản trị của USAID đã xây dựng được khuôn khổ toàn diện cho “đánh giá chiến lược” về những khoản ưu tiên trong trợ giúp quản trị và dân chủ ở quốc gia nào đó. Giai đoạn quan trọng nhất của quá trình này là xác định những tác nhân chính trong nước, hệ thống chính trị, và xã hội dân sự, cũng như những quyền lợi, nguồn lực và tương quan giữa chúng với nhau. Khi đội đánh giá của USAID xác định được những người ủng hộ chính cho dân chủ trong chính trị, trong xã hội dân sự và (nếu có) trong nhà nước, thì vẫn chưa rõ là trong quá trình chuẩn bị chiến lược cho đất nước, họ được tham khảo đến mức nào. Có khả năng là mỗi phái đoàn USAID cho từng nước và mỗi giai đoạn mỗi khác và chiến lược nào cũng phải được đại sứ Mĩ ở nước đó, được văn phòng trung tâm của USAID và Bộ ngoại giao đồng ý. Trung tâm vì Dân chủ và Quản trị (Center for Democracy and Governance), USAID, “Conducting a DG Assessment: A Framework for Strategy Development”, November 2000, http://www.usaid.gov/our_work/democracy_and_governancepublications/pdfs/pnach305.pdf.

11. Center for Democracy and Governance, USAID, “Conducting a DG Assessment”.

12. Thomas Carothers, Aiding Democracy Abroad: The Learning Curve (Washington, D.C.: Carnegie Endowment for International Peace, 1999), p. 308.

Nguồn: Larry Diamond (2008). Tinh Thần Dân Chủ. Phạm Nguyên Trường dịch. Nguyên tác: The Spirit of Democracy (2008)