[Từ nhà nước điều hành sang nhà nước kiến tạo phát triển] - Chương 3: Xây dựng môi trường cạnh tranh lành mạnh, công bằng (Phần 3.5)

KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH

Trong gần ba thập kỷ thực hiện chính sách đổi mới kinh tế, Việt Nam đã từng bước xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật cạnh tranh nói riêng cũng như chính sách cạnh tranh nói chung, qua đó tạo khung khổ pháp lý và môi trường cạnh tranh chung cũng như đặc thù cho các hoạt động kinh doanh. Cho đến nay, hệ thống pháp luật cạnh tranh và chính sách cạnh tranh của Việt Nam được đánh giá là tương đối đầy đủ, tôn trọng quyền tự do kinh doanh, không phân biệt đối xử và phù hợp với thông lệ quốc tế trong các lĩnh vực liên quan, qua đó góp phần tạo thành một môi trường cạnh tranh lành mạnh cho các doanh nghiệp, phục vụ tốt hơn lợi ích của người tiêu dùng Việt Nam.

Mặc dù vậy, thực tiễn cạnh tranh ở Việt Nam vẫn còn nhiều vấn đề vướng mắc, chưa vận hành một cách suôn sẻ, quyền và lợi ích của các doanh nghiệp, của người tiêu dùng vẫn bị xâm phạm trong nhiều trường hợp từ những hành vi phản cạnh tranh, cạnh tranh không lành mạnh của các chủ thể kinh doanh, thậm chí là từ các hành vi hành chính, từ các quy định pháp luật, pháp quy của Nhà nước.

Phân tích chi tiết pháp luật cạnh tranh của Việt Nam cho thấy một phần nguyên nhân của tình trạng này là từ những hạn chế của pháp luật cạnh tranh, đặc biệt là (i) các quy định pháp luật cạnh tranh chưa thực sự phù hợp, do đó tạo ra những lỗ hổng về pháp lý khiến nhiều hành vi phản cạnh tranh gây thiệt hại cho người tiêu dùng bị bỏ lọt; (ii) các thiết chế thực thi pháp luật cạnh tranh chưa đảm bảo tính độc lập, chuyên nghiệp và do đó hiệu quả còn hạn chế.

Từ góc độ hệ thống chính sách cạnh tranh, tình trạng còn tồn tại rải rác các quy định có tác động bất lợi, phản cạnh tranh trong các pháp luật chuyên ngành được cho là xuất phát từ việc thiếu một cơ chế kiểm soát từ góc độ cạnh tranh của cơ quan quản lý cạnh tranh đối với các dự thảo văn bản pháp luật được soạn thảo bởi các cơ quan khác nhau.

Giải pháp tổng quát để cải thiện tình trạng này là Việt Nam cần sửa đổi Luật Cạnh tranh, cải thiện các thiết chế xử lý vi phạm pháp luật cạnh tranh, và tăng cường vai trò chủ động của Cục Quản lý Cạnh tranh trong rà soát các dự thảo văn bản pháp luật từ góc độ cạnh tranh. Dưới đây là những khuyến nghị cụ thể.

3.5.1. Các đề xuất sửa đổi pháp luật cạnh tranh

Đối với khung khổ pháp luật bảo đảm cạnh tranh, các vướng mắc của pháp luật cạnh tranh chủ yếu tập trung ở các quy định chưa thật hợp lý, còn mâu thuẫn hoặc thiếu tính nhất quán, cũng như khả năng bao quát, làm ảnh hưởng đến hiệu quả áp dụng và khả năng bảo vệ môi trường cạnh tranh của pháp luật cạnh tranh Việt Nam. Các giải pháp để khắc phục những bất cập hiện nay trong Luật Cạnh tranh là:

• Điều chỉnh hình thức của thỏa thuận hạn chế cạnh tranh: Cần sửa đổi Luật Cạnh tranh hoặc Nghị định hướng dẫn Luật Cạnh tranh để bổ sung quy định làm rõ về hình thức của thỏa thuận hạn chế cạnh tranh, theo đó thỏa thuận hạn chế cạnh tranh có thể dưới hình thức văn bản, lời nói, thông điệp điện tử hoặc hành động (cùng hành động một cách ngầm định, các hành động riêng rẽ nhưng mang tính tương tự, tập trung, cộng hưởng).
• Mở rộng đối tượng của thỏa thuận hạn chế cạnh tranh: Cần sửa đổi Luật Cạnh tranh để bổ sung thêm các chủ thể sau đây vào diện đối tượng áp dụng của chế định về thỏa thuận hạn chế cạnh tranh trong Luật Cạnh tranh: (i) Các hiệp hội đa ngành (hoặc đơn giản là không phân loại hiệp hội doanh nghiệp - tất cả các hiệp hội doanh nghiệp đều là đối tượng của pháp luật cạnh tranh); và (ii) Các chi nhánh, công ty con, công ty liên kết và tất cả các chủ thể khác thuộc quyền kiểm soát trực tiếp hoặc gián tiếp của các doanh nghiệp và hiệp hội là đối tượng của Luật Cạnh tranh.
• Điều chỉnh lại các loại hành vi hạn chế cạnh tranh mặc nhiên bị cấm: Cần sửa đổi nhóm các hành vi hạn chế cạnh tranh bị cấm mặc nhiên (Điều 9.1 Luật Cạnh tranh và điều khoản tương ứng trong Nghị định hướng dẫn) theo hướng phù hợp với các hành vi bị cấm mặc nhiên theo thông lệ phổ biến trên thế giới (trong đó có Thỏa thuận ấn định giá và Thỏa thuận phân chia thị trường, khách hàng). Tương tự, cũng cần sửa đổi nhóm các hành vi tập trung kinh tế bị cấm mặc nhiên (Điều 18 Luật Cạnh tranh và điều khoản tương ứng trong Nghị định hướng dẫn theo hướng phù hợp với thông lệ phổ biến trên thế giới, cụ thể là loại bỏ hoặc hạn chế tối đa các hành vi tập trung kinh tế bị cấm mặc nhiên, mọi hành vi tập trung kinh tế đều chỉ có thể bị cấm trên cơ sở cân nhắc tác động của chúng trong bối cảnh thị trường cụ thể.
• Điều chỉnh lại cách thức xác định hành vi hạn chế cạnh tranh: Hành vi hạn chế cạnh tranh cần được xác định theo định nghĩa hành vi (với các cấu thành hành vi), theo đó các hành vi trực tiếp được miêu tả chỉ là ví dụ, không phải là danh sách đóng các hành vi hạn chế cạnh tranh. Đối với các hành vi được liệt kê làm ví dụ, cần điều chỉnh để đảm bảo không có tình huống trùng lấn về phạm vi giữa hai loại hành vi khác nhau (hạn chế cạnh tranh và tập trung kinh tế).

Đối với các chế định về các hành vi cạnh tranh không lành mạnh, với những ưu điểm của việc liệt kê minh thị và tập trung các hành vi cạnh tranh không lành mạnh trong Luật Cạnh tranh trong bối cảnh hiện tại, có lẽ vẫn nên giữ lại chế định về hành vi cạnh tranh không lành mạnh trong Luật Cạnh tranh. Tuy nhiên, những bất cập từ sự trùng lặp/chồng lấn trong quy định giữa Luật Cạnh tranh với các pháp luật khác về mặt lý thuyết cũng như thực tiễn áp dụng trong lâu dài sẽ gây ra bất bình đẳng giữa các chủ thể kinh doanh cũng như những rắc rối trong áp dụng pháp luật. Do đó, cần thiết phải khắc phục tình trạng này thông qua một số biện pháp sau:

• Bỏ phần quy định về cạnh tranh không lành mạnh trong Luật Sở hữu trí tuệ (để tập trung hết các nội dung về cạnh tranh không lành mạnh về Luật Cạnh tranh);
• Tách hành vi (và chế định) về bán hàng đa cấp ra khỏi Luật Cạnh tranh (để chuyển về Luật Thương mại) và chỉ giữ lại hành vi bán hàng đa cấp bất chính trong Luật Cạnh tranh;
• Rà soát các quy định về hành vi cạnh tranh không lành mạnh trong Luật Canh tranh để bảo đảm các quy định về miêu tả hành vi (cấu thành hành vi) trong Luật này phù hợp/thống nhất với các quy định về miêu tả hành vi trong pháp luật chuyên ngành và chính xác trong nội hàm (pháp luật cạnh tranh chỉ quy định về hành vi từ góc độ cạnh tranh không lành mạnh gây thiệt hại);
• Phân định rõ phạm vi áp dụng giữa Luật Cạnh tranh và pháp luật chuyên ngành về cùng hành vi để đảm bảo một hành vi chỉ bị xử lý theo một hệ thống pháp luật, theo hướng: Hành vi được thực hiện để cạnh tranh nhằm mục tiêu gây thiệt hại cho Nhà nước, doanh nghiệp và người tiêu dùng thì xử lý theo Luật Cạnh tranh; ngoài các trường hợp này thì xử lý theo pháp luật chuyên ngành;
• Quy định minh thị về việc các tranh chấp liên quan tới hành vi cạnh tranh không lành mạnh trong Luật Cạnh tranh, ngoài khả năng xử lý theo con đường khiếu nại hành chính tại cơ quan cạnh tranh theo Luật Cạnh tranh vẫn có thể sử dụng các phương thức kiện khác theo quy định của pháp luật (Tòa án, trọng tài thương mại...).

Đối với các chế định về các hành vi ảnh hưởng đến cạnh tranh của các cơ quan nhà nước, mặc dù là một chế định) nhưng đứng từ góc độ ý nghĩa thực tiễn thì đây là chế định rất đáng lưu ý. Nếu được áp dụng một cách triệt để, chế định này có thể là cơ sở để thúc đẩy môi trường cạnh tranh bình đẳng, lành mạnh trong bối cảnh cụ thể của Việt Nam. Vì vậy, cần thiết phải có những giải pháp nhất định nhằm tăng cường hiệu quả của chế định này trong pháp luật và thực tiễn cạnh tranh Việt Nam, ít nhất là các biện pháp sau đây:

• Rà soát để bổ sung danh sách các hành vi ảnh hưởng đến cạnh tranh của cơ quan nhà nước bị cấm theo pháp luật cạnh tranh;
• Sửa lại điều khoản “quét”, theo hướng “Các hành vi khác làm phương hại tới cạnh tranh của doanh nghiệp và/hoặc gây thiệt hại cho người tiêu dùng”;
• Tăng cường công tác thực thi chế định pháp luật này (bao gồm cả việc phổ biến, tuyên truyền và xử lý vi phạm).

3.5.2. Các đề xuất cải thiện các thiết chế xử lý vi phạm pháp luật cạnh tranh

Từ thực tiễn giải quyết các vụ việc vi phạm pháp luật cạnh tranh, có thể thấy dường như các thiết chế hiện tại chưa phát huy được hiệu quả trong việc xử lý vi phạm và bảo vệ lợi ích chính đáng của doanh nghiệp cũng như người tiêu dùng. Dưới đây là một số giải pháp được đề xuất để cải thiện hiệu quả xử lý vi phạm pháp luật cạnh tranh, qua đó tăng cường hiệu quả bảo vệ môi trường cạnh tranh, doanh nghiệp và người tiêu dùng.

• Tăng cường tính độc lập của các thiết chế giải quyết vụ việc cạnh tranh theo pháp luật cạnh tranh. Để đạt được mục đích này, chúng tôi đề xuất:
  • Tách cơ quan quản lý cạnh tranh ra khỏi Bộ Công thương để trở thành một đơn vị độc lập, trực thuộc Văn phòng Chính phủ (vừa tránh tình trạng thiếu khách quan khi xử lý các vụ việc liên quan tới doanh nghiệp thuộc Bộ Công thương, vừa đảm bảo hiệu quả quản lý đối với tất cả các Bộ ngành);
  • Thay đổi thành phần Hội đồng Cạnh tranh từ chỗ bao gồm đại diện của các Bộ ngành (do đó có thể ảnh hưởng tới tính khách quan trong các quyết định xử lý vụ việc liên quan tới các doanh nghiệp trực thuộc Bộ mình hoặc của ngành mình) sang tập hợp các thành viên độc lập, được chỉ định/bổ nhiệm để thực hiện nhiệm vụ liên quan.
• Tăng cường tính răn đe của các biện pháp xử lý vi phạm hành chính. Để đạt được mục tiêu này, chúng tôi đề xuất:
  • Tăng mức phạt đối với các vi phạm pháp luật cạnh tranh;
  • Quy định mức phạt tối thiểu đối với các vi phạm pháp luật cạnh tranh (tránh trường hợp như hiện nay mức phạt chỉ tính theo tỷ lệ doanh thu, dẫn tới tình trạng doanh nghiệp thua lỗ thì không phải chịu phạt dù có vi phạm)
  • Công khai rộng rãi trên các phương tiên thông tin đại chúng về các trường hợp vi phạm pháp luật bị xử lý bởi cơ quan quản lý cạnh tranh.
• Tăng cường hiệu quả hoạt động của cơ quan quản lý cạnh tranh trong xử lý vi phạm pháp luật cạnh tranh. Để đạt được mục tiêu này, chúng tôi đề xuất:
  • Tăng cường nguồn lực (nhân lực, vật lực) của cơ quan quản lý cạnh tranh để chủ động thực hiện các hoạt động điều tra tiền tố tụng cũng như tố tụng;
  • Đặt chỉ tiêu về số lượng các vụ việc điều tra tiền tố tụng;
  • Bổ sung vào chương trình hoạt động việc theo dõi và thúc đẩy xử lý các vi phạm pháp luật cạnh tranh của các cơ quan nhà nước (thực hiện các hành vi bị cấm theo Điều 6 Luật Cạnh tranh).
• Củng cố căn cứ pháp lý cho việc xử lý các vụ việc cạnh tranh. Để đạt mục tiêu này, Việt Nam cần sửa đổi pháp luật cạnh tranh để bao hàm đầy đủ các hành vi hạn chế cạnh tranh hoặc cạnh tranh không lành mạnh, qua đó tạo cơ sở pháp lý cho cơ quan quản lý cạnh tranh trong xử lý các hành vi vi phạm liên quan.
• Tăng cường sử dụng thiết chế tòa án để giải quyết các tranh chấp đòi bồi thường thiệt hại đối với các vi phạm pháp luật cạnh tranh. Giải pháp này chủ yếu bao gồm việc tuyên truyền để các tổ chức, cá nhân biết đến và sử dụng tòa án như một phương thức hiệu quả để đòi bòi thường thiệt hại do các vi phạm pháp luật cạnh tranh.

3.5.3. Các đề xuất xây dựng chính sách cạnh tranh bình đẳng

Từ việc rà soát sơ bộ hệ thống chính sách cạnh tranh của Việt Nam hiện hành, có thể thấy trong tất cả các quá trình của hoạt động kinh doanh, từ gia nhập thị trường tới hoạt động trên thị trường cũng như các sản phẩm kinh doanh, vẫn còn tồn tại nhiều các quy định hoặc trực tiếp tác động, làm méo mó cạnh tranh giữa các chủ thể, hoặc do quy định thiếu minh bạch về các trình tự thủ tục thực thi mà gián tiếp tạo cơ hội cạnh tranh bất hợp lý cho một số chủ thể nhất định so với các chủ thể còn lại.

Trong bối cảnh khó có thể đưa ra đề xuất tiếp tục sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật ít nhất trong khoảng vài năm tới (do Luật này chỉ vừa mới được thông qua 5/2015, và thậm chí chưa có hiệu lực), giải pháp khả thi nhất vẫn là thiết lập một cơ chế mang tính thực thi nhằm tăng cường sự chủ động và tính chuyên nghiệp của cơ quan quản lý cạnh tranh trong việc rà soát, cho ý kiến đối với các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có ảnh hưởng tới cạnh tranh trong các lĩnh vực chuyên ngành. “Màng lọc” góp ý của hiệp hội, doanh nghiệp chỉ nên sử dụng như một hình thức bổ sung cho việc giám sát tính cạnh tranh trong các dự thảo chứ không thể thay thế chức trách của cơ quan quản lý cạnh tranh trong vấn đề này. Dưới đây là các đề xuất giải pháp cụ thể.

- Cho phép Cục Quản lý Cạnh tranh được thông tin và có ý kiến từ góc độ cạnh tranh đối với tất cả các dự thảo văn bản liên quan tới kinh doanh do Bộ Công thương soạn thảo hoặc các Bộ ngành khác soạn thảo gửi lấy ý kiến Bộ Công thương. Về cơ bản đây là cơ chế nội bộ của Bộ Công thương. Điều này hoàn toàn có thể thực hiện được mà không cần bất kỳ quy định pháp lý cụ thể nào cho phép Cục làm điều này.

- Cho phép Cục Quản lý Cạnh tranh tham gia vào quy trình kiểm soát các dự thảo văn bản mà các cơ quan khác đang kiểm soát các khía cạnh gần với cạnh tranh. Cụ thể, Cục Quản lý Cạnh tranh nên được phép tham gia vào quy trình kiểm soát các điều kiện kinh doanh trong các dự thảo văn bản mà Bộ Kế hoạch và Đầu tư hiện đang chủ trì theo quy định mới của Luật Đầu tư 2014. Cục Quản lý Cạnh tranh cũng nên được trao quyền hạn tham gia cùng với Cục Kiểm soát thủ tục hành chính - Bộ Tư pháp trong việc kiểm soát các thủ tục hành chính trong các dự thảo văn bản để đảm bảo rằng các thủ tục hành chính được minh bạch¹

- Cục Quản lý Cạnh tranh cần thiết lập một bộ tiêu chí rà soát thống nhất đối với các dự thảo văn bản pháp luật trong các lĩnh vực kinh doanh chuyên ngành từ góc độ cạnh tranh. Những tiêu chí cần được cân nhắc là: liệu có cản trở bất hợp lý việc gia nhập thị trường của các chủ thể? Liệu có tạo ra lợi thế bất hợp lý cho chủ thể này so với chủ thể khác? Liệu có hạn chế hoặc làm triệt tiêu bất hợp lý cạnh tranh trên thị trường liên quan không? Đâu là các căn cứ hợp lý để chấp nhận một biện pháp can thiệp vào cạnh tranh trên thị trường? Bộ tiêu chí rà soát này sẽ là công cụ để Cục Quản lý Cạnh tranh sử dụng cho các hoạt động kiểm soát của mình ở các cơ chế đề cập phía trên.

Về cơ bản, các giải pháp này là khả thi, và nếu được thực hiện, hoàn toàn có thể mang lại hiệu quả tích cực trong việc kiểm soát các dự thảo văn bản pháp luật kinh doanh chuyên ngành có chứa các quy định ảnh hưởng tới cạnh tranh được các bộ ngành ban hành mới/sửa đổi, bổ sung. Vấn đề còn lại là tính chủ động cũng như hiệu quả hành động của cơ quan quản lý cạnh tranh trong việc này.

Tài liệu tham khảo

1. Aoki, M., 2001. Toward Comparative Institutional Analysis, The MIT Press.
2. Hayek, F.A., 2015 [1948]. Chủ nghĩa cá nhân và trật tự kinh tế [Individualism and Economic Order] (Đinh Tuấn Minh và cộng sự dịch). NXB Tri thức.
3. Heyne, P., P. Boettke, và D. L. Prychitko, 2014, The Economic Way of Thinking (13th ed.). Pearson.
4. Kirzer, I., 1973. Competition and Entrepreneurship. University of Chicago Press.
5. Lipczynski, J., J. Wilson, và J. Goddard, 2005. Industrial Organization: Competition, Strategy, Policy (3^rd edition). Financial Times/ Prentice Hall.
6. Onis, Z., 1991, “The Logic of the Developmental State”, Comparative Politics, 24 (1), tr.109-126.
7. Schumpeter, J., 1934. The Theory of Economic Development. Havard University Press.
8. Stigler, G. J., 2008 ([1987]. "competition," The New Palgrave Dictionary of Economics.