Những luận cương liên bang (Phần 5)

3. Những khuyết điểm của Liên hiệp hiện hữu và những vấn đề của Hội nghị Lập hiến (1/2)

HAMILTON

… Trong chương trình mà tôi đã vạch ra để thảo luận, điểm thứ hai của chương trình là phân tích “tính chất thiếu khả năng của Liên hiệp hiện hữu để bảo vệ toàn quốc”. Người ta có thể hỏi tôi rằng tại sao lại cần phải biện luận về một vấn đề mà tất cả mọi người đều đã đồng ý kiến, cả những người phản đối lẫn những người ủng hộ Hiến pháp mới? Vâng, tôi cũng xin nhận là ý kiến mọi người có thể khác nhau về những vấn đề khác nhưng tất cả mọi người đều đồng ý công nhận là hợp đồng quốc gia hiện tại của chúng ta có nhiều khuyết điểm và cần phải tìm một giải pháp để cứu vãn quốc gia khỏi một tình trạng vô chính phủ, hỗn độn, có thể sẽ xảy ra sau này.

Chúng ta có thể nói thẳng là chúng ta đã đi tới cùng độ của nền quốc nhục của chúng ta. Không có một điều nào có thể làm tổn hại tới danh dự của một quốc gia độc lập mà chúng ta lại chưa phải trải qua. Chúng ta đã từng cam kết những điều mà tất cả những người đứng đắn đều phải giữ lời. Thế mà chúng ta đã phản bội những lời cam kết mà không biết ngượng. Chúng ta đã vay nợ ngoại quốc và vay nợ quốc dân để bảo vệ quốc gia khi quốc gia lâm nguy. Thế mà hiện nay chúng ta vẫn chưa chấp thuận một điều khoản nào để thanh toán những món nợ đó. Chúng ta có những lãnh thổ và những tô giới mà ngoại quốc đã cam kết với chúng ta là sẽ trả lại cho chúng ta và đáng lẽ phải trả lại cho chúng ta từ lâu rồi. Thế mà hiện nay, ngoại quốc hãy còn giữ những lãnh thổ và những tô giới đó, vừa làm thiệt hại tới quyền lợi của quốc gia chúng ta, vừa xâm phạm tới quyền lợi của quốc gia chúng ta, vừa xâm phạm tới quyền lực của quốc gia chúng ta. Chúng ta có đủ khả năng để ngăn cản hoặc đẩy lui ngoại xâm hay không? Nhưng chúng ta không có quân đội, không có tài chính, mà cũng không có cả Chính phủ nữa(1). Do địa lý của quốc gia chúng ta, chúng ta có quyền tự do giao thông trên sông Mississipi hay không? Nhưng Tây Ban Nha không cho chúng ta hưởng quyền giao thông tự do đó. Thương mại có ảnh hưởng quan trọng tới tài nguyên quốc gia hay không? Thế mà nền thương mại của chúng ta hầu như là không còn hoạt động một chút nào hết. Ngoại quốc nể vì chúng ta, đó có phải là một điều kiện cần thiết để ngăn cản ngoại quốc không dám xâm phạm chủ quyền của chúng ta hay không? Thế mà chỉ vì Chính phủ của chúng ta đã ngu đần quá đỗi cho nên ngoại quốc không dám bang giao của chúng ta. Các sứ thần của chúng ta ở ngoại quốc chỉ là để làm vì, để đại diện cho một chủ quyền hư danh mà thôi. Giá ruộng đất bị sụt giảm một cách bất thường và mau chóng, đó có phải là triệu chứng một tình trạng quốc gia nguy cấp hay không? Nguyên do sự sụt giảm đó là vì thiếu sự tín nhiệm của tư nhân và của tất cả các tầng lớp dân chúng. Tư nhân có đầu tư thì kỹ nghệ mới phát triển, thế mà các tư bản để đầu tư và các vốn cho vay đều rất hiếm trong khi tiền bạc không khan hiếm, vậy đó có phải là một tình trạng thiếu an ninh hay không? Để khỏi phải kể lể thêm dài dòng những thí dụ không hay gì và cũng không bổ ích gì như những thí dụ vừa kể trên, vắn tắt người ta có thể hỏi tại sao một tình trạng quốc gia hỗn loạn, nghèo nàn, thảm hại như vậy lại có thể xảy ra được tại một quốc gia đặc biệt phong phú, tài nguyên sung túc như quốc gia của chúng ta?

Tình trạng đáng buồn đó đã xảy ra là do những chính kiến và những nhóm người hiện nay đang ngăn cản chúng ta chấp thuận bản dự thảo Hiến pháp. Chưa mãn nguyện là đã đưa chúng ta tới vực thẳm, họ lại còn muốn xô đẩy chúng ta xuống cái vực thẳm đang đợi chờ chúng ta. Hỡi quốc dân đồng bào, vì những lý do mà tất cả đồng bào sáng suốt đều đã nhận thấy, đồng bào hãy cương quyết tranh đấu để duy trì sự an ninh của chúng ta, để bảo vệ nhân cách và thanh danh của chúng ta. Đồng bào hãy phá tan những lực lượng hắc ám bấy lâu nay đã ngăn cản quốc dân tiến bước trên con đường hạnh phúc và thịnh vượng.

Mọi người đều công nhận, như chúng ta đã nhận xét ở đoạn trên, là hệ thống hiện hữu của chúng ta có nhiều khuyết điểm. Nhưng công nhận như vậy cũng là vô ích vì hãy còn có một số người vẫn phản đối chính sách liên bang, cương quyết phản đối những nguyên tắc độc nhất có thể cứu được tình trạng quốc gia. Trong khi họ nhìn nhận Chính phủ của Liên hiệp hiện hữu của Hiệp Chủng Quốc châu Mỹ là bất lực, họ lại không chịu giao phó cho Chính phủ liên bang những quyền lực cần thiết để làm cho Chính phủ đó trở thành thực lực. Họ chủ trương tiến hành những điều trái ngược nhau không thể dung hòa được với nhau được: họ muốn gia tăng quyền lực của chính phủ liên bang nhưng lại không muốn giảm bớt quyền hạn của các tiểu bang; họ muốn cho liên bang có chủ quyền tối cao nhưng lại muốn các tiểu bang vẫn hoàn toàn độc lập. Họ mù quáng tin tưởng ở cái quái thai chính trị “những quốc gia độc lập trong một đế quốc lớn”. Quan niệm đó khiến cho chúng ta cần phải phân tích rõ ràng tất cả những khuyết điểm của chính thể Liên hiệp để dẫn chứng rằng những cảnh điêu linh thảm hại mà chúng ta đã phải trải qua không phải có căn nguyên ở những lỗi lầm nhỏ nhặt hoặc sơ xuất mà chính là ở những lỗi lẫm căn bản trong cơ cấu của chính thể, và cơ cấu đó không thể sửa chữa được ngoài cách thay đổi những nguyên tắc căn bản tức là những cột trụ nền móng của cơ cấu này.

Khuyết điểm căn bản và quan trọng nhất trong cơ cấu của Liên hiệp hiện hữu là nguyên tắc về quyền lực Chính phủ của các tiểu bang, một quyền lực do ở danh hiệu của tiểu bang, một quyền lực dựa trên tập đoàn của tiểu bang, tức là trái ngược và biệt lập với quyền lực của tiểu bang do ở quyền lực của tất cả cá nhân trong tiểu bang. Tuy nguyên tắc này không chi phối tất cả các quyền lực uỷ nhiệm cho Chính phủ liên hiệp, những nguyên tắc này chi phối một số quyền lực then chốt khiến cho Chính phủ Liên hiệp có hiệu lực hay không. Chẳng hạn, tuy chính phủ Liên hiệp có quyền trưng dụng nhân lực và tiền tài nhưng lại không có thẩm quyền trực tiếp tới các cá nhân công dân của Liên hiệp. Kết quả là tuy trên phương diện lý thuyết, những quyết định của Chính phủ Liên hiệp là những đạo luật mà Hiến pháp bắt buộc các tiểu bang phải tuân theo nhưng trên phương diện thực hành, những quyết định đó chỉ là những đề nghị để các Chính phủ tiểu bang tuỳ ý thi hành hay bác bỏ.

Tâm lý con người kể cũng thật là kỳ lạ. Sau khi đã trải qua bao nhiêu kinh nghiệm chứng tỏ sự bất lực của chính thể cũ, thế mà ngày nay vẫn còn có những người phản đối Hiến pháp mới vì Hiến pháp mới không dựa trên các nguyên tắc mà mọi người đều nhận thấy là đã làm cho chính thể cũ thất bại, cái nguyên tắc trái ngược hẳn với ý niệm một Chính phủ chân chính, nói tóm lại, cái nguyên tắc mà nếu đem thi hành triệt để thì sẽ phải áp dụng bạo lực tàn nhẫn để thay vì cho pháp luật ôn hòa.

Kể ra thì cũng không có điểm nào đáng gọi là vô lý hay không thể thực hành được trong ý niệm một liên minh hoặc một đồng minh giữa những quốc gia độc lập để tiến tới một số mục tiêu cụ thể được ghi chép rõ ràng trong một hiệp ước có ghi rõ những chi tiết về thời gian, địa điểm và những việc khác, nghĩa là khoản nào cũng chu đáo, nhưng hiệp ước đó được thi hành hay không tại còn phải tuỳ thuộc vào thiện chí của những nước ký kết. Những hiệp ước như vậy đã được ký kết rất nhiều giữa những nước văn minh, khi thì được thi hành, khi thì bị bãi bỏ, tùy theo trường hợp thời bình hay thời chiến, tùy theo quyền lợi hoặc lòng người của mỗi nước ký kết. Hồi đầu thế kỷ này, các nước châu Âu thi đua nhau ký kết những hiệp ước như vậy, và các chính trị gia khi ký kết những hiệp ước đó tin là chúng sẽ mang tới nhiều kết quả tốt đẹp. Tuy nhiên, những kết quả đó đã không được hình thành. Mục đích của họ là tạo được một thế quân bình và một nền hòa bình tại châu Âu và vì vậy nhiều nước đã ký kết những liên minh tay ba, tay tư, nhưng vừa ký kết xong chẳng được bao lâu thì những đồng minh đó đã bị tan vỡ. Đó là một bài học rất hay tuy là đáng buồn để cho nhân loại nhận thấy là không thể tin cậy được ở những hiệp ước mà sự thi hành chỉ dựa trên thiện chí, trong khi những ý niệm về hòa bình và công lý luôn luôn xung đột với những xúc cảm của con người mà bị quyền lợi hay dục vọng chi phối.

Nếu những tiểu bang tại nước này cũng muốn liên minh cùng nhau giống như các nước tại châu Âu và bác bỏ dự án liên bang thì giải pháp đó quả là một giải pháp tai hại và sẽ đưa đến cho chúng ta tất cả những thất bại đã kể ở đoạn trên. Nếu bác bỏ dự án liên bang để theo giải pháp liên minh thì các tiểu bang sẽ rơi vào tình trạng thù địch, chống đối nhau, bởi vì ngoại quốc sẽ đổ thêm dầu để hun ngòi lửa hiềm khích và ganh đua đã có sẵn giữa các tiểu bang.

Nhưng nếu chúng ta không muốn lâm vào một tình trạng hiểm nghèo như vậy, nếu chúng ta vẫn muốn có một hình thức chính phủ toàn quốc, hay nói theo cách khác, một quyền lực chỉ huy tối cao, đặt dưới quyền điều khiển của một hội đồng chung, thì chúng ta cần phải chấp thuận trong kế hoạch của chúng ta những đặc điểm phân biệt rõ ràng thế nào là một liên minh và thế nào là một Chính phủ. Chúng ta cần phải nới rộng quyền lực của chính phủ liên bang để cho quyền lực này có thể chi phối trực tiếp tới tận những cá nhân của các công dân. Có vậy thì Chính phủ mới đúng nghĩa của nó.

Nói tới Chính phủ thì tức là phải nói ngay tới quyền lực ban bố luật pháp. Mà luật pháp muốn cho đầy đủ ý nghĩa cần phải có thưởng phạt, nghĩa là nếu bất tuân luật pháp thì sẽ bị trừng phạt. Nếu bất tuân theo luật pháp mà không bị trừng phạt thì những quyết định của chính phủ, tức là những đạo luật, sẽ chỉ được coi là những lời khuyên nhủ suông mà thôi. Sự trừng phạt đó chỉ có thể thi hành được bằng hai cách, hoặc do các tòa án và các nhân viên tư pháp, hoặc bằng vũ lực, vũ khí. Cách đầu cố nhiên là chỉ để thi hành đối với các cá nhân con người, còn cách sau là để thi hành trong trường hợp cần thiết đối với các tổ chức chính trị, các cộng đồng hay các tiểu bang. Tòa án không có phương pháp để bắt buộc quyết định của tòa án được thi hành. Những quyết định đó có thể bị phản đối và chỉ có thể thi hành bằng vũ lực mà thôi. Trong một liên hiệp mà quyền lực chỉ được áp dụng đối với những đoàn thể đã họp lại thành liên hiệp đó, mỗi khi luật pháp bị vi phạm hay không được tuân thủ thì chỉ còn có một cách là đi tới chiến tranh và chỉ có biện pháp quân sự dùng vũ lực mới có thể khiến cho luật pháp được tuân thủ. Nếu tình trạng đó xảy ra thì cơ quan được uỷ nhiệm quyền lực Chính phủ sẽ không đáng gọi là
Chính phủ và không có một người thận trọng nào mà sẵn lòng giao phó vận mạng và hạnh phúc của mình cho một cơ quan như vậy.

Đã có một thời kỳ chúng ta từng nghe biện luận rằng không thể xảy ra những trường hợp mà các tiểu bang sẽ không tuân thủ luật pháp của chính phủ liên hiệp bởi vì họ là các tiểu bang đều biết nghe theo lẽ phải và sẽ theo những quyết định của một Chính phủ đã được thành lập theo đúng Hiến pháp. Ngày nay, chúng ta đã có dịp nhận thấy quan điểm đó thật sai lầm và vô lý, và quan điểm đó chứng tỏ những người biện luận như vậy đã không hiểu biết gì hết về tâm lý của con người và về lý do tại sao lại phải thành lập một Chính phủ dân sự. Tại sao lại cần phải thành lập một chính phủ? Tại vì lòng người không muốn tuân theo lẽ phải và công lý khi không bị bắt buộc. Hơn nữa, có thể chắc chắn được rằng đoàn thể khi hành động sẽ hành động đứng đắn và không vụ lợi hơn cá nhân hay không? Trái lại, khi hành động lỗi lầm mà bị tai tiếng thì cá nhân lo sợ hơn vì chỉ có một mình mình bị tai tiếng, các đoàn thể mà mang tiếng thì mang tiếng chung cho nên không cần.

Ngoài điều đó ra lại có một điều nữa là đoàn thể có chủ quyền theo bản tính của nó, không ưa những đoàn thể khác hạn chế quyền hạn của mình hay là tìm cách xen vào trong hoạt động của mình. Chính vì vậy, trong bất cứ một đoàn thể chính trị nào đã được thành lập trên nguyên tắc thống nhất nhiều nhóm khác nhau để cùng tiến tới một mục đích chung, những nhóm nhỏ thường có khuynh hướng ly khai khỏi trung tâm của đoàn thể. Nguyên nhân của khuynh hướng đó chỉ là lòng tham quyền mà thôi. Nhóm mà quyền hạn bị hạn chế bao giờ cũng muốn tìm cách chống đối lại nhóm đã hạn chế quyền hạn của mình.

Nhận định giản dị đó cho chúng ta một bài học là chúng ta không thể hy vọng ở những người phụ trách quyền lợi của các nhóm nhỏ đã liên hiệp trong một đoàn thể lớn. Chúng ta không thể hy vọng là những người đó có thi hành những quyết nghị của đoàn thể lớn để tiến tới lợi ích chung cho tất cả các nhóm nhỏ.

Như vậy, nếu quyết định của chính phủ liên hiệp, tức là đoàn thể lớn, không thể thi hành được nếu không có sự thỏa thuận của các tiểu bang, tức là những nhóm nhỏ, thì chúng ta có thể chắc chắn là những quyết định đó sẽ không khi nào có thể thi hành được. Những người phụ trách trong Chính phủ các tiểu bang sẽ tự ý họ phân tích và suy xét về các quyết định của chính phủ liên hiệp. Họ cố nhiên phải có một tinh thần vị lợi, hoài nghi, chú trọng tới quyền lợi của tiểu bang của họ trước đã. Lối suy xét đó không phải chỉ xảy ra trong một tiểu bang mà trong tất cả các tiểu bang đã liên kết trong liên hiệp. Quyết nghị của chính phủ liên hiệp, tuy liên quan tới tất cả các tiểu bang nhưng sẽ bị suy xét do những người phụ trách của các tiểu bang, và sẽ được thi hành hay không lại cũng do ở những người ở cách xa nhau, chỉ hiểu biết về các quyền lợi địa phương mà không hiểu biết gì về tình hình toàn quốc.

Trong trường hợp của chúng ta, quyết định của chính phủ liên hiệp mà muốn được thi hành cần phải được toàn thể Chính phủ của mười ba tiểu bang chấp thuận. Tình trạng đã xảy ra đúng như chúng ta đã tiên đoán. Những quyết định của chính phủ liên hiệp đã không được các tiểu bang thi hành một phần nào cả. Hết tiểu bang này trì hoãn tới tiểu bang nọ bất tuân quyết định của Chính phủ Trung ương, rốt cuộc bộ máy của chính phủ liên hiệp đã bị kìm hãm rồi ngưng trệ hẳn. Quốc hội của chính phủ liên hiệp đã không có một phương tiện nào để hoạt động trong khi chờ đợi các tiểu bang thỏa hiệp áp dụng một chính thể liên bang mới có hiệu lực.

Tình trạng tuyệt vọng này đã không xảy ra một cách bất lợi. Những lý do mà chúng ta đã kể ở trên, hồi đầu đã khiến cho các tiểu bang không tuân theo quyết nghị của chính phủ liên hiệp, nhưng nơi ít nơi nhiều, không hoàn toàn giống nhau. Sau đó tiểu bang này lại dựa vào tiểu bang nọ, lấy cớ tiểu bang nọ không tuân lệnh rồi bắt chước. Họ tự hỏi tại sao mình lại phải đóng góp quốc phòng hơn người khác? Họ đã hành động như vậy vì tư lợi mà không cần tìm hiểu xem hậu quả của toàn quốc sẽ tai hại như thế nào. Thế là, hết tiểu bang này rồi tới tiểu bang nọ lần lượt rút lại sự ủng hộ của mình đối với chính phủ liên hiệp toàn quốc cho tới khi tòa nhà Trung ương không còn cột kèo nào để chống đỡ, sẵn sàng sụp đổ trên đầu trên cổ chúng ta và rồi sau này sẽ chôn vùi toàn thể chúng ta dưới đống gạch đá của cảnh điêu tàn chung.

Nguồn: Trích từ Ralph H.Gabriel (1954). Hamilton, Madison and Jay: On the Constitution. Đại học Yale, Hoa Kỳ. Được dịch và ấn hành bởi Việt Nam Khảo dịch xã (có trụ sở ở 61 Lê Văn Duyệt, Sài gòn) vào các năm 1959 và 1966 ở miền Nam Việt Nam, dưới tên gọi là “Luận về Hiến pháp Hoa Kỳ”.