[Tinh thần dân chủ] Chương 14: Thúc đẩy dân chủ một cách hiệu quả (Phần 4)

VAI TRÒ TRUNG TÂM CỦA MỸ

Trong mấy năm gần đây, chính phủ của tổng thống George W. Bush đã thực hiện những cuộc cải cách sâu rộng trong chính sách cấp viện của Hoa Kỳ, đấy là nói tính từ khi thông qua Luật Viện trợ Nước ngoài năm 1961. Viện trợ đã gia tăng những khoản lớn nhất trong suốt hàng chục năm. Trong khi một số khoản viện trợ được cấp cho các đồng minh của Hoa Kỳ trong “cuộc chiến chống khủng bố” như Iraq và Pakistan, nhưng những khoản viện trợ và thực hiện các chương trình như President’s Emergency Fund for AIDS Relief (PEPFAR) cũng gia tăng đáng kể. Trong nhiệm kì thứ hai của ông này, chính phủ đã thực hiện cuộc cải cách viện trợ đầy tham vọng, chỉ có một cơ quan phụ trách, giám đốc mới của cơ quan viện trợ nước ngoài đảm trách hai vai trò: quản lý USAID và thứ trưởng ngoại giao. Nhưng những cuộc cải cách này vẫn chỉ có tính cục bộ và chưa được phối hợp đến nơi đến chốn.

Về mặt nhận thức, sáng kiến quan trọng nhất của chính phủ là Báo cáo Thách thức Thiên niên kỉ (Millennium Challenge Account – MCA), tháng 1 năm 2004, tức là cố gắng nhằm tiêu chuẩn hóa “việc chọn lựa”. MCA được thiết kế để đưa những khoản tăng lớn trong viện trợ phát triển cho những nước thu nhập thấp và trung bình đang cạnh tranh với nhau để giành các khoản tài trợ theo ba tiêu chí: cai trị một cách công chính (có các quyền tự do, chế độ pháp quyền và ngăn chặn tham nhũng), đầu tư cho con người (đặc biệt là y tế và giáo dục) và thúc đẩy tự do kinh tế. Mười sáu chỉ số công bố công khai, rút ra từ những tổ chức độc lập như Freedom House, Ngân hàng Thế giới, Tổ chức Y tế Thế giới được sử dụng để đánh giá những tiêu chí này.¹ Kết quả là quá trình đánh giá thành tích các nước ứng viên là quá trình kéo dài vừa phải.²

Như Steven Radelet nhận xét, trong năm năm đầu tiên, MCA gặp một số rào cản, nhưng đã tạo được tiến bộ trong việc thúc đẩy viện trợ của Hoa Kỳ theo hướng cực kì cần thiết này. Nhưng mức độ cố gắng thì chưa đáp ứng được kì vọng. Trong khi mục tiêu của MCA là đến năm 2007 sẽ chi mỗi năm thêm 5 tỉ USD viện trợ, trong bốn năm đầu tiên tổng cộng chi hơn 6 tỉ USD một chút và năm tài chính 2008 MCA yêu cầu 3 tỉ USD, đã bị quốc hội cắt. Tuy nhiên, khi hướng những khoản trợ giúp này vào một số ít nước “thể hiện được cam kết mạnh mẽ với chính sách phát triển hợp lí”, MCA đã tạo ra những khoản trợ cấp cho từng nước đủ để tạo ra sự khác biệt. Hơn nữa, MCA tạo điều kiện cho các nước nhận viện trợ tự đặt ra những ưu tiên về cách thức sử dụng viện trợ, nhưng đòi hỏi là phải tham vấn rộng rãi trong xã hội. Trong quá trình mới này, một số bộ máy quản lý viện trợ quan liêu nặng nề truyền thống sẽ bị bỏ qua và các nước nhận viện trợ hiểu rằng họ sẽ phải có trách nhiệm giải trình.³ MCA đã bắt đầu lấy được động năng, mặc dù có những lời chỉ trích. Quá
trình chọn lọc của nó tương đối minh bạch và đáng tin, đủ làm cho các nhà tài trợ khác quan tâm và khích lệ các nước nhận viện trợ. Trong các nước nhận viện trợ từ Công ty Thách thức Thiên niên kỉ (Millennium Challenge Corporation – MCC), tức là tổ chức quản lý quá trình này “đã đứng trên tuyến đầu” trong việc tạo thuận lợi “cho sự tham gia rộng rãi” của đại diện của chính phủ, của xã hội dân sự và khu vực tư nhân trong việc “xác định các ưu tiên và thiết kế các dự án và chương trình”. Viện trợ trước hết dành cho những nước rất nghèo – bảy trong số mười ba nước kí giao kèo với MCC là ở châu Phi, chiếm tới “trên 60% tất cả các khoản tài trợ của MCC” – và mục tiêu mới của viện trợ là vượt qua những trở ngại tồi tệ nhất để đạt tới phát triển công bằng ở châu Phi, bằng cách tăng năng suất nông nghiệp, phát triển các cộng đồng ở nông thôn, xây dựng đường xá và hạ tầng cơ sở tối cần thiết khác.4

Tuy nhiên, MCA còn có khiếm khuyết về mặt khái niệm và vì vậy mà dẫn tới khiếm khuyết về hoạt động: các nước được phân loại theo đường cong xác suất thống kê, còn quá trình chính trị tiến tới dân chủ là trách nhiệm giải trình lại là một trong ba tiêu chí.⁵ Kết quả là 41 quốc gia, tính đến giữa năm 2007, được coi là nằm ở “ngưỡng” viện trợ của MCC, trong đó có ít nhất 8 quốc gia độc tài, và ít nhất có một nước, Uganda, bị coi là ở mức quản trị méo mó đến mức đáng báo động.⁶ Một số chế độ dân chủ trong danh sách này (như Philppines và Senegal) đang trượt dần về phía quản trị tồi, một số nước (như Mozambique và Georgia) đa nguyên chính trị bị hạn chế, và một số nước khác (như Kenya, Albania, và Cộng hòa Kyrgyz) tham nhũng tràn lan và trách nhiệm giải trình theo chiều ngang yếu kém. Khi những nước này chưa bị buộc phải tuân thủ các tiêu chuẩn tuyệt đối – bộ máy tư pháp độc lập về cơ cấu, tự do báo chí, tập hợp các bộ luật tin đáng tin cậy, và những cơ quan độc lập làm công việc theo dõi, kiểm soát và trừng phạt tham nhũng – thì những lời hứa hẹn vĩ đại của MCA chưa thể trở thành hiện thực.

Khi những nước này đạt được tiêu chuẩn cao về quản trị, Quốc hội (Hoa Kỳ – ND) phải thực hiện trọn vẹn chương trình nhằm đạt mục tiêu ban đầu là 5 tỉ USD mỗi năm. Nếu Quốc hội làm như thế, MCA cũng chỉ là một phần của toàn bộ ngân sách viện trợ của Hoa Kỳ, được USAID và rất nhiều chương trình viện trợ do nhà nước, Bộ quốc phòng, Nông nghiệp, Lao động, Tư pháp, Tài chánh và hàng chục cơ quan khác cung cấp. Chính quyền Bush đã và đang theo đuổi cuộc cải cách toàn bộ bộ máy một cách chậm chạp, nhưng “cần phải có những cuộc cải cách sâu sắc hơn.”⁷ Hành động thực thi chưa phù hợp. Như một đối tác toàn diện, Quốc hội phải hiện đại hóa toàn bộ Luật Viện trợ Nước ngoài năm 1961 và một loạt tu chính, quy định, và những khoản tiền cho mục đích cụ thể kèm theo, tạo ra tới “33 mục tiêu khác nhau, 75 khu vực ưu tiên, và 247 chỉ thị” trong hơn hai ngàn trang quy định.⁸ Cần phải có sự hợp tác sâu rộng giữa gần 20 cơ quan cấp viện của chính phủ. Bằng cách lập ra bộ về phát triển và tái thiết quốc tế, Hoa Kỳ có thể quản lý hiệu quả hơn hẳn các chương trình khác nhau và còn có thể lập ra một thiết chế có uy tín, đủ sức lôi kéo các nhà tài trợ khác tham gia vào nỗ lực cải cách. Bộ này có thể xây dựng được kiến thức và nguồn lực chuyên nghiệp – và có khả năng sử dụng nhanh chóng kiến thức chuyên môn của xã hội dân sự – cần cho quá trình tái thiết các quốc gia đã bị chiến tranh làm cho tan hoang và các quốc gia thất bại trong những thập kỉ tới.⁹ Bộ này cũng có thể mở rộng ban trợ giúp phát triển nghề nghiệp để có thể quản lý trực tiếp hơn các khoản tài trợ, ít lệ thuộc hơn vào các công ty tìm kiếm lợi nhuận trong việc cung cấp viện trợ, theo dõi hiệu quả hơn và tương tác mạnh hơn với những đối tác có thể nhận viện trợ cả trong chính phủ lẫn trong xã hội dân sự.¹⁰

Với chiến lược được xem xét lại, nhất quán hơn, tập trung vào thúc đẩy dân chủ và tự do, có thể làm cho công chúng ủng hộ mạnh mẽ hơn việc gia tăng và duy trì những khoản viện trợ của Hoa Kỳ, đặc biệt là nếu những khoản viện trợ này được dành cho những nước có ý chí chính trị trong việc sử dụng viện trợ một cách hiệu quả. Điều cần thiết là lòng kiên trì chứ không phải là cam kết không bao giờ dứt, tạo ra sự cùng lệ thuộc (codependence) khi các chế độ độc tài trở thành nghiện viện trợ.

Chú thích:

(1) Muốn biết danh sách và mô tả mười sáu chỉ số (cộng với hai chỉ số phụ) và thảo luận về quá trình lựa chọn, xin đọc http://www.mcc.gov/selection/indicators/index.php. Tất cả 6 chỉ số về “cai trị công chính”, như Freedom House đánh giá các quyền chính trị và quyền tự do dân sự và Viện Ngân hàng thế giới đánh giá chế độ pháp quyền và ngăn chặn tham nhũng, đã được thảo luận và sử dụng trong tác phẩm này. Đầu tư cho con người được đo bằng những khoản như chi tiêu công cho y tế và giáo dục cơ bản, tỉ lệ trẻ em nữ tốt nghiệp tiểu học, và tỉ lệ trẻ em được tiêm phòng dịch, trong khi tự do kinh tế thể hiện trong những thước đo như chất lượng của luật pháp và số ngày cần thiết để khởi động một doanh nghiệp.
(2) Đây là kết luận của Steven Radelet, “Báo cáo Thách thức Thiên niên Kỉở châu Phi: Lời hứa và Tiến bộ”, làm chứng trước Ủy ban về các vấn đề đối ngoại hạ viện, Phân ban về câu Phi và sức khỏe toàn cầu, June 28, 2007, p. 3, http://foreignaffairs.house.gov/110/rad062807.htm. Một số đánh giá khác cho rằng các đánh giá về chính trị có thể đưa vào quyết định cuối cùng, nhưng chỉ ở bên lề và cho các nước được đem ra đánh giá hay gần như thế.
(3) Radelet, “The Millennium Challenge Account in Africa”, pp. 2-3.

(4) Ibid., p. 4.
(5) Larry Diamond, “Promoting Real Reform in Africa”, in E. Gyimah-Boadi, ed., Democratic Refrom in Africa: The Quanlity of Progress (Boulder, Colo.: Lynne Rienner Publishers, 2004), pp.287-88.
(6) Danh sách các nước nhận viện trợ của MCC tại: http://www.mcc.gov/countries/lndex.php. Trong số 41 quốc gia chỉ có Gambia bị treo. Tôi chấp nhận những nước được Freedom House đánh giá là dân chủ (xem phụ lục, bảng 5), nhưng xin nhắc lại rằng một số nhà quan sát, như Steven Levitsk và Lucan Way, lại cho rằng nhiều chế độ trong số đó, như Mozambique, Nigeria và Malawi là những chế độ độc tài có bầu cử.

(7) Radelet, “Foreign Assistance Reforms”, p. 1.
(8) Ibid., pp. 3-4. Earmarks là chỉ thị pháp qui, đòi hỏi rằng một số tiền cụ thể phải được chi cho những mục đích cụ thể, và do đó làm giảm tính linh hoạt và đánh giá của bộ máy hành chính. Radelet còn khuyến nghị tập trung ngân sách viện trợ vào một tài khoản và tăng cường hơn nữa việc theo dõi và đánh giá. Tôi không tin là đưa viện trợ quân sự vào khuôn khổ này là việc làm có tính thực tế, còn những khoản trợ giúp khác cho các nước và các quốc gia thì có thể thực hiện được. Như Radelet nhận xét, cuộc cải cách chính quyền Bush lập kế hoạch năm 2007 chỉ đưa 55% viện trợ của Mĩ vào dưới quyền của giám đốc cơ quan viện trợ, 19% vẫn nằm trong tay Lầu Năm Góc, và 26% nằm trong tay các cơ quan khác. (p. 5).
(9) Tôi đã trình bày tư tưởng này trong Larry Diamond, “Promoting Democracy in Post-Conflict and Failed States: Lessons and Challenges”, Taiwan Journal of Democracy 2 (December 2006): 113, và trong Larry Diamond and Michael McFaul, “Seeding Liberal Democracy”, trong Will Marshall, ed., With All Our Might: A Progressive Strategy for Defeating Jihadism and Defending Liberty (Lanham, Md.: Rowman and Littlefield, 2006), p. 65. Radelet cũng kiến nghị thành lập Bộ phát triển quốc tế.
(10) Từ năm 1992 đến năm 2000, USAID giảm tới 35% nhân viên chuyên nghiệp. Halperin, Siegle, và Weinstein, The Democracy Advantage, pp. 167-68.

Nguồn: Larry Diamond (2008). Tinh Thần Dân Chủ. Phạm Nguyên Trường dịch. Nguyên tác: The Spirit of Democracy (2008)