[Tự do kinh tế và chính thể đại diện] Chương 1: Tự do kinh tế và chính thể đại diện (Phần 4)

IV. Phân tách quyền lực

Để bảo vệ tự do cá nhân và ngăn chặn mọi hành vi tùy tiện, các lí thuyết gia về hiến định tự do tìm đến một phương tiện, đó là sự phân tách quyền lực. Tự do cá nhân sẽ được bảo đảm nếu như cơ quan lập pháp ban hành chỉ các quy tắc phổ quát, áp dụng bình đẳng cho tất cả mọi người và cơ quan hành pháp sử dụng vũ lực chỉ để buộc mọi người phải tuân thủ theo các quy tắc phổ quát này. Tuy nhiên điều này ngầm định rằng cơ quan lập pháp giới hạn chức năng của mình chỉ vào việc ban hành các quy tắc phổ quát đó. Nhưng thay vì khoanh định chức năng của nghị viện chỉ vào việc làm luật theo nghĩa trên thì chúng ta lại trao cho nó quyền lực không giới hạn theo một cách thức giản đơn, đó là gọi bất kể cái gì mà nó chính thức công bố là “luật”, tức là, nghị viện không còn là một cơ quan lập pháp chỉ có chức năng làm luật nữa. Tình trạng này được hình thành là do nghĩa trước đây của từ “luật” đã bị biến mất và do mong muốn làm cho chính quyền trở nên dân chủ bằng cách trao vào tay các nghị viện những chức năng định hướng và giám sát chính phủ. Những chức năng mới này dẫn đến việc các cơ quan này phải ban hành pháp lệnh cho tất cả những hành động cụ thể. Những pháp lệnh này được gọi là các luật, dù rằng xét về bản chất chúng hoàn toàn khác với các luật kì vọng được tạo lập bởi những cơ quan lập pháp mà lí thuyết phân tách quyền lực dự định khoanh định cho các cơ quan này.

Khái niệm “luật của luật sư”

Nhiệm vụ thiết kế và thiết lập các thể chế mới tuy rất khó khăn và hầu như không còn hi vọng nhưng nhiệm vụ làm sống lại một lần nữa, sao cho đại chúng có thể hiểu được, một khái niệm đã bị mất đi, thậm chí đến cái tên rõ ràng cũng không có nữa, còn khó khăn hơn nhiều. Đây là nhiệm vụ phải đạt được dù là trường hợp này trái với lời giáo huấn của trường phái luật học đang thịnh hành. Tôi sẽ cố gắng đưa ra một cách ngắn gọn đặc điểm chính yếu của luật theo nghĩa hẹp của thuật ngữ này trước khi chuyển sang bàn luận về những khung khổ thể chế hứa hẹn đảm bảo rằng có thể tách rời nhiệm vụ làm ra các luật kiểu như thế khỏi những nhiệm vụ giám sát.

Cách tốt nhất là xem xét các đặc điểm đặc biệt mà luật do thẩm phán làm ra (judge-made law) nhất thiết phải có. Sản phẩm của các cơ quan lập pháp về cơ bản chỉ được coi là luật khi chúng mô phỏng luật do thẩm phán làm ra. Không phải ngẫu nhiên mà khái niệm về luật này đã được gìn giữ lâu hơn ở các nước theo thông luật trong khi nó đã trở nên khó hiểu ở các quốc gia dựa hoàn toàn vào luật thành văn.

Loại luật này mang đặc tính của cái gọi là “luật của luật sư” - là thứ được phép và có thể áp dụng tại các tòa án, có hiệu lực đối với cả cá nhân lẫn các cơ quan chính quyền. Do luật thẩm phán làm hình thành từ quá trình giải quyết các tranh chấp, nó chi phối chỉ tới các mối quan hệ giữa những người có hành động ảnh hưởng lẫn nhau thay vì kiểm soát hành động của những cá nhân không có quan hệ. Nó xác lập những lãnh địa mà mỗi cá nhân được bảo vệ khỏi sự can thiệp từ những người khác. Mục đích là để ngăn chặn các xung đột giữa những cá nhân hành xử theo mưu cầu cá nhân, dựa trên sự hiểu biết của riêng mình, thay vì theo sự chỉ đạo từ bên trên. Những điều luật này do vậy phải được áp dụng cho mọi hoàn cảnh mà không ai có thể tiên đoán và do đó phải được thiết kế để bao quát được số lượng lớn nhất các trường hợp xảy ra trong tương lai. Đây chính là đặc tính “trừu tượng” của chúng, dù là cách nói theo thói quen này không thực sự hữu ích cho lắm, theo đó chúng được thiết kế để áp dụng theo cùng một cách thức cho tất cả các hoàn cảnh mà các yếu tố phổ quát nhất định hiện hữu, tức không chỉ cho một số người, một số nhóm, một số địa điểm, khoảng thời gian cụ thể, v.v. Chúng không phải là bản hướng dẫn cho các cá nhân thực hiện những nhiệm vụ hoặc theo đuổi những mục đích cụ thể, mà là nhằm tạo điều kiện cho họ có thể đồng thời điều chỉnh các kế hoạch của mình sao cho mỗi cá nhân có khả năng đạt được các mục đích của mình ở mức cao nhất có thể. Việc khoanh định các lãnh địa cá nhân nhằm đạt được mục đích đó dĩ nhiên được quyết định chủ yếu bởi luật sở hữu, hợp đồng, và trách nhiệm dân sự (tort), và luật hình sự bảo vệ “cuộc sống, tự do, và của cải”.

Các giới hạn đối với các biện pháp cưỡng chế

Một cá nhân có xu hướng tuân thủ chỉ những quy tắc hành xử công bằng - mà tôi gọi là các quy tắc pháp trị theo nghĩa hẹp của từ này - được hưởng tự do theo nghĩa, trên phương diện pháp lý, anh ta không phải tuân theo mệnh lệnh của ai khác và anh ta có thể lựa chọn phương tiện và mục đích cho các hoạt động của mình trong những khoảng giới hạn xác định đã biết. Nhưng khi mọi người đều tự do theo nghĩa này thì từng người sẽ bị đưa vào một quá trình không có ai kiểm soát và phần thu nhập mà mỗi người được hưởng về cơ bản là không thể tiên đoán được. Tức là tự do và rủi ro luôn song hành, không thể tách rời. Không thể nói phần thu nhập của một cá nhân trong tổng thu nhập quốc gia bao nhiêu thì là công bằng, vì nó phụ thuộc vào quá nhiều yếu tố mà không ai biết. Nhưng cũng không thể nói phần thu nhập như vậy là không công bằng. Chúng ta buộc phải bằng lòng với điều này nếu muốn giúp mọi người không bị ảnh hưởng bởi các hành động không phải. Dĩ nhiên trong một xã hội tự do chúng ta có thể đảm bảo một mức thu nhập sàn cho mọi người bằng cách chu cấp cho tất cả mọi người một mức bảo hiểm nhất định ngoài cơ chế thị trường để đối phó với các hoàn cảnh bất hạnh. Thực ra thì còn có nhiều thứ chúng ta có thể làm để cải thiện khung khổ hoạt động cho thị trường theo hướng hiệu quả hơn. Nhưng trong một xã hội như vậy, chúng ta không thể phân phối thu nhập theo một chuẩn mực công bằng xã hội hay phân phối nào đó, và nếu chúng ta càng cố làm điều này thì càng phá hủy trật tự thị trường.

Nhưng để đảm bảo tự do cá nhân, chúng ta phải khoanh định biện pháp cưỡng chế để buộc mọi người tuân thủ các quy tắc hành xử công bằng phổ quát. Nhưng bằng cách nào chúng ta có thể ngăn chặn các cơ quan lập pháp sử dụng biện pháp cưỡng chế để phục vụ lợi ích cho một số nhóm cụ thể - đặc biệt là trong trường hợp cơ quan lập pháp được tổ chức theo cơ cấu đảng chính trị khiến cho đa số cầm quyền thường là một đa số chỉ bởi vì nó hứa hẹn mang đến lợi ích riêng cho một số nhóm? Sự thật là các cơ quan vẫn được gọi là cơ quan lập pháp chưa bao giờ giới hạn chức năng của mình chỉ vào việc làm luật theo đúng nghĩa của từ này, mặc dù lí thuyết phân tách quyền lực ngầm định điều này. Và vì người ta thừa nhận rằng không chỉ hoạt động lập pháp mà cả việc định hướng hoạt động của chính phủ cần phải nằm trong tay của những đại diện của phái đa số, việc định hướng hoạt động của chính phủ trở thành nhiệm vụ chính yếu của các cơ quan lập pháp. Điều này không chỉ khiến cho việc phân biệt giữa luật theo nghĩa quy tắc phổ quát về hành xử công bằng với luật theo nghĩa sắc lệnh cụ thể trở thành vô nghĩa mà còn khiến cho việc tổ chức cơ quan lập pháp không còn theo hướng thực sự phù hợp với chức năng luật theo nghĩa truyền thống nữa mà là theo hướng để có một chính quyền hiệu quả, nghĩa là nhất nhất mọi việc đều theo định hướng đảng phái.

Chính phủ đại diện định hướng phục vụ lợi ích cục bộ

Tôi tin là chúng ta hoàn toàn đúng khi đòi hỏi cơ quan lập pháp phải hành xử theo nghĩa truyền thống và chính quyền phải hành xử theo thể thức dân chủ. Nhưng tôi cho rằng việc giao phó cả hai nhiệm vụ khác nhau này cho cùng một cơ quan đại diện là một sai lầm chết người, dù dường như đó là điều không thể tránh khỏi trên phương diện lịch sử. Điều này khiến cho việc phân biệt giữa lập pháp và hành pháp, và do đó việc giám sát thực thi các nguyên tắc pháp trị và chính phủ hoạt động dưới luật, trở thành bất khả trên thực tế. Dù là cơ chế này đảm bảo mọi hoạt động của chính phủ đều được phê chuẩn bởi cơ quan đại diện của nhân dân, nó lại không bảo vệ được người dân khỏi các hành vi cưỡng chế phân biệt đối xử. Thực tế là, một cơ quan đại diện được tổ chức theo hướng đảm bảo cho chính quyền hoạt động hiệu quả, và không bị chế định bởi một số luật định phổ quát không thể thay thế, sẽ có xu hướng sử dụng quyền lực của mình theo hướng phục vụ lợi ích cục bộ của các phe nhóm.

Không phải ngẫu nhiên mà hầu hết các lí thuyết gia cổ điển về chính thể đại diện và phân tách quyền lực không hào hứng với hệ thống đảng phái và hi vọng rằng có thể khu biệt được chức năng lập pháp khỏi các định hướng đảng phái. Họ có niềm tin như vậy là bởi vì họ hình dung cơ quan lập pháp chỉ thực hiện chức năng làm luật theo nghĩa hẹp, và tin rằng tồn tại những quy tắc hành xử công bằng phổ quát, độc lập với các lợi ích cục bộ. Nhưng không thể phủ nhận được một thực tế là chính phủ dân chủ cần sự ủng hộ của một cơ quan đại diện hình thành từ các đảng phái để thực hiện các cương lĩnh hành động, và một phe phái đối lập cũng được hình thành từ các đảng phái để sẵn sàng thành lập một chính phủ thay thế.

Phân tách cơ quan lập pháp

Rõ ràng giải pháp cho vấn đề khó khăn này là phải có hai hội đồng đại diện khác biệt, đảm nhiệm những nhiệm vụ khác nhau, một là hội đồng lập pháp thực thụ và một là hội đồng giám quản chính quyền, nghĩa là thực hiện mọi hoạt động ngoại trừ việc làm luật theo nghĩa hẹp. Không phải quá khó để hình dung ra một hệ thống như vậy ở Anh, với việc Hạ viện (House of Commons) nắm quyền lực tuyệt đối đối với các pháp lệnh liên quan đến tiền bạc để kiểm soát chính phủ, còn Thượng viện (the House of Lords), với vai trò là tòa án công lí tối cao, đảm nhiệm chức năng chỉ làm luật theo nghĩa hẹp. Nhưng giải pháp như vậy dĩ nhiên là không khả thi chừng nào Thượng viện còn đại diện không phải cho toàn bộ dân chúng, mà chỉ cho một tầng lớp xã hội.

Nếu chịu khó suy nghĩ ai cũng có thể nhận ra rằng việc có hai hội đồng đại diện chẳng có ích lợi gì mấy so với một hội đồng đại diện nếu như chúng được bầu lên và được tổ chức theo cùng các nguyên lí và do vậy có cùng cơ cấu. Những hội đồng này sẽ được lèo lái bởi cùng các hoàn cảnh chi phối những quyết định của các nghị viện hiện đại và việc thông đồng với nhau để cho phép chính phủ của ngày hôm nay làm bất kì điều gì chính phủ muốn là điều hoàn toàn có thể xảy ra. Ngay cả nếu chúng ta giả định rằng hội đồng chuyên trách lập pháp (để phân biệt với hội đồng giám quản chính quyền) được chế định bởi hiến pháp chỉ để ban hành các luật theo nghĩa hẹp, tức tạo ra những quy tắc hành xử công bằng phổ quát, và sự chế định này có hiệu lực được là nhờ có tòa án hiến pháp kiểm soát, thì cũng vẫn sẽ chẳng có khác biệt là mấy chừng nào hội đồng chuyên trách lập pháp vẫn còn chức năng tối thiểu là đáp ứng những yêu cầu của các nhóm cụ thể mà có quyền lực ảnh hưởng đến phái đa số chi phối các nghị viện như hiện nay.

Lợi ích cục bộ và các nguyên lí bền vững

Trong khi chúng ta kì vọng các hội đồng giảm quản chính quyền hoạt động tương tự các nghị viện ngày nay, tức những cơ quan có tổ chức và cách thức vận hành được định hình bởi nhu cầu giám sát chính quyền chứ không phải là làm luật, thì chúng ta cần những điều khác đối với hội đồng chuyên trách lập pháp. Chúng ta cần một hội đồng chịu trách nhiệm về những nguyên tắc phổ quát, bền vững, đóng vai trò làm nền tảng cho các hoạt động của cộng đồng chứ không phải là về các nhu cầu cụ thể của các nhóm cụ thể. Các thành viên của nó và những nghị quyết của nó phải đại diện cho điểm phổ quát về loại hành xử nào là công bằng, loại nào là không, chứ không phải là cho các nhóm cụ thể, với những mong muốn cụ thể. Hội đồng này, với việc đưa ra các quy tắc phù hợp trong thời gian dài, sẽ là người “đại diện”, hoặc tái dựng lát cắt ngang, cho các ý kiến phổ quát về đúng, sai; các thành viên của nó không phải là phát ngôn viên của các nhóm lợi ích cụ thể, hoặc biểu lộ “ý chí” của bất kì một bộ phận dân chúng nào đối với một chính sách nào đó của chính phủ. Họ là những người đàn ông và phụ nữ được tin yêu và kính trọng nhờ những phẩm tính họ thể hiện trong cuộc sống hằng ngày, không phụ thuộc vào sự phê chuẩn của bất kì nhóm cử tri cụ thể nào. Và họ cần phải miễn nhiễm hoàn toàn với mọi nguyên tắc đảng phái vốn dĩ cần thiết để giữ một nhóm hoạt động cùng nhau, nhưng lại là thứ không được hoan nghênh trong một cơ quan chịu trách nhiệm ban hành các quy tắc dùng để giới hạn quyền lực của chính phủ.

Thành viên của hội đồng chuyên trách lập pháp

Có thể hình thành được một hội đồng chuyên trách lập pháp như vậy nếu như (i) các thành viên của nó được bổ nhiệm trong một quãng thời gian đủ dài, (ii) họ không được phép tái cử sau khi mãn nhiệm, và (iii) để đảm bảo sự đổi mới liên tục của cơ quan này trong việc phản ánh sự thay đổi quan niệm dần dần giữa các cử tri, thành viên của nó phải không được bầu đồng thời mà phải có một tỉ lệ cố định thành viên được bầu thay thế hằng năm cho thành viên mãn nhiệm; nói cách khác, nếu giả sử nhiệm kì của họ là 15 năm, thì 1/15 trong số họ sẽ được thay thế hằng năm. Tôi cũng xin đề xuất một giải pháp thực dụng theo đó các đại diện trong mỗi lần bầu cử được chọn chỉ bởi một nhóm đồng niên, và như vậy, mỗi công dân chỉ đi bầu đúng một lần trong đời, chẳng hạn ở tuổi 40, để tìm ra một người đại diện cho lứa tuổi của mình.

Kết quả là chúng ta sẽ có một hội đồng đại diện bao gồm những người từ độ tuổi 40 đến 55. Đây là những người được bầu nhờ thể hiện được năng lực và phẩm giá của họ trong cuộc sống thường ngày (và hoàn toàn ngẫu nhiên, độ đuổi trung bình của cơ quan này sẽ thấp hơn độ tuổi trung bình của các nghị viên đương thời). Có lẽ cũng không nên cho phép những người đã nắm giữ các vị trí trong cơ quan chuyên trách chính quyền hoặc các tổ chức đảng phái chính trị khác tham gia ứng cử; và cũng cần đảm bảo cho những người được bầu mức thù lao thỏa đáng trong thời gian tại vị cũng như khi về hưu, tương tự mức thù lao cho các vị thẩm phán thuần túy hoặc nắm giữ các vị trí tương tự.

Lợi thế của việc bầu cử theo cùng độ tuổi, ở lứa tuổi mà một cá nhân đã chứng tỏ được phẩm tính của mình trong cuộc sống thường ngày, là ở chỗ những người cùng lứa đối với một ứng cử viên nói chung sẽ là những người phán xét phù hợp nhất đối với phẩm tính và năng lực của anh ta; và với một số lượng người tham gia bầu cử tương đối nhỏ thì các ứng viên sẽ được cử tri biết đến sâu hơn và do vậy sẽ được bầu chọn dựa trên sự kính trọng của cử tri - đặc biệt là nếu như nhiệm vụ chung này thu hút được sự quan tâm của những nhóm đồng niên và hình thành các câu lạc bộ đồng niên để thảo luận về những vấn đề công cộng.

V. Những lợi ích của việc phân tách cơ quan lập pháp

Mục đích của tất cả việc này dĩ nhiên là để tạo ra một hội đồng chuyên trách lập pháp không phải để phục vụ cho chính phủ, ban hành ra những pháp lệnh mà chính phủ muốn để đạt được các mục tiêu tiền bạc, mà là ban hành các luật, tạo ra những giới hạn lâu bền cho quyền lực cưỡng chế của chính quyền, những giới hạn cho phép chính phủ vận hành, và những giới hạn mà cơ quan chuyên trách chính quyền được bầu theo thể thức dân chủ không được phép vượt qua. Trong khi hội đồng giám quản chính quyền được toàn quyền quyết định cơ cấu tổ chức của chính phủ, loại phương tiện chính phủ có thể sử dụng, và loại dịch vụ mà chính phủ phải cung cấp, thì bản thân hội đồng này không nắm giữ quyền lực cưỡng chế người dân. Loại quyền lực cưỡng chế này, bao gồm quyền huy động tài chính để chính phủ cung ứng những dịch vụ thông qua các biện pháp thuế khoá, chỉ áp dụng cho việc thực thi những nguyên tắc hành xử công bằng do hội đồng chuyên trách lập pháp ban hành. Để chống lại bất kì hành động vượt qua giới hạn đã được thiết lập cho việc chính phủ (và hội đồng giám quản chính quyền) thì cần đệ trình đơn khiếu kiện lên một tòa án hiến pháp có đủ năng lực để giải quyết xung đột giữa hội đồng chuyên trách lập pháp với các cơ quan chính quyền.

Một khung khổ thiết chế như trên sẽ tạo ra một ảnh hưởng đáng muốn khác, đó là hội đồng lập pháp có đủ thời gian để thực hiện nhiệm vụ đúng đắn của mình. Đây là một điều quan trọng trong thời hiện đại bởi các cơ quan lập pháp thường chế định bằng những mệnh lệnh hành chính các vấn đề lẽ ra chịu ảnh hưởng bởi những quy tắc pháp trị phổ quát, thậm chí là những quyết định hành chính tùy tiện, đơn giản chỉ bởi các cơ quan này quá bận rộn đối với những nhiệm vụ chính quyền nên không còn đủ thời gian cũng như đủ mức quan tâm để làm luật theo nghĩa hẹp. Nhiệm vụ này cũng đòi hỏi kiến thức chuyên sâu mà chỉ một đại diện phục vụ đủ lâu mới có thể có được; trong khi một chính trị gia bận rộn, quan tâm chỉ đến các kết quả có thể phô diễn năng lực của mình cho kì bầu cử tiếp theo, thì khó có thể sở hữu được loại kiến thức đó. Việc trao cho cơ quan đại diện quyền lực không giới hạn sẽ dẫn đến một hậu quả đáng lo ngại, đó là cơ quan này sẽ không còn là đại diện đóng vai trò chính yếu trong việc định hình các luật lệ đúng đắn, mà ngày càng đẩy nhiệm vụ này cho bộ máy quan liêu.

Tôi sẽ không tiếp tục mổ xẻ chi tiết dự án có tính không tưởng này - dù tôi phải thừa nhận rằng có rất nhiều cơ hội nghiên cứu mới mở ra đầy lôi cuốn và hữu ích liên quan đến khả năng phân tách hội đồng chuyên trách lập pháp này khỏi cơ quan chính quyền. Bạn hoàn toàn có quyền đặt câu hỏi vậy thì mục đích của việc đưa ra một mô hình không tưởng này là gì khi tôi gọi nó là không tưởng (Utopia), tức là tôi hàm ý thừa nhận không tin tưởng nó có khả năng hiện thực hóa trong tương lai gần. Tôi có thể dùng ngôn từ của David Hume trong bài tiểu luận “The Idea of a Perfect Commonwealth” [Ý niệm về nền thịnh vượng chung hoàn hảo] của ông để trả lời câu hỏi này như sau:

“Trong mọi trường hợp, việc biết đâu là mô hình hoàn hảo luôn mang lại lợi ích, vì rằng chúng ta có thể mang cấu trúc hoặc mô hình thực của chính quyền đến gần nhất có thể với mô hình hoàn hảo thông qua điều chỉnh hoặc đổi mới nhẹ nhàng mà không tạo ra biến động quá lớn cho xã hội”.

Nguồn: Friedrich Hayek (2015). Tự do kinh tế và chính thể đại diện. Đinh Tuấn Minh và Nguyễn Vi Yên dịch.