[Kinh tế học cấm đoán] Chương 5: Hiệu ứng tham nhũng do cấm đoán (Phần 5)

THAM NHŨNG

Kiểm soát tham nhũng là mối quan tâm sống còn trong bất kì xã hội tự do và dân chủ nào. Một trong những mục tiêu quan trọng của cấm đoán là giảm tham nhũng. Timberlake (1963) cho rằng tham nhũng trong lĩnh vực chính trị do ngành công nghiệp rượu gây ra là lí do chính cho việc thông qua Luật cấm rượu: “Tương tự như nhiều ngành kinh doanh khác, ngành công nghiệp rượu tìm cách gây ảnh hưởng hay kiểm soát tất cả các cấp của chính quyền nhằm thúc đẩy lợi ích của họ và để bảo vệ mình, không để người ta thông qua những đạo luật bất lợi. Nhưng khác với hầu hết các hoạt động kinh doanh khác, họ có lí do đặc biệt trong việc tham gia vào chính trị: không có doanh nghiệp nào nộp thuế cao hoặc đóng góp cho chính phủ khoản tiền lớn như thế” (106). Cấm đoán tìm cách giảm bớt tham nhũng trong cả hai nghĩa, nghĩa đặc biệt là việc nhận hối lộ của các quan chức và nghĩa chung là giữ vững tính trung thực, đức hạnh và những nguyên tắc đạo đức của cá nhân. Nhưng kinh nghiệm lại cho thấy rằng, ngược lại, nạn tham nhũng của các quan chức gia tăng. Như Mises nhận xét: “Thật không may là những người đứng đầu các công sở và nhân viên của họ không phải là những thiên thần. Họ nhanh chóng học được rằng quyết định của họ làm thiệt hại đáng kể hoặc đôi khi lại làm lợi đáng kể cho các doanh nhân. Chắc chắn là cũng có các quan chức không nhận hối lộ; nhưng có những người tìm cách lợi dụng bất kì cơ hội “an toàn” nào nhằm chia sẻ với những người nhận được lợi lộc từ những quyết định của họ””(1949, 734). Tham nhũng như thế, trong trường hợp cấm đoán, là sự thất bại, không đạt được các mục tiêu của cấm đoán và là trở ngại chính cho việc thực thi các biện pháp cấm đoán.

Sự quan tâm của giới hàn lâm về nạn tham nhũng của các quan chức đã gia tăng và dường như có liên quan đến số vụ tham nhũng. Đợt bùng nổ đầu tiên các công trình nghiên cứu về tham nhũng xảy ra trong nửa sau của giai đoạn Cấm Rượu và giai đoạn sau khi bãi bỏ đạo Luật này. Số lượng ấn phẩm bắt đầu gia tăng đáng kể trong những năm 1960 và dường như đạt đỉnh điểm vào năm 1975 (Simpson 1977 và Duchaine 1979). Số lượng ấn phẩm vẫn giữ ở mức cao trong suốt phần còn lại của những năm 1970, mặc dù hình như đã giảm phần nào trong những năm 1980.

Trong những năm gần đây, số vụ tham nhũng bị phát hiện ngày càng tăng. Những bản án do tòa án liên bang kết tội công chức tham nhũng đã tăng lên từ 44 vụ năm 1970 lên thành 1.067 vụ vào năm 1988 (Hình 10). Sự gia tăng đột ngột số bản cáo trạng và kết án vào năm 1983 được giải thích là do sự chú tâm vào tham nhũng và báo cáo về tham nhũng của cấp dưới được cải thiện. Mặc dù tham nhũng do cấm đoán xảy ra ở tất cả các lĩnh vực của chính phủ, nhưng những nỗ lực của liên bang dường như đã thành công nhất trong việc kết án các quan chức thực thi pháp luật ở tiểu bang và địa phương. Trên cơ sở những trường hợp mang tính đại diện, 75% những vụ tham nhũng của những người thực thi pháp luật ở bang và địa phương có liên quan trực tiếp với những biện pháp cấm đoán (Bộ Tư pháp Mĩ, 1989, 30).

Kinh tế học về tham nhũng

Sách báo viết về tham nhũng nói chung đều đồng ý rằng tham nhũng là hoạt động duy lí, có hệ thống và có chức năng nhất định. Những người tham nhũng được coi là tìm kiếm lợi ích cá nhân, làm thiệt hại đến quyền lợi chung hay quyền lợi của xã hội. Tham nhũng cũng là đặc điểm của chính phủ, nhất là của các cơ quan thực thi pháp luật. “Chức năng” của tham nhũng là để tạo điều kiện cho các vụ giao dịch khi việc kiểm soát những vụ giao dịch đó được trao vào tay chính phủ.

Người ta đã đưa ra khá nhiều định nghĩa chung chung về tham nhũng. Trong thế giới luật pháp, tham nhũng là sự thất bại trong các quan hệ ủy thác-đại diện. Kinh tế học về phương pháp tiếp cận theo luật pháp được minh hoạ trong tác phẩm của Banfield (1975). Định nghĩa này không hoàn toàn chính xác và áp dụng cho cả chính phủ lẫn thị trường. Theo định nghĩa khác, tham nhũng xảy ra khi người đại diện của chính phủ hành động nhằm thúc đẩy quyền lợi riêng của mình, làm thiệt hại đến lợi ích công cộng. Tuy nhiên, các nhà kinh tế học hiện đại lại coi tất cả các hành động đều mang tính tư lợi và do đó định nghĩa này không phù hợp. Thông qua luật của nhóm lợi ích là tư lợi, nhưng các nhà kinh tế học coi đấy là tìm kiếm lợi ích độc quyền chứ không phải tham nhũng.

Các nhà kinh tế học như Murray N. Rothbard (1970), Susan Rose-Ackerman (1975), và Bruce L. Benson (1981) định nghĩa tham nhũng là việc bán hoặc mua quyền sở hữu một cách bất hợp pháp. Theo định nghĩa này thì tham nhũng là hoạt động duy lí, có hệ thống và có chức năng nhất định. Đấy là tính pháp lí, nhưng không phổ quát. Ví dụ, ngày xưa bán phiếu bầu là hợp pháp, nhưng bây giờ thì không. Vì vậy, hiện nay mua phiếu được coi là hành động tham nhũng. Các quan chức thực thi pháp luật nhận tiền quà hay tiền bồi dưỡng trực tiếp từ những người mà họ phục vụ ở Mĩ là hành động bất hợp pháp, nhưng trong những xã hội khác thì lại là hợp pháp và được chấp nhận. Thiếu tính phổ quát không ảnh hưởng đến phân tích hiện tượng tham nhũng; không những thế, trên thực tế, nó tạo điều kiện cho các khuyến nghị về cải cách.

Trong khi hầu hết các ngành học tìm cách khám phá chức năng của tham nhũng thì các nhà kinh tế học tìm kiếm nguồn gốc hay nguyên nhân của tham nhũng. Rothbard (1970) coi tham nhũng là hậu quả của sự can thiệp của chính phủ. Những hoạt động trên thương trường tương tự như tham nhũng thì hoặc là ' giao dịch hoặc là tội ác, ví dụ như ăn cắp. Nhưng, không những không bác bỏ khả năng các cá nhân làm ăn riêng lẻ liên quan đến tham nhũng, mà quan điểm này cho thấy rằng các công dân làm ăn riêng lẻ cũng trở thành tham nhũng, tuy nhiên đấy chỉ là một hệ quả của sự can thiệp của chính phủ. Ngay cả những người chống đối quan điểm cho rằng tham nhũng chỉ đơn thuần là kết quả của sự can thiệp của chính phủ, như Rose-Ackerman (1978), không cung cấp được ví dụ nào về tham nhũng trong thị trường cạnh tranh hoàn hảo.

Như vậy là, nạn tham nhũng là giá phải trả cho sự can thiệp của chính phủ. Hầu hết các công trình nghiên cứu hiện đại về tham nhũng và kiểm soát tham nhũng coi mục tiêu của nó là tối ưu hóa hoặc giảm thiểu, chứ không phải là loại bỏ nạn tham nhũng. Bruce L. Benson và John Baden (1985, 393) tuyên bố rằng “đưa nạn tham nhũng của chính phủ về không là bất khả thi”. Nhưng nếu tất cả các chi phí cho sự can thiệp của chính phủ, trong đó tham nhũng và ngăn chặn tham nhũng, đều được tính đến (và Benson và Baden nhấn mạnh điểm này [410]), thì ta có thể dễ dàng hiểu rằng nếu như loại bỏ tất cả chính phủ (hoặc gần như vậy) hoặc loại bỏ những cơ quan hoạt động nhờ tiền thuế và chức năng quyết định quyền sở hữu tài sản của chính phủ thì sẽ không còn hiện tượng tham nhũng nữa.

Tham nhũng xảy ra ở tất cả các cấp chính quyền, và nó liên quan đến các chính trị gia, các quan chức, những người thực thi pháp luật và các cá nhân không nằm trong hệ thống chính quyền. Tham nhũng có thể liên quan tới bốn lĩnh vực hoạt động của chính phủ: chi tiêu chính phủ, tài chính công (thuế), gian lận g bầu cử, và qui định. Trong ba loại đầu tiên, tham nhũng là hàm số của qui mô của chính phủ. Những biện pháp cấm đoán, cùng với việc kiểm soát giá cả và tiêu chuẩn xây dựng, là những khoản là thuộc về qui định. Loại tham nhũng này liên quan đến việc siết chặt những qui định về quyền sở hữu và cơ hội tìm kiếm lợi nhuận do những qui định này tạo ra. Vì vậy, muốn tìm hiểu tham nhũng do những biện pháp cấm đoán gây ra thì phải phân tích quyền sở hữu và giá trị của những quyền này.

Kinh tế học về tham nhũng được triển khai một cách toàn diện nhất trong các tác phẩm của Benson (1981, 1988), Benson và Baden (1985), trong đó tham nhũng được coi là kết quả của sự kiểm soát của chính phủ đối với quyền sở hữu. Tham nhũng chính trị chủ yếu là hiện tượng những người trong chính quyền bán một cách bất hợp pháp quyền sở hữu cho những cá nhân riêng lẻ. Động lực cho tham nhũng được lấy từ phân tích tội phạm của Becker (1968). Tham nhũng phụ thuộc vào tiền hối lộ, vào khả năng bị phát hiện và mức độ nghiêm khắc của hình phạt. Người ta đã chỉ ra rằng mức độ tham nhũng là hàm số của qui mô của chính phủ (408-10).

Benson (1988) áp dụng phương pháp tiếp cận quyền sở hữu đối với nạn tham nhũng của các quan chức trong hệ thống tư pháp hình sự. Ông phát hiện ra rằng hệ thống tư pháp hình sự là nguồn gốc chính của tệ tham nhũng. Ông còn phát hiện ra rằng tham nhũng gia tăng nhanh hơn nếu ngân sách dùng cho việc thực thi pháp luật, số vụ tội phạm và quyền tự do hành động của cảnh sát tiếp tục gia tăng. Không chỉ số lượng các quan chức thể phân bổ quyền sở hữu gia tăng mà động cơ khuyến khích họ bán những quyền này cũng gia tăng. Hệ thống tư pháp hình sự phình ra trong khi nguồn lực để giám sát chính hệ thống lại "tương đối ổn định" thì những vụ bị phát hiện cũng ít xảy ra hơn (157-59). 

Nguồn: Mark Thorntom (2016). Kinh tế học cấm đoán. Phạm Nguyên Trường dịch. Nguyên tác: The Economics of Prohibition