Bộ máy quan liêu: Quản lý theo lối quan liêu (phần 4)

1. Bộ máy quan liêu trong chính thể chuyên chế 

Tù trưởng của một bộ lạc nguyên thủy nhỏ bé thường nắm trọn trong tay toàn bộ quyền lập pháp, quản lý hành chính và tư pháp. Ý chí của ông ta là luật. Ông ta vừa là người điều hành vừa là thẩm phán.

Nhưng vấn đề sẽ khác khi nhà độc tài mở rộng được quy mô lãnh thổ vương quốc của mình. Vì ông ta không thể có mặt ở khắp mọi nơi, ông ta phải ủy thác cho cấp dưới một phần quyền lực của mình. Trong khu vực của mình, những người này là đại biểu của ông ta, hành động nhân danh ông ta và được ông ta bảo trợ. Trên thực tế, họ trở thành các nhà độc tài khu vực, chỉ nằm dưới quyền - về mặt danh nghĩa - vị chúa tể đầy sức mạnh đã bổ nhiệm họ mà thôi. Họ cai trị các tỉnh theo ý chí của chính mình, họ trở thành thái thú. Ông vua vĩ đại kia có quyền bãi chức họ và bổ nhiệm người kế vị. Nhưng cũng chẳng giải quyết được gì. Chẳng bao lâu sau, vị thống đốc mới cũng sẽ trở thành thái thú gần như tự chủ. Điều mà một số nhà phê bình khẳng định – thực ra là sai – khi nói về chế độ dân chủ đại diện, rằng người dân chỉ nắm được chủ quyền trong ngày bầu cử, đúng, theo nghĩa đen, đối với hệ thống chuyên chế này: Nhà vua chỉ có chủ quyền ở các tỉnh trong ngày ông ta bổ nhiệm thống đốc mới.

Địa vị của thống đốc đó khác với địa vị của người quản lý một chi nhánh kinh doanh ở chỗ nào? Những người quản lý toàn bộ tập đoàn giao bộ phận đó cho vị giám đốc chi nhánh mới được bổ nhiệm và cho anh ta một chỉ thị duy nhất: Tạo ra lợi nhuận. Bộ phận kế toán sẽ thường xuyên kiểm tra việc thực hiện mệnh lệnh này, thế là đủ để chi nhánh trở thành một phần của toàn bộ tập đoàn và làm cho hành động của người quản lý của nó đi theo hướng mà bộ máy điều hành tập đoàn nhắm tới. Nhưng nếu nhà độc tài – quyết định tùy tiện của ông ta là nguyên tắc cai trị duy nhất - bổ nhiệm thống đốc và nói với người này: “Hãy là người thay mặt ta trong tỉnh này”, thì ông ta đã làm cho quyết định độc đoán của người đại diện trở thành tối thượng. Ông ta đã nhượng quyền lực của mình, ít nhất là tạm thời, cho thống đốc.

Để tránh kết cục như thế, nhà vua tìm cách hạn chế quyền của thống đốc bằng cách ban hành các chỉ thị và hướng dẫn. Hệ thống luật pháp, nghị định và quy chế chỉ đạo thống đốc của các tỉnh và cấp dưới những việc phải làm khi một vấn đề nào đó phát sinh. Quyền tự do ban hành quyết định của họ bị giới hạn; và bây giờ, nhiệm vụ quan trọng nhất của họ là thực hiện các quy định. Đúng là, khi những quy định này được áp dụng thì sự độc đoán của họ bị giới hạn. Nhưng đồng thời, tính chất của công việc quản lý của họ cũng thay đổi. Họ không còn muốn giải quyết từng trường hợp với hết khả năng của mình nữa; họ không còn bận tâm đi tìm giải pháp thích hợp nhất cho mọi vấn đề nữa. Quan tâm chính của họ bây giờ là tuân thủ các luật lệ và quy định, dù chúng có hợp lý hay đi ngược lại ý định ban đầu, họ cũng mặc kệ. Phẩm chất cao nhất của người quản lý là tuân thủ luật lệ và nghị định. Người đó đã trở thành quan chức bàn giấy.

2. Bộ máy quan liêu trong chế độ dân chủ 

Về cơ bản, cũng có thể nói như thế về chính phủ dân chủ.

Người ta thường khẳng định rằng bộ máy quản lý quan liêu không phù hợp với chính phủ và các thiết chế dân chủ. Nói thế là ngụy biện. Dân chủ ngụ ý thượng tôn pháp luật. Nếu không thế, các quan chức sẽ trở thành những người vô trách nhiệm và chuyên quyền độc đoán, còn các thẩm phán thì trở thành những quan tòa thất thường, đồng bóng. Hai trụ cột của chính phủ dân chủ là thượng tôn pháp luật và ngân sách¹.

Thượng tôn pháp luật có nghĩa là không có quan tòa hay quan chức nào có quyền can thiệp vào bất kỳ công việc hoặc hoàn cảnh nào của cá nhân trừ khi điều luật có giá trị đòi hỏi hoặc trao quyền cho anh ta làm như thế. Nulla poena sine lege, không trừng phạt trừ khi luật pháp ra lệnh. Chính vì Đức quốc xã không hiểu được tầm quan trọng của nguyên tắc cơ bản này mà họ bị coi là phản dân chủ. Trong hệ thống toàn trị của nước Đức Hitler, quan tòa phải quyết định theo das gesunde Volksempfinden, nghĩa là phù hợp với tình cảm lành mạnh của dân chúng. Vì quan tòa phải tự quyết định tình cảm nào của dân chúng là lành mạnh, tại tòa, anh ta có toàn quyền chẳng khác gì tù trưởng của bộ lạc nguyên thủy.

Thực là nguy hiểm nếu một tên vô lại trốn tránh được hình phạt vì luật pháp có sai sót. Nhưng cái hại này không là gì so với sự độc đoán của quan tòa. Nếu những người ban hành luật pháp thừa nhận rằng luật pháp chưa phù hợp, họ có thể thay thế bộ luật chưa thỏa đáng bằng bộ luật thỏa đáng hơn. Họ là những người đại diện của chủ quyền tối cao - nhân dân; với chức năng như thế, họ là quyền lực cao nhất và chịu trách nhiệm trước cử tri. Nếu cử tri không tán thành các phương pháp mà những người đại diện của mình áp dụng, thì trong cuộc bầu cử tiếp theo họ bầu những người biết cách điều chỉnh hành động của mình theo ý chí của đa số.

Nhánh hành pháp thì cũng thế. Ở đây cũng chỉ có lựa chọn giữa sự cai trị tùy tiện của các quan chức độc tài và sự cai trị được thực thi bằng cách tuân thủ luật pháp. Đó là một uyển ngữ để gọi chính phủ, trong đó, những người cầm quyền được tự do làm tất cả những việc mà họ tin là có lợi nhất cho nhà nước phúc lợi (welfare state) và để so sánh với nhà nước, trong đó, cơ quan quản lý bị ràng buộc bởi pháp luật và công dân có thể bảo vệ quyền của mình trước tòa án, nhằm chống lại những hành động xâm phạm bất hợp pháp của chính quyền. Cái gọi là nhà nước phúc lợi, trên thực tế là sự chuyên chế của những người cai trị. (Chúng ta phải hiểu rằng ngay cả chính phủ chuyên chế cũng không thể làm khi chưa có quy định và chỉ thị theo lối quan liêu nếu nó không muốn thoái hóa thành chế độ hỗn loạn của các tù trưởng khu vực và phân tán thành vô số những chế độ chuyên quyền bé tí). Mục đích của nhà nước hiến định cũng là phúc lợi công cộng. Đặc điểm làm cho nó khác với chế độ chuyên chế là không phải là chính phủ mà những người đại diện của nhân dân được bầu theo đúng luật phải quyết định cái gì có lợi nhất cho cộng đồng. Chỉ có hệ thống này mới làm cho nhân dân thành chủ quyền tối cao và bảo vệ quyền tự quyết của họ. Trong hệ thống này, công dân không chỉ có chủ quyền trong ngày bầu cử mà còn còn có chủ quyền trong giai đoạn giữa các cuộc bầu cử nữa. 

Bộ máy quản lý hành chính, trong một cộng đồng dân chủ, không chỉ bị luật pháp mà còn bị ngân sách ràng buộc. Kiểm soát dân chủ là kiểm soát ngân sách. Những người đại diện của nhân dân nắm chìa khóa kho bạc. Không thể cho một xu nếu chưa được quốc hội tán thành. Sử dụng công quỹ cho bất cứ khoản chi nào mà chưa được quốc hội chấp thuận đều bị coi là bất hợp pháp. 

Trong chế độ dân chủ, quản lý theo lối quan liêu có nghĩa là quản lý theo đúng pháp luật và ngân sách. Các công chức của chính quyền và các quan tòa không có quyền hỏi phải làm gì cho phúc lợi công cộng và chi tiêu công quỹ như thế nào. Đây là nhiệm vụ của chủ quyền tối cao: Nhân dân và những người đại diện của họ. Tòa án, các nhánh khác nhau của chính quyền, quân đội và hải quân làm những việc mà luật pháp và ngân sách ra lệnh cho họ làm. Không phải họ mà người ban hành chính sách mới là chủ quyền tối cao.

Hầu hết những bạo chúa, chuyên chế và độc tài đều thực sự tin rằng chính quyền của họ là có lợi cho nhân dân, rằng chính quyền của họ là vì dân. Không cần nghiên cứu liệu những lời tuyên bố của Hitler, Stalin, và Franco có căn cứ xác đáng hay không. Dù có nói thế nào thì hệ thống của họ cũng không phải là chính phủ của dân và do dân. Đấy không phải là chính phủ dân chủ mà là chính phủ độc tài.

Khẳng định rằng quản lý theo lối quan liêu là công cụ không thể nào tránh được của chính phủ dân chủ là ngược đời. Nhiều người sẽ phản đối. Họ đã quen với việc coi chính phủ dân chủ là hệ thống quản trị tốt nhất, còn quản lý theo lối quan liêu là một trong những tệ nạn lớn. Làm thế nào hai hệ thống này - một tốt, một xấu - có thể lên kết được với nhau?

Hơn nữa, Mĩ là chế độ dân chủ lâu đời và câu chuyện về sự nguy hiểm của nạn quan liêu là hiện tượng mới ở đất nước này. Chỉ trong những năm gần đây, nhân dân mới bắt đầu nhận thức được sự phiền hà của bộ máy quan liêu và họ coi bộ máy quan liêu không phải là công cụ của chính phủ dân chủ, mà ngược lại, là kẻ thù xấu xa nhất của tự do và dân chủ. 

Trước những bất bình như thế, một lần nữa, chúng ta phải trả lời rằng, tự bản thân bộ máy quan liêu không tốt cũng chẳng xấu. Đây là phương pháp quản lý có thể được áp dụng trong các lĩnh vực hoạt động khác nhau của con người. Có một lĩnh vực, cụ thể là bộ máy của chính phủ, người ta buộc phải sử dụng phương pháp quan liêu. Cái mà nhiều người hiện nay coi là xấu xa không phải là bộ máy quan liêu như nó vốn là, mà quản lý quan liêu được áp dụng trong lĩnh vực ngày càng mở rộng ra. Mở rộng là hậu quả không thể tránh khỏi của sự kiện là quyền tự do của công dân ngày càng bị hạn chế thêm, xu hướng cố hữu của các chính sách kinh tế và xã hội hiện nay là kiểm soát của chính phủ thay cho sáng kiến của tư nhân. Người ta lên án bộ máy quan liêu, nhưng thực ra là họ nghĩ tới những nỗ lực biến nhà nước thành xã hội chủ nghĩa và toàn trị.

Ở Mĩ bao giờ cũng có bộ máy quan liêu. Quản lý hành chính hoạt động hải quan và dịch vụ liên quan đến nước ngoài luôn luôn được thực hiện theo các nguyên tắc quan liêu. Điểm đặc biệt của thời đại này là chính phủ ngày càng can thiệp vào việc làm ăn và những lĩnh vực hoạt động khác của công dân. Và, kết quả là dùng quản lý theo lối quan liêu thay thế cho quản lý vì lợi nhuận.

3. Những đặc điểm cốt lõi của quản lý quan liêu 

Quan điểm của các luật sư, triết gia và các chính trị gia về thượng tôn pháp luật khác với quan điểm được trình bày trong cuốn sách này. Theo quan điểm của họ, chức năng chính của luật pháp là hạn chế quyền lực của chính quyền và tòa án, không để cho những cơ quan này làm hại người dân và ngăn cản quyền tự do của họ. Nếu cho nhà cầm quyền quyền bỏ tù hoặc thậm chí là giết người, thì phải hạn chế và phải xác định rõ ràng quyền lực của chính quyền. Nếu không, các quan chức hoặc quan tòa sẽ trở thành những kẻ chuyên quyền, độc đoán vô trách nhiệm. Luật xác định những điều kiện mà quan tòa, thẩm phán có quyền và trách nhiệm tuyên án và cảnh sát được quyền nổ súng. Luật pháp bảo vệ người dân trước sự độc đoán của các quan chức.

Quan điểm được trình bày trong cuốn sách này hơi khác một chút. Ở đây chúng ta nói về bộ máy quan liêu như một nguyên tắc của kỹ thuật và tổ chức hành chính. Cuốn sách này coi luật lệ và quy định không chỉ đơn thuần là các biện pháp bảo vệ người dân và gìn giữ quyền và quyền tự do của công dân mà là những biện pháp để thực thi ý chí của cơ quan cao nhất. Tổ chức nào cũng cần hạn chế quyền tự do hành động của cấp dưới. Không có những biện pháp hạn chế như thế, mọi tổ chức đều tan rã. Nhiệm vụ của chúng ta là nghiên cứu những đặc điểm làm cho quản lý theo lối quan liêu khác với quản lý thương mại.

Quản lý theo lối quan liêu là quản lý phải tuân thủ luật lệ và quy định chi tiết do cấp trên ban hành. Nhiệm vụ của quan chức là thực hiện những việc mà luật lệ và quy định ra lệnh cho anh ta làm. Quyền tự do hành động của các quan chức bị hạn chế nghiêm trọng. 

Quản lý kinh doanh hay quản lý vì lợi nhuận là quản lý theo động cơ lợi nhuận. Mục tiêu của quản lý kinh doanh là kiếm lời. Thành công hay thất bại đều có thể được xác định bằng công tác kế toán không chỉ đối với toàn bộ tập đoàn mà còn đối với bất kỳ bộ phận nào của doanh nghiệp, việc phân cấp cả quản lý lẫn trách nhiệm là khả thi, không làm rối loạn hoạt động và không gây khó khăn cho việc đạt mục tiêu đề ra. Trách nhiệm có thể được chia sẻ. Không cần giới hạn quyền tự do hành động của cấp dưới bằng bất kỳ luật lệ hoặc quy định nào khác ngoài quy định cơ bản của tất cả các hoạt động kinh doanh: Có lời.

Không thể dùng tiền để đánh giá mục tiêu của quản lý hành chính công, do đó, không thể dùng phương pháp kế toán để kiểm tra. Xin xem xét hệ thống cảnh sát toàn quốc, ví dụ, F.B.I. Không có tiêu chuẩn nào để nói rằng liệu các khoản tiền chi cho các chi nhánh khu vực hay địa phương có cao quá hay không. Quản lý thành công một đồn cảnh sát không bồi hoàn được những khoản chi tiêu của nó, chi tiêu và thành công không tỷ lệ thuận với nhau. Nếu người đứng đầu văn phòng phải cho những trưởng đồn cấp dưới của mình được tự do chi tiêu, thì kết quả sẽ là chi phí gia tăng đáng kể vì tất cả các đồn trưởng đều hăng hái cải thiện một cách tốt nhất hoạt động của đơn vị mình. Người đứng đầu cơ quan hành pháp sẽ không thể nào giữ các khoản chi tiêu trong giới hạn mà những đại diện của nhân dân đã phân bổ cho mình hoặc trong bất kỳ giới hạn nào. Không phải tính tỉ mẩn và câu nệ đã sản sinh ra những quy định hành chính ấn định mỗi văn phòng ở địa phương có thể chi bao nhiêu cho việc dọn dẹp, sửa chữa đồ nội thất, chiếu sáng và sưởi ấm. Trong tập đoàn kinh doanh, những việc đó có thể được giao mà không cần do dự cho người quản lý địa phương có trách nhiệm toàn quyền quyết định. Anh ta sẽ không chi tiêu nhiều hơn mức cần thiết, vì đấy chính là tiền của anh ta; nếu anh ta lãng phí tiền của tập đoàn, anh ta gây nguy hiểm cho lợi nhuận của chi nhánh và do đó, gián tiếp làm hại quyền lợi của chính mình. Nhưng người đứng đầu cơ quan chính phủ ở địa phương thì lại khác. Chi nhiều tiền hơn thường là có thể cải thiện được kết quả công việc. Cấp trên buộc anh ta phải tiết kiệm. 

Trong quản lý hành chính công không có mối liên hệ nào giữa thu và chi. Dịch vụ công cộng chỉ tiêu chứ hầu như không có thu; những khoản thu nhập không đáng kể là từ những nguồn đặc biệt (ví dụ, bán tài liệu của Cục in ấn của chính phủ) không thường xuyên. Các khoản thu được từ thuế nhập khẩu và thuế khóa không phải là do bộ máy hành chính “làm ra”. Nguồn của nó là từ luật pháp chứ không phải do hoạt động của nhân viên hải quan và nhân viên thuế vụ. Nhân viên thuế vụ không có công trạng gì khi người dân ở huyện mà anh ta phụ trách giàu hơn và đóng thuế nhiều hơn những quận khác. Thời gian và công sức bỏ ra để giải quyết tờ khai thuế không tỷ lệ thuận với thu nhập chịu thuế.  

Trong quản lý hành chính công, thành tích không được đánh giá theo giá thị trường. Sự kiện này chắc chắn sẽ làm cho việc vận hành cơ quan nhà nước phải theo những nguyên tắc hoàn toàn khác với những nguyên tắc được áp dụng cho động cơ lợi nhuận.

Bây giờ chúng ta có thể định nghĩa về quản lý theo lối quan liêu: Quản lý theo lối quan liêu là phương pháp được áp dụng trong việc thực hiện các công tác quản lý hành chính mà kết quả không được thể hiện bằng tiền mặt trên thị trường. Xin nhớ: Chúng ta không nói rằng giải quyết thành công những vấn đề không mang lại giá trị gì; có giá trị, nhưng không có giá trên thị trường, giá trị của nó không thể hiện trong giao dịch trên thương trường và do đó không thể thể hiện bằng tiền.

Nếu chúng ta so sánh điều kiện của hai quốc gia, gọi là Atlantis và Thule, chúng ta có thể lập được nhiều số liệu thống kê quan trọng về từng nước: Quy mô lãnh thổ, dân số, tỉ lệ sinh và tỉ lệ tử vong, số người mù chữ, số vụ tội phạm và nhiều dữ liệu nhân khẩu học khác. Chúng ta có thể xác định thu nhập bằng tiền của tất cả các công dân, giá trị tính bằng tiền hàng năm của sản phẩm xã hội, giá trị tính bằng tiền của hàng hóa nhập và xuất khẩu, và nhiều dữ liệu kinh tế khác². Nhưng, chúng ta không thể gán bất kỳ giá trị số học nào cho hệ thống quản trị và hành chính. Điều đó không có nghĩa là chúng ta phủ nhận tầm quan trọng hoặc giá trị của nền quản trị tốt. Nó chỉ có nghĩa là không có tiêu chuẩn để có thể đo lường những công việc này. Đây là những công việc không thể được thể hiện bằng những con số.

Hoàn toàn có thể là, điều tuyệt vời nhất ở Atlantis là nước này có hệ thống quản trị tốt. Có thể là Atlantis thịnh vượng là do nước này có các thiết chế hiến định và quản lý hành chính tốt. Nhưng chúng ta không thể so sánh những thiết chế này với các thiết ở Thule theo cùng một cách, như khi so sánh những thứ khác, ví dụ, tiền công hoặc giá sữa.

Quản lý theo lối quan liêu là quản lý những công việc không thể kiểm tra được bằng tính toán kinh tế. 

4. Mấu chốt của quản lý quan liêu 

Người công dân bình thường so sánh hoạt động của các cơ quan nhà nước với hoạt động của hệ thống lợi nhuận, vốn quen thuộc hơn với anh ta. Lúc đó, anh ta sẽ phát hiện ra rằng quản lý quan liêu là cách làm lãng phí, không hiệu quả, chậm và rườm rà. Đơn giản là anh ta không thể hiểu làm sao mà những người duy lý lại để cho hệ thống có hại như thế tiếp tục tồn tại. Tại sao không áp dụng các phương pháp đáng tin cậy của doanh nghiệp tư nhân?

Tuy nhiên, phê phán như thế là vô nghĩa; là giải thích sai những tính chất đặc biệt của quản lý hành chính công; là không nhận thức được sự khác biệt cơ bản giữa chính quyền và doanh nghiệp tư nhân tìm kiếm lợi nhuận. Cái mà họ gọi là thiếu sót và sai lầm của các cơ quan quản lý hành chính lại chính là tính chất không thể thiếu được của nó. Cơ quan nhà nước không phải là doanh nghiệp tìm kiếm lợi nhuận; không thể sử dụng bất kỳ tính toán kinh tế nào; cơ quan nhà nước phải giải quyết những vấn đề mà quản lý doanh nghiệp không biết. Không thể đặt vấn đề về cải thiện quy trình quản lý bằng cách tái định hình theo mô hình kinh doanh tư nhân. Đánh giá hiệu quả của cơ quan nhà nước bằng cách so sánh với hoạt động của doanh nghiệp chịu tác động của của yếu tố thị trường là sai.

Tất nhiên, quản lý hành chính công của nước nào cũng thể hiện những thiếu sót rõ ràng, người quan sát nào cũng biết. Đôi khi người ta còn cảm thấy choáng váng vì quản lý quá yếu kém. Nhưng nếu tìm đến cội nguồn, có thể thấy rằng đấy không chỉ đơn giản là kết quả của thái độ lơ là đáng trách hoặc dốt nát. Đôi khi đấy là kết quả của những điều kiện chính trị và thiết chế đặc thù hoặc của nỗ lực tìm cách giải quyết vấn đề mà không có giải pháp nào thỏa đáng hơn. Xem xét kỹ lưỡng tất cả những khó khăn có thể thuyết phục người điều tra trung thực rằng, với tình trạng chung của các lực lượng chính trị hiện hành, chính anh ta cũng không tìm được biện giải quyết vấn đề một cách thuyết phục hơn.

Biện hộ cho công cuộc cải cách bộ máy quan liêu bằng cách bổ nhiệm các doanh nhân làm người lãnh đạo các phòng ban khác nhau là việc làm vô ích. Phẩm chất làm nên doanh nhân không có sẵn trong tính cách của doanh nhân; nó là do địa vị mà anh ta giữ trong khuôn khổ của xã hội thị trường. Một cựu doanh nhân được giao trách nhiệm đứng đầu một cơ quan nhà nước thì không còn là doanh nhân mà là quan chức bàn giấy. Mục tiêu của anh ta không còn là lợi nhuận, mà là tuân thủ luật lệ và quy định. Người đứng đầu cơ quan có thể có quyền thay đổi một số quy tắc không quan trọng và một số vấn đề về thủ tục trong chính cơ quan này. Nhưng môi trường hoạt động của cơ quan lại được quyết định bởi các luật lệ và quy định nằm ngoài tầm với của anh ta.

Nhiều người có ảo tưởng rằng hiệu quả của cơ quan nhà nước có thể được cải thiện bằng cách bổ nhiệm các kỹ sư quản lý và áp dụng phương pháp quản lý khoa học của họ. Tuy nhiên, đấy là do hiểu sai mục đích của chính quyền dân sự.

Tương tự như bất kỳ kỹ thuật nào khác, kỹ thuật quản lý cũng được quy định bởi phương pháp tính toán sẵn có. Trong kinh doanh tìm kiếm lợi nhuận có phương pháp như thế. Trong kinh doanh, báo cáo lãi lỗ là quan trọng nhất. Nhưng, vấn đề của quản lý quan liêu chính là không có phương pháp tính toán như thế.

Trong lĩnh vực doanh nghiệp tìm kiếm lợi nhuận, mục tiêu của các hoạt động của người kỹ sư quản lý được xác định rõ ràng: Động cơ lợi nhuận trên hết. Nhiệm vụ của anh ta là giảm chi phí mà không làm giảm giá trị thị trường của sản phẩm hoặc giảm chi phí nhiều hơn so với giảm giá sản phẩm trên thị trường hoặc để tăng giá trị thị trường của sản phẩm cao hơn mức tăng chi phí. Nhưng trong lĩnh vực chính quyền, kết quả công việc không có giá trên một thị trường. Không được mua, cũng không được bán

Xin xem xét ba ví dụ.

Cơ quan cảnh sát có nhiệm vụ bảo vệ nhà máy quốc phòng, không cho kẻ thù phá hoại. Họ giao cho ba mươi lính tuần tra thực hiện nhiệm vụ này. Người chịu trách nhiệm không cần phải có chuyên gia giỏi làm cố vấn để biết rằng anh ta có thể tiết kiệm tiền bằng cách giảm số lính gác xuống còn hai mươi người. Vấn đề là: Khoản tiết kiệm này có biện hộ được khi rủi ro gia tăng? Có những thứ nghiêm trọng bị đem ra đặt cược: Nền quốc phòng, tinh thần của lực lượng vũ trang và dân chúng, ảnh hưởng trong lĩnh vực đối ngoại, mạng sống của nhiều công nhân trung thực. Tất cả những thứ có giá trị này không thể được tính bằng tiền. Trách nhiệm hoàn toàn thuộc về quốc hội, cơ quan phân bổ các khoản chi tiêu cần thiết và nhánh hành pháp. Họ không thể trốn tránh trách nhiệm bằng cách để cho những cố vấn vô trách nhiệm quyết định.

Một trong những nhiệm vụ của cơ quan thuế vụ là quyết định cuối cùng số thuế cần thu. Nhiệm vụ của cơ quan này là giải thích và áp dụng luật. Đây không chỉ đơn thuần là công việc giấy tờ; nó là một hình thức chức năng của pháp luật. Bất kỳ người đóng thuế nào không đồng ý với lời giải thích của lãnh đạo phòng thuế cũng đều có thể khởi kiện ở tòa án Liên bang để lấy lại số tiền đã đóng. 

Người kỹ sư tài ba với những công trình nghiên cứu về thao tác, tổ chức sản xuất sẽ làm gì trong trường hợp này? Trong cơ quan nhà nước, đồng hồ bấm giờ của anh ta sẽ chẳng có giá trị. Rõ ràng là, trong những điều kiện giống nhau, nhân viên làm việc nhanh hơn có giá trị hơn là người khác làm việc chậm hơn. Nhưng vấn đề chính là chất lượng công việc. Chỉ những người có kinh nghiệm mới có thể đánh giá đúng những thành tựu của những trợ lý của mình. Không thể dùng thiết bị cơ khí để đo lường và đánh giá công việc có tính trí tuệ. 

Cuối cùng, xin xem xét một ví dụ, trong đó không có những vấn đề của chính trị “cấp cao”, cũng không có vấn đề áp dụng đúng đắn luật pháp. Một cơ quan nhà nước có trách nhiệm mua tất cả các vật tư cần thiết để làm công việc bàn giấy. Đây là một công việc tương đối đơn giản. Nhưng không có nghĩa là một công việc cơ khí. Nhân viên giỏi nhất không phải là người mua được nhiều nhất số hàng hóa nằm trong danh sách trong vòng một giờ. Hiệu quả nhất là mua các món thích hợp nhất với giá rẻ nhất.

Do đó, khi nói đến quản lý của chính phủ, khẳng định rằng đo thời gian, nghiên cứu chuyển động khi làm việc và các công cụ quản lý khoa học khác “cho thấy, với độ chính xác hợp lý, mỗi phương pháp sản xuất đang có, cần bao nhiêu thời gian và công sức” và do đó “có thể chỉ ra phương pháp và quy trình nào cần ít thời gian và công sức nhất”³. Tất cả những dữ liệu đó đều vô dụng vì không có liên quan gì tới chất lượng của công việc được thực hiện. Không thể dùng tốc độ hoàn thành để đánh giá công việc trí óc. Bạn không thể “đo” bác sĩ bằng thời gian anh ta khám bệnh. Bạn cũng không thể “đo” thẩm phán bằng thời gian anh ta cần để xét xử một vụ án. 

Nếu doanh nhân sản xuất một món hàng xuất khẩu nào đó, anh ta rất muốn giảm bớt thời gian sản xuất những bộ phận khác nhau của món hàng này. Nhưng giấy tờ cần thiết để vận chuyển món hàng này ra nước ngoài không phải là thành phần của hàng hóa. Chính phủ cấp giấy phép không đóng góp gì vào việc sản xuất, tiếp thị và vận chuyển món hàng này. Cơ quan nhà nước không phải là phân xưởng sản xuất ra một trong những bộ phận để hoàn thiện sản phẩm. Cái mà chính phủ nhắm tới là làm cho xuất khẩu phụ thuộc vào việc cấp giấy phép là hạn chế xuất khẩu. Chính phủ muốn giảm tổng số hàng hóa xuất khẩu hoặc tổng số hàng hóa được xuất khẩu bởi những người mà họ không thích hoặc bán cho những người mà họ không thích. Cấp giấy phép không phải là mục đích mà là biện pháp để đạt mục đích. Từ quan điểm của chính phủ, thông báo không cho hoặc thậm chí không thèm để ý tới đơn xin xuất khẩu quan trọng hơn là cho phép. Do đó, sẽ không phù hợp nếu coi “tổng số giờ cho mỗi giấy phép” là tiêu chuẩn đánh giá thành tích của cơ quan nhà nước. “Xử lý giấy phép. . . trên cơ sở dây chuyền” là không phù hợp⁴.  

Còn một số khác biệt nữa. Nếu trong quá trình sản xuất một chi tiết bị hỏng hoặc bị mất, thì chi phí cho sản xuất sẽ gia tăng thêm một ít. Nhưng nếu đơn xin xuất khẩu bị cơ quan nhà nước làm mất thì công dân có thể bị thiệt hại nghiêm trọng. Luật pháp có thể ngăn chặn người bị thiệt hại, không cho kiện văn phòng để đòi bồi thường. Nhưng, dù thế nào thì chính phủ cũng phải có trách nhiệm chính trị và đạo đức trong việc xử lý những giấy tờ này.

Việc thực hiện công việc của chính phủ cũng khác với quy trình công nghiệp: Truy tố, xét xử và kết án một kẻ giết người khác với việc trồng ngô hoặc sản xuất giày. Hiệu quả của chính phủ và hiệu quả trong sản xuất là những sự kiện hoàn toàn khác nhau. Không thể cải thiện công tác quản lý nhà máy bằng cách dùng sở cảnh sát làm mô hình để theo, không thể làm cho văn phòng thuế vụ hiệu quả hơn bằng cách áp dụng các phương pháp của nhà máy sản xuất ô tô. Lenin sai khi đưa cơ quan nhà nước thành mô hình cho ngành công nghiệp⁵. Nhưng, những người muốn làm cho việc quản lý các cơ quan nhà nước giống như quản lý các nhà máy cũng sai lầm không kém.

Cần cải cách nhiều lĩnh vực công tác quản lý của chính phủ. Đương nhiên là, phải thường xuyên điều chỉnh tất cả các thiết chế do con người tạo cho phù hợp sự thay đổi của hoàn cảnh. Nhưng không có cuộc cải cách nào có thể biến cơ quan nhà nước thành doanh nghiệp tư nhân. Chính phủ không phải là doanh nghiệp tìm kiếm lợi nhuận. Không thể kiểm tra công tác của chính phủ bằng báo cáo lỗ, lãi. Không thể dùng tiền để đánh giá thành tích của chính phủ. Đây là nền tảng để giải quyết các vấn đề của bộ máy quan liêu.

5. Quản lý nhân viên theo lối quan liêu

Quan chức cơ quan nhà nước khác với người quản lý sản xuất chính là ở chỗ anh ta làm việc trong lĩnh vực không thể dùng tiền để đánh giá kết quả công sức đã bỏ ra. Nhà nước chi tiền để bảo dưỡng cơ quan nhà nước, trả lương và trả công, và để mua tất cả các thiết bị và vật liệu cần thiết. Nhưng cái mà nhà nước nhận được sau khi đã bỏ ra chi phí – dịch vụ mà cơ quan nhà nước thực hiện – lại không thể đánh giá được bằng tiền, dù “đầu ra” có thể quan trọng và có giá trị đến mức nào. Đánh giá hoàn phụ thuộc vào quyết định tùy hứng của chính phủ.

Đúng là đánh giá các món hàng hóa được bán và mua trên thị trường cũng phụ thuộc vào quyết định tùy hứng, nhưng đó là tùy hứng của người tiêu dùng. Nhưng, vì người tiêu dùng là một nhóm gồm rất nhiều người khác nhau, một tập hợp vô danh và vô định hình, những đánh giá mà họ đưa ra kết tinh thành hiện tượng phi cá nhân – giá cả thị trường - và do đó, không còn là tùy hứng nữa. Hơn nữa, họ có quan hệ với hàng hóa và dịch vụ, như chúng vốn là, chứ không liên quan tới người tạo ra chúng. Quan hệ giữa người bán và người mua cũng như quan hệ giữa người sử dụng lao động và nhân viên trong lĩnh vực kinh doanh tìm kiếm lợi nhuận là vấn đề hoàn toàn mang tính thực tiễn và phi cá nhân. Đó là một thỏa thuận mà cả hai bên đều có lợi. Họ cùng đóng góp vào đời sống của nhau. Nhưng tổ chức quan liêu thì khác. Trong tổ chức quan liêu, quan hệ giữa cấp trên và cấp dưới mang tính cá nhân. Ở đây cấp dưới phụ thuộc vào việc cấp trên đánh giá mình như thế nào, chứ không phải là cấp trên đánh giá công việc của mình như thế nào. Khi nhân viên cơ quan nhà nước có thể hi vọng tìm được việc làm trong doanh nghiệp tư nhân, thì sự phụ thuộc này không thể nặng nề đến mức quyết định toàn bộ tính cách của nhân viên. Nhưng xu hướng quan liêu hóa toàn bộ xã hội như hiện nay sẽ làm thay đổi mọi thứ.

Cho đến những năm gần đây, nước Mĩ chưa thấy một loại người đặc biệt là quan chức bàn giấy. Ở Mĩ bao giờ cũng có các cơ quan nhà nước và những cơ quan này, do nhu cầu mà hoạt động theo lối quan liêu. Nhưng, trước đây không có giai cấp đông đảo những người coi công việc trong các cơ quan nhà nước là sứ mệnh dành riêng cho mình. Người làm công việc của chính phủ và công việc tư nhân thường xuyên đổi chỗ cho nhau. Từ khi có luật về ngành dân chính, làm việc cho nhà nước trở thành nghề nghiệp thường trực. Việc bổ nhiệm quan chức được tiến hành trên cơ sở các kỳ thi và không còn phụ thuộc vào thái độ chính trị của ứng viên. Nhiều người làm việc suốt đời trong các cơ quan nhà nước. Nhưng họ đã giữ được độc lập vì họ luôn luôn có thể quay lại với công việc trong lĩnh vực tư nhân. 

Châu Âu lục địa thì khác. Từ lâu, các quan chức bàn giấy ở đây đã tạo ra một nhóm liên kết với nhau. Chỉ một ít người xuất sắc mới có thể trở lại với đời sống trong lĩnh vực tư nhân mà thôi. Phần lớn bị cột chặt vào các cơ quan nhà nước trong suốt cuộc đời. Họ có tính cách đặc biệt, đặc trưng cho những người đã vĩnh viễn ra khỏi thế giới kinh doanh, chuyên tâm vào việc tìm kiếm lợi nhuận. Phạm vi hiểu biết của họ là hệ thống cấp bậc; luật lệ và quy định. Số phận của họ phụ thuộc hoàn toàn vào sự ưu ái của cấp trên. Họ chạy theo thói đỏng đảnh của cấp trên ngay cả khi không làm nhiệm vụ. Nghĩa là đời sống riêng tư của họ - và ngay cả hoạt động của vợ họ - cũng phải phù hợp với địa vị của họ và phù hợp với quy tắc ứng xử bất thành văn của quan chức nhà nước (Staatsbeamter tiếng Đức, hay fonctionnaire – tiếng Pháp). Người ta hi vọng rằng họ sẽ ngả theo quan điểm chính trị của các vị bộ trưởng đương chức đương quyền. Nói gì thì nói, quyền tự do ủng hộ đảng đối lập cũng bị hạn chế rất nhiều. 

Sự xuất hiện một nhóm lớn những người phụ thuộc vào chính phủ trở thành mối đe dọa nghiêm trọng đối với việc bảo vệ các thiết chế hiến định. Đã có những nỗ lực nhằm bảo vệ các viên chức trước sự độc đoán của cấp trên của người đó. Nhưng kết quả giành được chỉ là kỉ luật ngày càng lỏng lẻo và ẩu tả trong việc thi hành nhiệm vụ ngày càng lan rộng.

Mĩ mới chân ướt chân ráo trong lĩnh vực quan liêu mà thôi. Trong lĩnh vực này, Mĩ có ít kinh nghiệm hơn hẳn các nước có truyền thống quan liêu kinh điển như Pháp, Đức, Áo và Nga. Ở Hoa Kỳ người ta vẫn có xu hướng đánh giá quá cao lợi ích của những quy định công việc của cơ quan dân chính. Những quy định này đòi hỏi rằng người muốn vào làm trong các cơ quan hành chính nhà nước phải có tuổi đời nào đó, phải là người tốt nghiệp một trường nào đó, và phải vượt qua được những kỳ thi nào đó. Muốn lên chức và lên lương thì phải làm bao nhiêu năm và phải thi thêm. Rõ ràng là, tất cả những đòi hỏi này chỉ liên quan tới những thứ bên ngoài mà thôi. Không cần phải chỉ ra rằng học hành, các kỳ thi và những năm làm ở vị trí thấp hơn không phải là điều kiện đủ để thăng chức. Cơ chế lựa chọn này đôi khi cản trở những người có năng lực nhất và không phải lúc nào cũng ngăn cản được việc bổ nhiệm một người hoàn toàn vô dụng. Nhưng tác động tệ hại nhất là mối quan tâm chính của nhân viên là tuân thủ tất các thủ tục khác, mà quên rằng công việc của họ là thực hiện nhiệm vụ được giao một cách hiệu quả nhất. 

Trong hệ thống cơ quan dân chính được sắp xếp hợp lý, việc lên lương, lên chức phụ thuộc chủ yếu vào thâm niên. Những người đứng đầu cơ quan nhà nước phần lớn đã lớn tuổi, họ biết rằng chỉ sau vài năm nữa họ sẽ nghỉ hưu. Sau khi đã dành phần lớn cuộc đời ở vị trí cấp dưới, họ không còn hăng hái và chủ động nữa. Họ tránh đổi mới và cải tiến. Họ coi mọi dự án cải cách là phá rối sự bình yên của mình. Chủ nghĩa bảo thủ cứng nhắc của họ vô hiệu hóa tất cả các nỗ lực của bộ trưởng trong việc điều chỉnh công tác trước những điều kiện đã thay đổi. Dưới mắt họ, bộ trưởng chỉ là một kẻ không chuyên nghiệp, còn chưa có kinh nghiệm. Ở tất cả các nước với một bộ máy quan liêu thâm căn cố đế người ta thường nói: “Quan thì xa, bản nha thì gần”.

Sẽ là một sai lầm khi cho rằng sự yếu kém của chế độ quan liêu ở châu Âu là do các quan chức yếu kém về trí tuệ và thiếu đạo đức. Ở tất cả những nước này có rất nhiều những gia đình tốt, con cháu họ quyết định hoạt động trong bộ máy quan liêu vì họ thực sự có ý định phụng sự đất nước mình. Làm trong bộ máy quản lý nhà nước cũng là mơ ước của chàng trai nghèo thông minh, muốn có địa vị tốt hơn trong cuộc đời. Nhiều trí thức tài năng và cao thượng nhất làm việc trong lĩnh vực văn phòng. Uy tín và địa vị xã hội của các nhân viên chính phủ cao hơn bất kỳ tầng lớp dân cư nào khác, trừ các sĩ quan quân đội và thành viên những gia đình quý tộc lâu đời nhất và giàu có nhất. 

Nhiều công chức đã xuất bản những tác phẩm tuyệt vời bàn về các vấn đề của luật hành chính và thống kê. Một số người là những nhà văn hay nhạc sĩ sáng giá. Một số người bước vào lĩnh vực chính trị và trở thành các nhà lãnh đạo đảng kiệt xuất. Tất nhiên, phần lớn các quan chức là những người tầm thường. Nhưng, không thể nghi ngờ gì rằng trong hàng ngũ viên chức của chính phủ có nhiều người có năng lực. 

Thất bại của bộ máy quan liêu châu Âu chắc chắn không phải là do nhân sự bất tài. Đó là kết quả của sự yếu kém không thể nào tránh được của tất cả các bộ máy quản lý hành chính. Không có những tiêu chuẩn có thể khẳng định một cách vô điều kiện quan chức nào đó đã thành công hay thất bại trong việc thi hành nhiệm vụ là nguyên nhân gây ra những vấn đề không thể nào giải quyết được. Nó giết chết tham vọng, tiêu diệt sáng kiến và không khuyến khích làm nhiều hơn mức tối thiểu mà nhiệm vụ yêu cầu. Nó làm cho quan chức nhìn vào giấy tờ chứ không nhìn vào thành công hữu hình và thực sự.

Chú thích:

(1) Đây không phải là định nghĩa về chính phủ dân chủ mà là mô tả về kĩ thuật hành chính của chính phủ dân chủ. Định nghĩa về chính phủ dân chủ: Hệ thống quản trị, trong đó những người bị trị có quyền quyết định - trực tiếp bằng trưng cầu dân ý hoặc gián tiếp bằng bầu cử - việc thực hiện quyền lập pháp và hành pháp cũng như việc lựa chọn các quan chức hành chính cao cấp nhất.

(2) Atlantis và Thule là những quốc gia huyền thoại trong tác phẩm của các tác giả cổ đại. Atlantis, theo Plato, nằm ở phía tây Gibraltar; còn các nhà địa lý cổ đại thì cho rằng Thule là một hòn đảo nằm ở phía bắc nước Anh – ghi chú bản tiếng Nga, ND.

(3) J. M. Juran, Bureaucracy, a Challenge to Better Management (Chế độ quan liêu: thách thức đối với quản lí tốt hơn), New York, 1944, tr. 75.

(4) J. M. Juran, tác phẩm đã dẫn, tr. 34, 76.

(5) L. V. Mises muốn nói tới tác phẩm Nhà nước và Cách mạng (1917), trong đó, Lenin cho rằng Bưu điện của nhà nước là “hình mẫu của kinh tế xã hội chủ nghĩa” và “toàn bộ nền kinh tế quốc dân được tổ chức như ngành bưu điện… đấy là mục tiêu trước mắt của chúng ta”; Lenin toàn tập, tập 33, tr. 50; chú thích của bản tiếng Nga – ND.

Nguồn: Ludwig von Mises, Bureaucracy, Yale University Press, 1944