[Kinh tế học cấm đoán] Chương 5: Hiệu ứng tham nhũng do cấm đoán (Phần 7)

Tham nhũng trong giai đoạn thi hành Luật cấm rượu

Lịch sử tham nhũng tại Mĩ bắt đầu ngay từ ngày lập quốc. Sách báo viết về lịch sử tham nhũng đại diện cho một loạt những quan điểm khác nhau. Đọc lại những tài liệu này có thể thấy được ba xu hướng chính. Thứ nhất, dù tham nhũng có được coi là vấn đề của “nhân dân” hay vấn đề thiết chế, thì nó vẫn là vấn đề thường xuyên và được coi là có liên quan đến việc kiểm soát xã hội của chính phủ. Thứ hai, như Baecker và Stigler (1974) đã chỉ ra, trong khi không xóa sổ được những vụ tham nhũng “nhỏ” và diễn ra thường xuyên trong chính quyền thì vẫn có thể làm giảm được tệ tham nhũng bằng cách sử dụng những biện pháp kiểm soát và nâng lương cho các quan chức thực thi pháp luật. Thứ ba, tham nhũng là một yếu tố phổ biến trong những chính quyền tìm cách thực thi pháp luật phòng chống tội phạm không có nạn nhân. Do không có phía bị thiệt hại cho nên tham nhũng do cấm đoán gây ra khó phát hiện hơn so với tham nhũng liên quan đến các hợp đồng của chính phủ, luật lương tối thiểu hoặc khống chế tiền thuê nhà.

Tham nhũng là đặc điểm chính của Luật cấm rượu và nhiều nhà nghiên cứu đã tìm được quan hệ nhân quả giữa hai hiện tượng này. Gerald Astor (1971) ghi nhận mối liên hệ giữa hiện tượng tham nhũng trong lực lượng cảnh sát Thành phố New York và Luật cấm rượu trong những năm 1920. Emanuel H. Lavine (1936) đưa ra một bản tường trình trên báo chí về vấn đề này. Edward D. Sullivan ([1929] 1971) phát hiện ra rằng một phần khá lớn trong giới tội phạm là các quan chức thực thi pháp luật và ảnh hưởng dễ làm người ta hư hỏng chính là cờ bạc và Luật cấm rượu. Mark H. Haller (1970), đã tiến hành điều tra nạn tham nhũng ở Chicago trong những năm đầu thế kỷ XX và phát hiện ra rằng các nhà cải cách, tức là những người muốn kiểm soát mại dâm, cờ bạc và rượu đã thất bại vì họ tấn công nạn tham nhũng trong lực lượng cảnh sát. Trái lại, việc giới tội phạm bảo kê tài sản cho doanh nhân thường không dẫn đến nạn tham nhũng của cảnh sát. Lear B. Reed (1941) chỉ ra rằng bản chất của tội phạm và tham nhũng ở Kansas City đã thay đổi sau khi có Luật cấm rượu và đề nghị chính trị phải tách ra khỏi chính sách thực thi pháp luật. Reginald W. Kauffman (1923) cũng kết luận rằng tham nhũng được phát hiện trong giai đoạn Cấm Rượu gắn bó mật thiết với buôn lậu rượu và tiếp tục gia tăng bởi bản chất chính trị của các quan chức thực thi pháp luật. A. F. Brandstatter (1962) phát hiện ra rằng thái độ không tôn trọng pháp luật nói chung là do nạn tham nhũng diễn ra trong thời gian thi hành Luật Volstead.

Báo cáo Wickersham (1931) đưa ra đánh giá tổng quát về mười năm đầu tiên thi hành Luật cấm rượu. Việc nhấn mạnh vào hiện tượng tham nhũng chỉ ra sự kiện là nó có vai trò quan trọng trong Luật cấm rượu. Cần ghi nhận rằng tổ chức việc thực thi Luật cấm rượu trong giai đoạn đầu chưa được tốt. Việc tái tổ chức vào năm 1927, buộc các nhân viên phải tham gia thi tuyển công chức. Đến tháng 6 năm 1930 hơn 1.600 nhân viên đã bị sa thải vì những nguyên nhân liên quan đến tham nhũng hoặc xao lãng nhiệm vụ. Những vụ tham nhũng bị phát hiện và những vụ nghỉ việc vì tham nhũng đã giảm trong các năm 1929 và 1930, “chưa đến mức độ mà những điều kiện này đã từng tồn tại hoặc có thể tồn tại trong giai đoạn hiện nay, chúng là những yếu tố quan trọng trong vấn đề thực thi cấm đoán và những vấn đề quan trọng cần phải nghĩ tới khi nói về ảnh hưởng đối với chính phủ nói chung” (Báo cáo Wickersham năm 1931, 17). Báo cáo còn lưu ý rằng, số vụ bị bãi nhiệm chỉ là một phần của những việc làm sai trái của các quan chức thực thi pháp luật và không bao gồm những hành động sai trái của người nằm bên ngoài đơn vị thi hành Luật cấm rượu. Cuộc cải cách ngành dân chính, chứ không phải là làm giảm những hành vi sai trái trên thực tế, có thể đã thực sự làm giảm các báo cáo về những hành vi sai trái nhằm bảo vệ uy tín của các cơ quan quản lí hành chính vì quyền lợi của những quan chức làm việc lâu năm trong lĩnh vực này.

Bản báo cáo đánh giá những mặt tiêu cực của Luật cấm bằng những câu như sau:

Nói về tham nhũng chỉ cần dẫn chiếu các quyết định đã được báo cáo của các tòa án trong tất cả các khu vực của đất nước trong mười năm qua, cho thấy một loạt các vụ truy tố vì âm mưu, đôi khi có sự tham gia của cảnh sát, truy tố cả các tổ chức quản lí hành chính của nhiều cộng đồng; dẫn chiếu những vụ tham nhũng trắng trợn bị vạch trần có liên hệ với chiến thuật nghi binh của ngành công nghiệp rượu và sản xuất bia lậu; dẫn chiếu những ghi chép của cơ quan thực thi những biện pháp cấm đoán của liên bang về những trường hợp tham nhũng vẫn tiếp tục và tham nhũng xuất hiện ở những dịch vụ mà trước đây không ai nghi ngờ là lại có tham nhũng; tham chiếu hồ sơ của các tổ chức cảnh sát bang; tham chiếu những vụ tiết lộ về nạn tham nhũng của cảnh sát trong tất cả các loại đô thị, lớn và nhỏ, trong mười năm qua; tham chiếu những điều kiện mà kiểm sát đã tiết lộ trong những cuộc điều tra của tư pháp hình sự ở nhiều khu vực trên đất nước ta; tham chiếu bằng chứng về mối liên hệ giữa nền chính trị tham nhũng ở địa phương và các băng đảng và buôn lậu rượu có tổ chức, và việc quyên góp có hệ thống từ việc buôn lậu đó cho các mục đích chính trị xấu xa. Thời trước cũng có tham nhũng nhưng nạn tham nhũng hiện nay có liên hệ với buôn bán rượu lậu đang hoạt động trong lĩnh vực mới và rộng hơn, sôi nổi hơn. (Wickersham Báo cáo năm 1931, 44)

Herbert Hoover đã tổ chức Ủy ban Quốc gia về Tuân thủ và Thi hành Luật pháp (được gọi là Wickersham commission, theo tên người đứng đầu George W. Wickersham) nhằm cải thiện việc thực thi Luật cấm rượu. Nhưng ông này lại nhận được một báo cáo tỏ ý nghi ngờ về hiệu quả của Luật cấm rượu, trong đó có nhiều ý kiến bất đồng. Trong những tuyên bố của cá nhân các thành viên của Ủy ban hầu như tất cả đều phản đối Luật Cấm Rượu.

Lời tuyên bố chống Luật cấm rượu mạnh mẽ nhất là của Harry Anderson, ông này lưu ý về sự lan tràn của nạn tham nhũng và khẳng định rằng tái tổ chức sẽ không giải quyết được nhũng vấn đề của Luật cấm rượu vì đấy là những vấn đề có tính hệ thống và có thể tạo ra những vấn đề vượt xa ranh giới của vấn đề uống rượu. Ông lưu ý: “Đây là những nguyên tắc cơ bản của qui luật kinh tế. Không thể chống lại hay lờ đi được. Chống lại những qui luật này thì pháp luật, các thiết chế và quyền lực của chính phủ cũng chẳng khác gì cái chổi mà hoàng đế Canute mang ra ngăn chặn thủy triều” (Báo cáo Wickersham 1931, 97). Anderson cũng công nhận rằng có thể thực thi pháp luật một cách hiệu quả, nhưng chi phí sẽ vượt xa mọi giới hạn. Ông nhận xét rằng thậm chí khi luật pháp được thực thi một cách hoàn hảo thì qui luật kinh tế vẫn sẽ giữ thế thượng phong: “Điều này nhất định sẽ dẫn đến hậu quả xã hội và chính trị tệ hại hơn hẳn những tệ nạn mà người ta tìm cách được khắc phục. Ngay cả như thế thì sức mạnh của các qui luật kinh tế và xã hội cuối cùng sẽ chiến thắng. Các chính phủ không thể phá hủy được những qui luật này, nhưng trong lịch sử nhân loại các chính phủ lại thường bị sụp đổ bởi những qui luật này” (98). Trong khi nhiều thành viên của Ủy ban đồng ý với hầu hết các điểm do Anderson nêu ra, nhưng vẫn có một số người muốn tiếp tục thực thi Luật cam làm cho những khuyến nghị cuối cùng của Ủy ban trở thành mờ nhạt.

Người ta cũng đã chỉ ra rằng những biện pháp cấm đoán ma tuý, cờ bạc và mại dâm gây ra rất nhiều tham nhũng. Ralph L. Smith (1965), Leonard Shecter và William R. Phillips (1973), Robert H. Williams (1973), và James Mills (1986) đều chứng minh rằng tham nhũng lan tràn là do những biện pháp cấm đoán này mà ra. Tham nhũng dính líu với ma túy phần lớn liên quan đến thị trường lớn nhất, chuyên buôn bán heroine và các loại ma túy, đấy là thành phố New York. Ủy ban Knapp, chuyên theo dõi nạn tham nhũng trong lực lượng cảnh sát New York, phát hiện “mức độ tham nhũng đáng kể” trong Đơn vị phòng chống ma tuý của Sở cảnh sát New York và ở các cấp khác của chính phủ (Moore 1977, 193-95). Richard Kunnes (1972) cung cấp một số bằng chứng mang tính giai thoại cho luận cứ bên trên, liên quan đến những biện pháp cấm đoán heroine: “Lợi nhuận lớn đến nỗi nạn tham nhũng của các quan chức thực thi pháp luật đã trở thành đại dịch. Trên thực tế, càng nhiều quan chúc được thuê để ngăn chặn heroine thì càng nhiều người nhận hối lộ, hay tệ hơn nữa, là chính họ trở thành những người phân phối heroine. Chỉ trong 18 tháng vừa qua đã có ba mươi quan chức liên bang bị truy tố vì trực tiếp tham gia buôn bán heroine” (43). Ashley (1972, 136) nói thêm rằng việc thi hành những biện pháp phòng chống ma tuý “đã tạo ra một nghề với lợi nhuận mà nếu so với nó thì việc buôn bán rượu lậu giai đoạn Cấm Rượu còn kém xa... [và] lợi nhuận này đã làm hư hỏng lực lượng cảnh sát của chúng ta”.

Những biện pháp cấm đoán ma tuý và cần sa trên bình diện quốc tế đã dẫn đến nạn tham nhũng ở cấp cao nhất của các chính phủ. Việc thực thi những biện pháp cứng rắn ở Hoa Kì và khu vực biên giới đã xuất khẩu các vấn đề liên quan đến cấm đoán, đặc biệt là nạn tham nhũng ra nước ngoài. Ethan Nadelmann A. (1988) nhận xét rằng nạn tham nhũng ở cấp cao tại nước ngoài là kết quả trực tiếp các chính sách cấm đoán ma túy:

Các quan chức chính phủ, từ viên cảnh sát quèn cho tới thẩm phán và bộ trưởng nội các đã được đề nghị hối lộ số tiền gấp mấy lần lương hàng năm của họ và thường là chẳng phải làm gì, chỉ cần nhìn đi chỗ khác là được. Ngoài ra, giới hạn của những thứ có thể được mua bằng tham nhũng đã không còn. Thẩm phán Tòa án Tối cao, sĩ quan cao cấp của cảnh sát và quân đội, cũng như các vị bộ trưởng cũng tham nhũng. Mức độ cao nhất của tham nhũng là khi các quan chức chính phủ chủ động phạm tội. Điều này đã xảy ra không chỉ ở các nước sản xuất nhiều ma túy mà trên toàn lục địa. Không quốc gia nào, từ Cuba đến Chile, được miễn dịch (86-87).

Thật vậy, khá nhiều nước bị ảnh hưởng bởi nạn tham nhũng vì chính sách cấm đoán ma túy gây ra¹.

Chú thích: 

(1) Các nước với nạn tham nhũng do chính sách cấm đoán ma túy gây ra gồm Venezuela, Colombia, Brazil, Peru, Bolivia, Panama, Cuba, Mexico, Bahamas, Lebanon, Morocco, Thổ Nhĩ Kỳ, Iraq, Iran, Afghanistan, Pakistan, các nước Đông Nam Á, Ý, Pháp, Tây Ban Nha, và Hoa Kỳ. Đây là danh sách chưa đầy đủ và cũng không theo thứ tự cụ thể nào. 

Nguồn: Mark Thorntom (2016). Kinh tế học cấm đoán. Phạm Nguyên Trường dịch. Nguyên tác: The Economics of Prohibition