Nhà nước phúc lợi đã nhấn chìm giấc mơ Ý như thế nào?

Phóng viên và nhà nghiên cứu Piercamillo Falasca kể về giai đoạn các chính sách đúng đắn đã biến nước Ý thành một câu chuyện kinh tế thành công vào những năm 1950 và 1960, nhưng rồi các chính sách của nhà nước phúc lợi được triển khai vào lúc dân số vẫn đang trẻ, nền kinh tế vẫn đang tăng trưởng, và tương lai tốt đẹp còn rất xa vời đã làm phá sản cả đất nước. Falasca là phó chủ tịch của hiệp hội tự do cổ điển Ý Libertiamo.it, cũng là một thành viên của viện nghiên cứu Ý Istituto Bruno Leoni.

“Sự tăng trưởng của nền kinh tế, nền công nghiệp và tiêu chuẩn sống ở quốc gia các bạn trong những năm hậu chiến quả thực là một hiện tượng. Một quốc gia đã từng bị huỷ hoại theo nghĩa đen, ngổn ngang với mức thất nghiệp và lạm phát hết sức nặng nề, đã mở rộng sản lượng và tài sản của mình, bình ổn các mức chi phí và tiền tệ, và tạo ra nhiều việc làm mới cũng như những ngành công nghiệp mới với một tốc độ không quốc gia phương Tây nào bì kịp.” - Tổng thống John.F.Kennedy

Trong các cuộc gặp mặt nghi thức thì những ngôn từ thân mật để ca ngợi nhau có lẽ chỉ mang tính hình thức, nhưng điều tổng thống Mỹ John F.Kennedy đã nói bữa tiệc tối chào mừng do tổng thống Ý Antonio Segni tổ chức ở Rome năm 1963 thì lại là những tuyên bố trung thực. Từ năm 1946 đến năm 1962 nền kinh tế Ý tăng trưởng ở tốc độ trung bình hàng năm là 7,7%, kết quả tuyệt vời này tiếp tục cho đến cuối những năm 1960 (tốc độ tăng trưởng trung bình của cả thập kỷ này là 5%). Điều được gọi là Phép màu kinh tế (Miracolo Economico) này đã biến Ý thành một xã hội hiện đại và năng động, thúc đẩy các doanh nghiệp tăng khả năng cạnh tranh trên quy mô toàn cầu trong mọi lĩnh vực, từ máy giặt quần áo và tủ lạnh cho đến các thiết bị cơ khí tinh xảo, từ lĩnh vực thực phẩm cho đến ngành công nghiệp điện ảnh.

Giai đoạn từ 1956 cho đến 1965 chứng kiến sự tăng trưởng đáng chú ý của Tây Đức (70% trong thập niên này), Pháp (58%) và Mỹ (46%) nhưng tất cả đều bị bỏ xa trước kết quả ngoạn mục của Ý (102%). Những doanh nghiệp lớn, như hãng sản xuất xe hơi Fiat, máy in, nhà sản xuất máy tính Olivetti; cả các công ty năng lượng như Eni và Edison cũng như các hãng khác đã hợp tác với một lượng khổng lồ các doanh nghiệp nhỏ, rất nhiều trong số đó được quản lý bởi các gia đình, phù hợp với truyền thống đặt nặng vai trò của gia đình trong xã hội Ý. Ít nhất một phần năm trong năm mươi triệu dân Ý đã di chuyển từ vùng đất khô cằn và nghèo khó phương nam đến vùng công nghiệp hóa phồn vinh phương bắc. Ở đây, họ thay đổi phong cách sống, mua xe hơi và ti vi, tập nói thạo tiếng Ý chuẩn, cho con em đến trường học, tiết kiệm tiền để mua nhà và giúp đỡ những người bà con vẫn đang sống ở quê. Sau năm 1960, tiêu chuẩn sống cũng như cơ hội kinh doanh và việc làm tăng với tốc độ chóng mặt, đã chấm dứt nạn người Ý di cư đến những nước Châu Âu khác và nước Mỹ, kết thúc hiện tượng diaspora của người dân ݹ) với gần hai mươi triệu người Ý rời xa quê hương của họ trong gần một thế kỷ. 

Đâu là công thức kì diệu cho sự bùng nổ của kinh tế Ý? Rất nhiều năm sau một thượng nghị sĩ đảng Democrazia Cristianna (“Christian Democrats”: Đảng dân chủ Thiên chúa giáo, một chính đảng trung –hữu của những người Cơ đốc giáo), nói trong một buổi phỏng vấn: “Chúng tôi hiểu và ngay lập tức nhận ra rằng chúng tôi không thể điều khiển xã hội Ý. Đất nước này mạnh hơn và thậm chí còn thông minh hơn giới chính trị. Không làm gì cả có lẽ là biện pháp tốt hơn hết của chính phủ”. Đại từ “chúng tôi” mà thượng nghị sĩ Piero Bassetti đang nói đến là ai?

Trong những năm đầu tiên sau Thế chiến thứ hai, một nhóm các kinh tế gia và các chính trị gia có định hướng thị trường tự do đã nắm giữ được những vị trí quan trọng trong chính phủ, quét sạch hệ thống luật pháp phát-xít và thiết lập thể chế chính trị dân chủ và tái cơ cấu thị trường tự do. Một nhân vật trung tâm là nhà báo kiêm kinh tế gia chống phát-xít Luigi Einaudi, một trong những người Ý theo trường phái tự do cổ điển nổi bật nhất, người đã trở về Ý sau chiến tranh và phụng sự với vai trò Thống đốc Ngân hàng Trung ương, sau đó là Bộ trưởng tài chính và cuối cùng là Tổng thống của nước Cộng hòa Ý. Ông đã có những ảnh hưởng lớn lao tới các chính sách kinh tế của Thủ tướng Alcide De Gasperi (1945-1953) và người kế nhiệm, Giuseppe Pella, sau khi De Gasperi mất, và những người khác.

Một vài trong số những nhân vật này có thể không được biết đến nhiều ở bên ngoài nước Ý, nhưng họ đại diện cho một “ngoại lệ” cực kỳ đặc biệt trong văn hóa chính trị Châu Âu. Sau hai mươi năm trải qua chế độ phát-xít Mussolini và chiến tranh kinh hoàng, nhóm các nhà tự do cổ điển này đại diện cho niềm hy vọng duy nhất của quốc gia để vươn lên từ quá khứ toàn trị thành nền tự do dân chủ tư sản. Bối cảnh mà họ điều hành đất nước lúc đó khó có thể được coi là dễ dàng. Nước Ý chỉ là một đất nước nghèo bị tàn phá bởi chủ nghĩa tập thể kiểu phát-xít và chiến tranh; phần lớn dân số vừa thất nghiệp vừa thất học; cơ sở hạ tầng không có hoặc rất nghèo nàn; một đảng cộng sản rất mạnh đe dọa thay thế chủ nghĩa tập thể phát-xít bằng chủ nghĩa tập thể cộng sản; và các công ty do nhà nước kiểm soát thì thống trị phần lớn nền kinh tế.

Ảnh hưởng của Luigi Einaudi là cực kì quan trọng. Một chính sách tiền tệ thận trọng đã kiềm chế lạm phát trong ít nhất 20 năm (năm 1959 tờ Financial Times ca ngợi đồng lira là đồng tiền Châu Âu ổn định nhất); các thỏa thuận thương mại tự do giúp cho Ý tái hòa nhập với thị trường quốc tế; một cuộc tái cơ cấu tài khoá (Đạo luật Vanoni; đặt tên theo vị thủ tướng đã thiết kế ra nó) đã cắt giảm mức thuế và đơn giản hóa hệ thống thu thuế. Trong kỷ nguyên mà các tư tưởng của trường phái Keynesian và chi tiêu dễ dãi thống trị, chi tiêu công của Ý duy trì ở mức tương đối có kiểm soát: trong năm 1960 chi tiêu công gần đạt mức của năm 1937 (30% GDP, với một tỷ lệ lớn là các khoản đầu tư vào vốn cố định), trong khi đó ở các nước Châu Âu khác con số này tăng lên đáng kể.

Một vài người, trong số đó có luật gia nổi tiếng Bruno Leoni, đã cảnh báo về những mối nguy nếu người dân không nhớ được nguồn gốc tạo nên sự thịnh vượng mới mẻ của họ. Sự thịnh vượng đang lên xem chừng là một cơ hội hoàn hảo cho các khoản chi tiêu và can thiệp của chính phủ. Vào đầu những năm 1950 chính phủ Ý đã thành lập Cassa del Mezzogiorno (tương tự công ty Tennessee Valley Authority của Roosevelt², điểm khác biệt là nó nằm ở miền Nam nước Ý). Trong những năm 1960 chính phủ Ý thông qua đạo luật nhằm phân phối lại của cải, mở rộng sự kiểm soát của chính phủ đối với nền kinh tế (ví dụ như quốc hữu hóa ngành cung cấp điện), và thiết lập một nhà nước phúc lợi mạnh hơn. 

Tại một nước Ý tương đối thịnh vượng lúc đó, phong trào của những người theo chủ nghĩa tái phân phối đã đạt được sự ủng hộ của đông đảo quần chúng. Vào năm 1962, trong quá trình thương lượng quan trọng về hợp đồng việc làm của các công nhân ngành kim loại, các công đoàn đã yêu cầu giờ làm ngắn hơn, nhiều kì nghỉ hơn và nhiều quyền lực hơn để tổ chức các hoạt động công đoàn trong các nhà máy. Partio Socialista Italiano (Đảng những người theo chủ nghĩa xã hội Ý) đã tham gia liên minh với những người dân chủ Thiên chúa giáo và chính phủ “trung-tả” đầu tiên được thành lập. Vào năm 1963, một chương trình nhà ở xã hội được thi hành thông qua sự quốc hữu hóa đất đai đã khuấy động sự phản đối mạnh mẽ từ các hiệp hội doanh nghiệp và các chủ sở hữu tư nhân (trong số đó có cả Giáo hội Công giáo⁵), họ ra sức thuyết phục đảng Democorazia Cristiana từ bỏ ý tưởng, nhưng những người theo chủ nghĩa tập thể đã tạo sự thống trị trong những năm còn lại của thập niên 1960 và cả những năm 1970.

Hàng loạt những chính sách công quan trọng được thi hành vào giai đoạn này đã đặt nền móng cho cuộc khủng hoảng Ý hiện nay. Chính sách đầu tiên là làm suy yếu kỉ luật tài khóa, thực hiện dựa trên quyết định của Tòa án Hiến pháp vào năm 1966 cho phép nới lỏng cách hiểu về hạn mức hiến định cho ngân sách cân bằng; việc đình chỉ các giới hạn hiến định đã cho phép Quốc hội thông qua các đạo luật trong đó quy định các khoản chi hàng năm không được trang trải bằng thu nhập tài khóa (thuế) mà bằng việc phát hành trái phiếu kho bạc. Quyết định trên đã khoét một lỗ rò rỉ trong ngân sách công mà qua mỗi năm lại lớn hơn. Luigi Einaudi mất năm 1961 và mọi kêu gọi của ông về kỉ luật tài khóa đã nhanh chóng bị quên lãng. Khoản “thâm hụt chính” (primary deficit), được tính bằng việc khấu trừ các khoản thanh toán cho lãi suất từ tổng thâm hụt ngân sách, vốn đạt mức gần 0 vào đầu thập kỉ 1960 đã tăng nhanh sau quyết định của Tòa án và đặc biệt sau năm 1972, khi mà chi tiêu thâm hụt trở thành một chiến lược chính sách có hệ thống. Vào năm 1975, thâm hụt chính đã chạm đến ngưỡng nguy hiểm là 7,8% GDP.

Chính sách thứ hai là việc áp dụng một hệ thống trợ cấp hưu trí hào phóng vào năm 1969 (đạo luật Brodolini). Cơ chế dựa trên mức đóng góp trước đây bị thay thế bằng cơ chế tái phân phối mà theo đó người nghỉ hưu nhận những khoản trợ cấp được xác định không bởi tổng số tiền tiết kiệm bắt buộc được tích lũy trong những năm làm việc mà chỉ đơn thuần bằng mức lương trước đó. Chính sách “trợ cấp hưu trí xã hội” cho mọi công dân được thiết lập, cùng với tiêu chí về thâm niên, từ đó cho phép các công nhân nghỉ hưu sớm và một cách tiếp cận lỏng lẻo được thông qua nhằm trao trợ cấp hưu trí cho người tàn tật ở miền Nam Ý, vốn được xem là biện pháp thay thế cho các chính sách khuyến khích tăng trưởng hiệu quả hơn. Rất ít người hướng sự chú ý đến vấn đề bền vững tài chính. Xét cho cùng, các cử tri tương lai đâu có bầu vào ngày hôm nay.

Chính sách thứ ba là sự điều tiết chặt chẽ hơn thị trường lao động bằng việc thông qua cái gọi là Chế độ cho công nhân vào năm 1970, bao gồm Điều 18, trong đó đặt điều kiện rằng nếu một tòa án nhận thấy có sự bất công trong việc sa thải nhân công của một doanh nghiệp có hơn 15 nhân công với hợp đồng cố định dài hạn, thì người công nhân đấy có quyền phục hồi việc làm của mình. Nghĩa vụ minh chứng đặt toàn bộ vào người tuyển dụng lao động. Bằng cách làm cho việc sa thải công nhân trở nên đắt đỏ, luật pháp cũng khiến việc thuê công nhân đắt đỏ theo, cả hai điều này làm giảm khả năng chuyển chỗ làm và khuyến khích việc làm bất hợp pháp.

Chính sách thứ tư là việc thiết lập một hệ thống chăm sóc sức khỏe được quốc hữu hóa thông qua các đạo luật nối tiếp nhau từ năm 1968 đến năm 1978. Hệ thống gần như hoàn toàn được tạo nguồn từ thuế, nghĩa là có rất ít động lực cho người tiêu dùng tiết chế sử dụng các dịch vụ y tế này.

Cuối cùng, vào tháng một năm 1970, chính phủ triển khai một quy định bắt buộc cho tất cả các công nhân trong lĩnh vực cơ khí và kim loại, theo đó điều tiết và giới hạn giờ lao động một cách đáng kể.

Những hiệu ứng tiêu cực trong dài hạn của các chính sách khó nhận ra trong ngắn hạn bởi sức tăng trưởng mạnh mẽ của Ý và độ tuổi trung bình của dân số là thấp. Những khoản trợ cấp hào phóng và chi phí chăm sóc sức khỏe cho một nhóm nhỏ những người nghỉ hưu được trả bởi một số lớn những người lao động trẻ. Qua mỗi năm những chính sách này cùng với sự điều tiết ngày càng nặng nề đối với thị trường lao động và dịch vụ đã làm giảm năng suất, khiến cho thị trường lao động trở nên cứng nhắc hơn, làm tăng đến mức chóng mặt chi phí thuê lao động và khuyến khích chi tiêu công tăng lên cùng với nợ của nhà nước, và đến lượt bòn rút ngày càng nhiều hơn vào khoản tiết kiệm cá nhân.

Qua thời gian dân số Ý già đi làm suy giảm tỷ lệ giữa dân số lao động và dân số nghỉ hưu, khiến cho hệ thống trợ cấp hưu trí và chăm sóc sức khỏe trở nên bức thiết hơn và cũng kém bền vững hơn. Trong suốt những năm 1960 và 1970 tất cả các nước Châu Âu đều nới rộng chi tiêu công của mình, nhưng nước Ý thì trật khỏi vòng kiểm soát theo đúng nghĩa đen, đánh mất hình ảnh của nó từ những năm 1950 như là một đất nước đáng tin cậy về tài khóa. Chi tiêu công tăng dần từ 32,7% GDP vào năm 1970 lên tới 56,3% vào năm 1993, bị thúc đẩy một phần bởi chính sách bất cẩn thuê nhiều công chức hơn nhằm bù đắp cho sự thiếu hụt việc làm tại khu vực tư nhân, đặc biệt ở khu vực phía nam. (Việc thiếu hụt này hiển nhiên là do khu vực tư nhân bị áp đặt chi phí thuê nhân công quá cao). Khi nợ công vẫn ổn định ở mức 30% trong suốt những năm 1950 và những năm 1960 thì đến năm 1994 nó đã đạt đến con số đáng sợ là 121,8%. 

Vậy là chấm hết cho phép màu Ý. Tăng trưởng GDP hàng năm vẫn là 3,2% trong những năm 1970 nhưng đã rơi xuống còn 2,2% vào những năm 1980. Nhờ vào việc định giá thấp đồng lira một cách có hệ thống, các doanh nghiệp Ý vẫn có thể duy trì được sự cạnh tranh quốc tế của họ trong một thời gian (Thủ tướng Bettino Craxi đã tuyên bố rằng Ý đã vượt Anh quốc về GDP trong năm 1987), tuy nhiên lạm phát cao cùng nợ công rõ ràng đang hủy hoại tương lai nước Ý.

Nhiều nỗ lực cải cách đã được tiến hành vào những năm 1990, đặc biệt sau cuộc khủng hoảng tài chính và chính trị 1992-1993, khi đất nước có nguy cơ rơi vào tình trạng phá sản và hệ thống chính trị thời hậu chiến bị phá tan nát do tham nhũng. Vài nỗ lực tư nhân hóa các ngành công nghiệp thuộc sở hữu nhà nước giúp làm giảm nợ công xuống mức thấp hơn một chút. Những thay đổi nhỏ được áp dụng cho hệ thống trợ cấp hưu trí và vào năm 1997 quốc hội Ý thông qua các quy định nhằm hiện đại hóa luật lao động, nhưng những rào cản chính trị đối với việc bãi bỏ nội dung của Điều 18 (liên quan đến việc phục hồi việc làm cho người lao động bị thôi việc) dẫn đến sự hình thành một thị trường lao động hai tầng cồng kềnh, gồm những hợp đồng kiểu cũ bị quy định ngặt nghèo và cứng nhắc và cả những hợp đồng với điều khoản cố định kiểu mới mềm dẻo.

Những cải cách nói trên đã tiếp thêm chút nhiên liệu cho chiếc động cơ đã cạn kiệt và đang trì hoãn ngày thanh lý. Tuy nhiên, nó không thể chạy thêm được nữa.

Ý vẫn là một quốc gia giàu có nhưng cách hệ thống chính trị Ý hoạt động thì giống như ngài quý tộc hết thời nhận ra mình không thể thích nghi với hoàn cảnh mới. Hậu quả sâu sắc nhất của nhà nước phúc lợi của Ý và các can thiệp phúc lợi vào thị trường lao động không phải trên phương diện kinh tế hay chính trị, mà là về văn hóa. Nền văn hóa của chứng nghiện nhà nước phúc lợi khiến cho việc đổi mới gặp rất nhiều khó khăn kể cả trong những năm gần đây, khi mà nước Ý đang trải qua một cuộc khủng hoảng nợ công mới.

Người Ý ngày nay xem chừng vẫn chưa sẵn sàng để xắn tay áo lên lao động như cha mẹ và ông bà họ đã làm nhằm tạo ra sự thịnh vượng trong một nền kinh tế tự do và cạnh tranh, cũng chưa sẵn sàng để từ bỏ những ích lợi không còn khả năng đáp ứng của nhà nước phúc lợi để đổi lấy nhiều tự do, thu nhập và thịnh vượng hơn. Liệu nước Ý có thể quay về những bài học tự do cổ điển của Einaudi và phục hồi tăng trưởng kinh tế cùng một tương lai hứa hẹn hay không? Như một thông lệ đã diễn ra qua nhiều thế kỷ, điều xảy ra ở nước Ý có thể làm nên ví dụ cho cả thế giới. Một ví dụ cho sự tốt đẹp hơn hoặc tồi tệ hơn. 

Chú thích:

(1) Thuật ngữ chỉ hiện tượng người Ý di cư khỏi đất nước với quy mô lớn trong vòng một thế kỷ bắt đầu từ năm 1861 cho tới thập niên 1960. Ước có khoảng 29 triệu người Ý di cư khỏi đất nước trong thời gian đó, Đây được xem như là hiện tượng di cư lớn nhất trong lịch sử đương đại (theo Wikipedia, chú thích của người dịch).

(2) Công ty thuộc sở hữu liên bang có trách nhiệm cung cấp các dịch vụ công để hỗ trợ vùng Tennesse ở Mỹ, vùng chịu ảnh hưởng nặng nề của Đại suy thoái.

(3) Ở đây tác giả muốn đề cập đến đất đai của tòa thánh Vatican.

Nguồn: After the Welfare State, edited by Tom G. Palmer, Jameson Books, Inc., 2016