.png)
Dân sự kiểm soát quân sự (Phần 1)
“Ngay cả khi cần có lực lượng quân sự thì trong nước… người dân khôn ngoan và thận trọng vẫn phải luôn luôn để ý và canh chừng lực lượng đó”.
Samuel Adams
Từ năm 1789, Hoa Kỳ ít khi tham gia vào những hoạt động quân sự kéo dài, do đó, dân chúng Mỹ chú trọng đến các vấn đề nội bộ nhiều hơn, còn ngoại giao và quốc phòng thì chỉ đôi khi mới quan tâm tới. Nói chung, các cuộc thăm dò ý kiến công chúng cho thấy đa số dân Mỹ tương đối ít quan tâm tới các vấn đề ngoại giao và chỉ khi có các cuộc khủng hoảng quốc tế thì mới chú ý tới nhiều hơn. Tuy nhiên, như được ghi trong Hiến pháp, động cơ chính dẫn tới việc thành lập nước Mỹ lại là để “bảo vệ chung [cho cả nước]”. Một phần ba trong số 18 quyền hành liệt kê trong Điều I, Đoạn 8 của Hiến pháp Hoa Kỳ thuộc về các vấn đề quân sự và ngoại giao và không phải ngẫu nhiên mà nhiều vấn đề nguyên thủy được bàn tới trongLuận cương Liên bang lại liên quan đến các yêu cầu quốc phòng của Hoa Kỳ.
Khi xây dựng một chính quyền quốc gia mới, các vị lập quốc Hoa Kỳ đã nhận rõ tầm quan trọng cần phải thành lập một chính quyền có thể bảo vệ quốc gia một cách thích đáng. Một chính sách hữu hiệu, thống nhất giữa ngoại giao và quân sự đòi hỏi phải có một lãnh đạo mạnh của ngành hành pháp đối với quân đội. Đồng thời các vị đó cũng nhận thấy rằng nếu không được kiểm soát đúng mức thì lực lượng quân sự có thể được dùng để cướp chính quyền và là một mối đe dọa cho dân chủ. Các vị lập quốc quả thực đã sợ vấn đề lạm dụng quyền lực quân sự và lo ngại rằng một nhánh hành pháp quá mạnh sẽ có lúc thoái hoá thành chế độ độc tài hay chế độ mị dân. Lịch sử đã cho các vị đó biết là những sự tiếm quyền như vậy không phải là ít xảy ra. Do đó, các vị lập quốc thấy rằng muốn bảo vệ dân chủ thì cần phải nêu rõ trong Hiến pháp mới là quân sự phải phục tùng chính quyền dân sự. Trong Luận cương Liên bang số 28, Alexander Hamilton viết:
“Không lệ thuộc vào tất cả mọi lý luận khác về vấn đề này, đối với những người muốn có một quy định dứt khoát hơn về bộ máy quân sự trong thời bình thì câu trả lời đầy đủ là tất cả quyền lực của chính quyền [chúng ta] trù liệu phải ở trong tay của những người đại diện dân cử. Điều này là thiết yếu và nói cho cùng, cũng là phương thức có hiệu lực duy nhất để bảo đảm an toàn các quyền và đặc quyền của dân chúng trong một xã hội dân sự”.
Các nhà lập quốc Hoa Kỳ đã nhận thấy tầm quan trọng của một lực lượng quân sự thường trực để phòng vệ, nhưng các vị đó cũng thấy là cần phải thận trọng để gìn giữ tự do và ngăn ngừa tiếm quyền. James Madison đã giải thích trong Luận cương Liên bang số 41 như sau:
“Bảo đảm an ninh chống lại sự đe dọa từ bên ngoài là một trong những mục tiêu nguyên thủy của một xã hội dân sự…(Tuy nhiên), một lực lượng quân sự thường trực là một hiểm họa và cũng là một điều cần thiết. Ở tầm mức nhỏ nhất, (lực lượng quân sự) cũng có những bất tiện nhưng ở tầm mức lớn thì lực lượng đó có thể dẫn tới các hậu quả có tính chất sinh tử. Nhưng dù ở tầm mức nào đi chăng nữa thì nó cũng là một đối tượng vừa đáng hoan nghênh vừa phải thận trọng canh chừng. Một quốc gia khôn ngoan cần phải phối hợp tất cả các quan điểm đó để một mặt không hấp tấp loại bỏ những điều cần thiết cho an ninh quốc gia và mặt khác cũng cần phải thận trọng để giảm bớt vai trò thiết yếu cũng như mối đe dọa của lực lượng có thể bất lợi cho tự do đó.
Dấu hiệu rõ rệt nhất về sự thận trọng này được ghi rõ trong Hiến pháp được đề nghị. Chính cái Liên hiệp, mà Hiến pháp xây dựng và duy trì, phải bác bỏ mọi lý lẽ (viện vào đó) để lập một tập đoàn quân sự mà có thể trở thành nguy hiểm”.
Do đó, Hiến pháp trao cho Quốc hội quyền thành lập và duy trì – tức là tài trợ – lực lượng quân sự để ngăn ngừa tổng thống có quyền lực quá mạnh. Hơn nữa, Quốc hội, chứ không phải hành pháp, mới có quyền chính thức tuyên chiến để ngăn ngừa việc quyết định nông nổi không thể lấy lại được. Tuy nhiên, đồng thời Hiến pháp cũng cho tổng thống quyền tổng tư lệnh các lực lượng lục quân, hải quân và dân quân của tiểu bang. Do đó khiến cho tổng thống có đủ quyền lực chống lại sự tấn công từ bên ngoài và bảo vệ quốc gia khi còn trứng nước.
Song cũng như nhiều nguyên tắc khác của Hiến pháp, các chi tiết về việc kiểm soát của (chính quyền) dân sự chưa bao giờ được mô tả rõ trong Hiến pháp. Cách thức dân sự kiểm soát quân sự năm 1789 khác rất nhiều với cách kiểm soát hiện tại. Thực vậy, các nhà lập quốc Mỹ không bao giờ trù liệu việc thiết lập một giai cấp quân sự chuyên nghiệp và do đó không thể nào tiên đoán trước được bản chất của sự kiểm soát dân sự như ta thấy hiện nay. Vì thế, việc dân sự kiểm soát quân sự tại Hoa Kỳ đã tiến hoá vừa theo tập quán và truyền thống, vừa theo tính chất pháp lý của Hiến pháp.
Truyền thống dân là chiến sĩ
Chính Hiến pháp cũng không bàn tới vấn đề thiết lập một lực lượng quân sự thường trực. Các nhà lập quốc không quen với quan niệm quân dịch chuyên nghiệp. Các vị đó coi nghĩa vụ quân sự như là một nghĩa vụ đương nhiên của mọi công dân trong thời chiến. Ai cũng biết George Washington vừa là một chính khách lại vừa là một chiến sĩ, nhưng có nhiều đại biểu trong Đại hội lập hiến cũng là người trong quân đội trong cuộc Cách mạng Hoa Kỳ. Thực vậy, không bao giờ có tư tưởng phân biệt giữa giai cấp dân sự và giai cấp quân sự.
Quan điểm của các nhà lập quốc Mỹ có thể được suy ra từ Điều I, Đoạn 6 của Hiến pháp:
“Không một Nghị sĩ hay Dân biểu nào, trong thời gian được bầu, lại có thể được bổ nhiệm vào bất cứ chức vụ dân sự nào sẽ được lập ra hay tiền thù lao của chức vụ đó sẽ được gia tăng trong chính quyền Hoa Kỳ; ngược lại, không một người nào giữ chức vụ trong chính quyền Hoa Kỳ lại có thể là đại biểu trong hai Viện trong thời kỳ tại chức”.
Điều khoản này bác bỏ ý tưởng là dân biểu Quốc hội có thể giữ chức vụ trong ngành hành pháp hay tư pháp. Nó phản ánh nguyên tắc căn bản của phân quyền mà chủ trương là mỗi một ngành trong chính quyền phải phân lập và tách ra khỏi các ngành kia. Tuy nhiên, trong điều khoản này không thấy chỗ nào ngăn cấm nghị sĩ hay dân biểu được bổ nhiệm vào các chức vụ quân sự. Vì Các nhà lập quốc tin rằng các đại biểu dân cử là những người có khả năng nhất trong xã hội Mỹ, cho nên họ giả định một số dân biểu sẽ đương nhiên làm các người chỉ huy quân sự khi quốc biến. Thực vậy, việc đưa điều khoản này vào Hiến pháp được biện minh với lý do là các chức vụ quân sự là những trường hợp ngoại lệ. Các nhà lập quốc coi quân sự không phải là một ngành chuyên nghiệp mà chủ yếu là gồm một đội quân hay dân quân và đội quân này chỉ hiện hữu trong thời chiến. Như Elbridge Gerry, một đại biểu trong Đại hội lập hiến, giải thích:
“(Sự hiện diện) thường trực của một lực lượng quân sự trong thời bình là không phù hợp với các nguyên tắc của một chính quyền cộng hoà, là một mối đe dọa cho quyền tự do của một dân tộc tự do và thường biến thành những cơ năng phá hoại làm nảy sinh ra chế độ chuyên chế”.
Như vậy, nguyên tắc dân sự kiểm soát (quân sự) thể hiện tư tưởng là mọi người công dân có đủ điều kiện đều phải có trách nhiệm bảo vệ quốc gia cũng như gìn giữ tự do và phải tham gia chiến đấu nếu cần. Đối với các vị lập quốc thì chỉ có dân quân – trong đó ít có sự ngăn cách giữa cấp chỉ huy và quân lính – mới là lực lượng quân đội thích hợp và là lực lượng có thể phối hợp ý tưởng quân đội phải thể hiện nguyên tắc dân chủ và khuyến khích mọi công dân gia nhập. Suốt trong thế kỷ XIX cho tới đầu thế kỷ XX, mối lo sợ này đã in sâu vào chính trị và xã hội Mỹ. Truyền thống văn hóa sâu xa úy kỵ quân đội của Hoa Kỳ cùng với vị trí địa dư biệt lập đã tạo ra di sản dành cho dân sự quyền kiểm soát quân sự.
Do đó, sau cuộc chiến tranh cách mạng, các vị lập quốc đã giảm quân đội chính quy và dùng dân quân của tiểu bang để bảo vệ biên giới phía tây. Sự giảm quân đó phản ánh mối lo ngại của nền dân chủ Hoa Kỳ đối với các định chế quân sự và các chức năng quân sự, một phần nỗi e ngại đó bắt nguồn từ chế độ cai trị bằng quân sự của Anh trong thời thuộc địa. Truyền thống văn hóa Anglo-Saxon thịnh hành trong thời kỳ lập quốc là một lý do tổng quát hơn cho tinh thần úy ky quân đội và các định chế quân sự, nhất là trong thời bình. Phản ứng của dân Anh đối với thời kỳ Cromwell trong những năm 1640, khi quân đội Anh được dùng để đàn áp đối lập chính trị, hãy còn in rõ trong ký ức mọi người vào thế kỷ XVIII.
Thêm vào đó, một trong những mâu thuẫn dẫn tới cuộc Cách mạng Hoa Kỳ là việc đồn trú của quân đội Anh trên lãnh thổ Mỹ sau cuộc chiến với Pháp và dân bản xứ Bắc Mỹ (1754 – 1763). Dựa trên quan niệm quyền của mình cũng như quyền của dân nước Anh, những người dân thuộc địa bác bỏ sự xâm lấn đó với lý do là hành động như vậy không thể nào được chấp nhận ngay trên đất nước Anh. Thái độ dè dặt đó vẫn còn được phản ánh suốt trong thời kỳ Cách mạng Mỹ. Khi muốn xin Quốc hội cho phép và cấp ngân sách nuôi dưỡng quân đội, tướng Washington đã phải cam đoan với Quốc hội là sẽ không dùng quân đội để tiếm quyền Quốc hội. Nói cách khác, ngay cả trong thời chinh chiến, dân Mỹ cũng đã e ngại quyền lực quân sự.
Vị trí địa dư cũng giữ một vai trò quan trọng trong thái độ của dân Mỹ đối với giới quân sự. Suốt trong thế kỷ XIX, những đại dương rộng lớn đã làm vùng bảo vệ cho lục địa Bắc Mỹ, còn các nước lân bang thì không phải là mối đe dọa đáng ngại. Với vị trí biệt lập, Hoa Kỳ hầu như không có một sự đe dọa quân sự nào từ châu Âu và châu Á. Tài nguyên thiên nhiên phong phú lại càng khiến cho Mỹ hầu như không lệ thuộc vào những nơi khác trên thế giới.
Do đó, khi nền Cộng hòa mới được thành lập, quan điểm dân sự kiểm soát quân sự ở Mỹ được chi phối bởi bốn tiền đề chính sau đây. Thứ nhất, xuất phát từ kinh nghiệm lịch sử của nước Anh và việc thuộc địa đã từng bị quân đội chiếm đóng, (người Mỹ) cho rằng lực lượng quân sự lớn là một sự đe dọa cho tự do. Thứ hai, lực lượng quân sự lớn là một sự đe dọa cho nền dân chủ của Hoa Kỳ. Quan niệm này gắn liền với lý tưởng mỗi người dân là một chiến sĩ cùng với mối lo ngại không muốn tạo ra một giai cấp quân sự quý tộc hay chuyên quyền. Thứ ba, lực lượng quân sự lớn là một sự đe dọa cho phồn vinh kinh tế. Và sau hết, lực lượng quân sự lớn đe dọa hòa bình. Các vị lập quốc chấp nhận quan điểm phóng khoáng cho rằng chạy đua vũ trang sẽ dẫn tới chiến tranh. Do đó, việc dân sự kiểm soát quân sự đã xuất phát từ hoàn cảnh lịch sử và cùng với thời gian đã in sâu vào tư tưởng chính trị của Mỹ qua truyền thống, tập quán và niềm tin (của dân Mỹ).
Nguồn: Michael F. Cairo (2001). "Civilian Control of the Military", in Melvin Urofsky, ed. The Democracy Papers (Washington, D.C.: US Department of State, 2001).