Những quy tắc và trật tự khi không có nhà nước?
Sự kiểm soát của nhà nước là phương tiện duy nhất để điều chỉnh các tương tác của con người? Hay có những cơ chế khác giúp các cá nhân và các nhóm kiểm soát hành vi để giảm thiểu xung đột và tạo ra sự phối hợp và hòa hợp xã hội tốt hơn? Ai là người đưa ra những quy tắc để điều chỉnh sự trao đổi, chúng được duy trì hiệu lực như thế nào? Trong lịch sử đã có những ví dụ minh họa về các định chế điều tiết mà không cần sự có mặt của nhà nước. Người ta thường tin rằng các tương tác kinh tế chỉ có thể được kiểm soát bởi nhà nước, nhưng những bài học lịch sử từ hai trường hợp “khó nhằn” – sử dụng đất đai và rủi ro tài chính – cho thấy những định chế điều tiết phi-nhà nước có những quy định mà không cần tới sự cưỡng chế, những khuyến khích sai lầm hay những hoạt động tìm kiếm đặc lợi từ sự kiểm soát của nhà nước. Philip Booth là giáo sư về lĩnh vực tài chính, chính sách công và đạo đức học tại Đại học St. Mary’s, Twickenham và là giám đốc nghiên cứu của Viện Kinh tế Luân Đôn (IEA). Steve Davies là một nhà sử học và người đứng đầu bộ phận giáo dục tại IEA.
Hoạt động kinh tế dưới mọi hình thức cần phải được điều chỉnh hoặc quy định là một trong những sự thật đúng hiển nhiên mà gần như không ai có thể chối bỏ. Nhưng tại sao lại vẫn có nhiều cuộc tranh luận xung quanh chủ đề đó, thậm chí còn có rất nhiều sự nhầm lẫn trong những câu chuyện của mọi người? Lý do thứ nhất, mà rồi sẽ trở nên rõ ràng, là việc thiếu chú ý đến bằng chứng lịch sử kinh tế và thiếu nhận thức về thực tiễn đời sống. Tuy nhiên, lý do quan trọng hơn là ngay cả khái niệm hoặc ý niệm cơ bản về quy định cũng thường không được hiểu và định nghĩa một cách chuẩn xác. Nói cách khác, nhiều người mặc định rằng một định nghĩa về quy định ngầm định rằng một quy định như thế chỉ có thể được đưa ra bởi một định chế. Điều đó dẫn tới nhiều cuộc thảo luận được đóng khung bởi sự phân chia sai lầm giữa hai lựa chọn: nhà nước quy định hoặc không có quy định nào cả.
Hiển nhiên, nếu điều gì đó được quy định, nó sẽ diễn ra một cách đều đặn (trái với sự ngẫu nhiên hoặc thất thường) và được định hướng hoặc ép buộc bởi các quy tắc. Nói cách khác, khi áp dụng vào những tương tác của con người thì các quy tắc này khiến mọi người không thể đơn giản làm bất cứ điều gì mà mình muốn; hành động của họ được định hướng bởi các quy tắc và kết quả là lựa chọn của các cá nhân bị cản trở bởi những quy tắc. Điều này dẫn đến một số câu hỏi. Ví dụ như, loại quy tắc nào được xem là cần thiết và ai hay cái gì là người khởi xướng và áp đặt những quy tắc đó? Sự mập mờ giữa hai câu hỏi này sẽ dẫn đến sự hiểu nhầm nhưng vẫn có thể tránh được. Con người hợp tác với nhau phụ thuộc vào các quy tắc. Nội dung, nguồn gốc, và việc thực thi các quy tắc là những chủ đề quan trọng nhất cần được nghiên cứu một cách cẩn thận; đơn thuần giả định rằng chỉ có duy nhất một cách để tạo ra chúng mà không suy nghĩ hoặc nghiên cứu sâu xa là một sai lầm nghiêm trọng. Để nhà nước kiểm soát các hành vi không phải là lựa chọn duy nhất, nghiên cứu các trường hợp sau đây sẽ cho thấy điều đó.
Khi xem xét nội dung và bản chất của các quy tắc, người ta thường tin rằng các quy tắc có những đặc điểm nhất định. Thứ nhất, các quy tắc phải được biết đến và hiểu rõ bởi tất cả hoặc hầu hết những người bị điều chỉnh bởi các quy tắc này (nếu không chúng sẽ không phục vụ mục đích nào cả). Thứ hai, phải có những thể chế, cơ chế, thông lệ để thực thi các quy tắc. Thứ ba, phải có các biện pháp xử phạt đối với hành vi vi phạm cũng như tưởng thưởng cho việc tuân thủ các quy tắc. Người ta thường cho rằng các quy tắc nên được diễn tả rõ ràng và chính xác bằng những từ ngữ dễ hiểu và bao hàm tất cả các sự kiện có thể xảy ra. Nói cách khác, các quy định là những quy tắc được viết ra, bao hàm đầy đủ, rõ ràng và chi tiết. Nếu không đạt được điều đó thì đây là một sự thất bại của các quy định hoặc chúng không hề tồn tại.
Người ta thường giả định rằng, nếu có những quy tắc thì phải có một người cai trị, tức một người hoặc một định chế (nói một cách khác tức là một nhóm người) là nguồn gốc của các quy tắc. Trong trường hợp không có người cai trị thì, như giả định, cũng không có một quy tắc nào cả. Nơi tạo ra các quy tắc được mặc nhiên là chính phủ hoặc một cơ quan thuộc chính phủ. Nếu một định chế như thế không tồn tại hoặc lựa chọn không tạo ra quy tắc nào, theo như lập luận trên, thì sẽ không có bất kỳ quy tắc nào và dẫn đến sự hỗn loạn.
Mặc dù vậy, cách phân chia hai nhánh đó – hoặc nhà nước quy định hoặc không có quy định nào – là một sự phân chia ngụy tạo. Luôn luôn có những sự lựa chọn khác. Nghiên cứu lịch sử cho thấy các quy định không phải lúc nào cũng đòi hỏi những quy tắc được viết ra một cách toàn diện, thống nhất và đầy đủ. (Sự đầy đủ trong mọi trường hợp như vậy về mặt lý thuyết là bất khả thi). Chúng ta cũng không bị giới hạn vào lựa chọn giữa một bên là những quy tắc được tạo ra bởi Leviathan của Hobbes hay một bên là trạng thái tự nhiên mà theo Hobbes thì con người không bị ràng buộc bởi luật lệ và tất yếu sẽ dẫn đến cuộc-chiến-tất cả-chống-lại-tất-cả. Thực tế là các quy định, được hiểu theo nghĩa mô tả hoạt động bị ràng buộc bởi các quy tắc, có khả năng tồn tại mà không cần đến các quy tắc và các cơ quan thực thi liên quan được tạo ra trực tiếp bởi nhà nước. Điều này không chỉ khả thể mà còn có thể tìm thấy ở xung quanh chúng ta. Những quy tắc có thể phát sinh một cách tự phát khi con người nỗ lực đạt được mục tiêu của mình bằng sự hợp tác với người khác. Thường là (chứ không phải luôn luôn) chính phủ cho phép xuất hiện các quy tắc đó, nhưng trong những trường hợp như vậy chính phủ không thực sự tạo ra những quy tắc hay thực thi chúng.
Một khi bắt đầu tìm kiếm các tương tác được chi phối bởi quy tắc, người ta thấy rằng hầu hết cuộc sống của mình đều bị điều chỉnh theo cách đó. Hầu hết các quy tắc chi phối sự tương tác của con người không được tạo ra bởi chính phủ, mặc dù chính phủ có thể tạo ra khuôn khổ chung của chế độ pháp quyền mà từ đó tạo điều kiện thuận lợi cho việc tạo ra, dựa trên tinh thần hợp tác, những quy tắc và định thể chế thực thi1. Các ví dụ rõ ràng bao gồm ngôn ngữ, thể thao, thủ tục nghi lễ xã hội và nhiều thứ khác nữa. Có thể thấy quá trình này qua sự nổi lên của các quy tắc quản lý những giao dịch trên Internet thông qua eBay, Etsy và nhiều trang thương mại trực tuyến khác. Có rất nhiều ví dụ điển hình về các hình thức quản trị bằng các quy định phi nhà nước trong việc quản lý tài nguyên thiên nhiên (Elinor Ostrom và sinh viên của bà đã có rất nhiều nghiên cứu về vấn đề này2).
Trong những trường hợp như vậy, hệ thống các quy tắc thường có các đặc điểm khác biệt với những quy định được tạo ra thông qua các quy trình chính trị. Hệ thống đó được phát triển theo cách thức từ dưới lên trên khi phát sinh ở cấp địa phương bằng các quy trình tự phát và không theo kế hoạch, mặc dù những hành động dẫn đến sự nổi lên của chúng là có chủ đích. Một số quy định khác được thiết kế và chấp thuận bởi những người mà chúng điều chỉnh. Mức độ tường minh rất khác nhau; một số chứa đựng các quy tắc rất rõ ràng, trong khi một số khác dựa nhiều vào các chuẩn mực ngầm định. Hệ thống các quy định được cải tiến có thể thay đổi theo ngành hoặc địa phương và có thể không có sự đồng đều hay tiêu chuẩn hóa, đây là một đặc điểm của các hình thức quản trị được thiết kế (designed regimes). Chúng thường có độ linh hoạt và tính biến đổi cao, điều này liên quan tới các quá trình cải tiến; hệ thống như một tổng thể thay đổi theo thời gian để thích ứng với sự thay đổi của hoàn cảnh, nhưng theo cách từng phần, phân tán hoặc cục bộ, trái ngược với một cái chung và thống nhất. Sự đổi mới sáng tạo diễn ra ở một nơi hoặc trong hệ thống có thể được áp dụng thử, nếu hữu dụng sẽ lặp lại ở những nơi khác, hoặc nếu không giúp ích gì sẽ bị loại bỏ. Chúng thường được kết nối với những mô thức hoặc trật tự lớn hơn của cuộc sống và các thể chế xã hội. Sức mạnh to lớn của chúng là sử dụng những kiến thức phân tán và ngầm định (không nói rõ và không thể đọc được). Điều này giải thích cho đặc điểm cuối cùng: chúng hiệu quả hơn những hệ thống do chính phủ thiết kế. (Các hệ thống quy định phi chính phủ được thiết kế có thể thích ứng với những thứ chúng quản trị và có lợi thế tự nguyện, tức có thể được sửa đổi hoặc loại bỏ nếu chúng không thành công trong việc tạo ra hoặc thực thi các quy tắc hữu ích. Ví dụ các quy tắc của những hiệp hội nhà chung cư, câu lạc bộ, điều lệ doanh nghiệp, và nhiều hệ thống khác, ngay cả những sự kết hợp nhiều quy tắc thì cũng là kết quả của sự cải tiến chứ không phải do thiết kế).
Làm thế nào để so sánh tính hiệu quả giữa các hệ thống quy định do chính phủ tạo dựng và không do chính phủ tạo dựng? Chúng ta có thể xem lại lịch sử kinh tế và nhiều ví dụ cụ thể về các trật tự kiểm soát. Các ví dụ lịch sử có ưu điểm trong nhiều trường hợp được nghiên cứu và tính ứng dụng của chúng đã được ghi nhận và ghi chép lại. Cũng có nhiều những trật tự kiểm soát xuất hiện đúng lúc tại một số thời điểm nhất định và sau đó đã bị xóa bỏ hoặc sụp đổ. Việc nghiên cứu nguồn gốc và sự sụp đổ của các thể chế này giúp chúng ta hiểu bằng cách nào và dưới điều kiện nào mà chúng thịnh vượng hay suy tàn. Những nghiên cứu này cũng điều chỉnh lại những hiểu lầm thường gặp. Đôi khi các tình trạng có trật tự (thường được điều chỉnh bởi các định chế phi chính phủ) được lấy làm ví dụ cho sự hỗn loạn, ngẫu nhiên và vô trật tự, chỉ đơn giản vì chúng không phải do nhà nước kiểm soát.
Quy tắc nhà nước hay thể chế thị trường?
Tất cả các thị trường đều bị điều chỉnh, tức là có những quy tắc để kiểm soát chúng. Người ta thường mặc định một cách sai lầm rằng chỉ nhà nước mới có thể đưa ra những quy tắc hay các cơ chế thực thi. Một câu hỏi thú vị về chính sách công không phải là liệu thị trường có nên bị điều chỉnh hay không, mà là “ai điều chỉnh?” Câu hỏi đó hiếm khi được đặt ra. Trong những điều dưới đây, chúng ta sẽ xem xét hai trường hợp mà mọi người thường mặc định là cần đến quy định nhà nước. Bối cảnh được xét đến là ở Vương quốc Anh (nơi chúng tôi đang sống), nhưng nó cho thấy rằng quy định nhà nước là không nhất thiết phải có và không phải lúc nào cũng cần thiết. Hai trường hợp chúng ta sẽ bàn tới là việc sử dụng đất đai và hoạt động tài chính.
Tất nhiên, hai trường hợp “khó nhằn” này không phải là duy nhất. Có nhiều lĩnh vực được điều chỉnh mà các quy định không phải do nhà nước đặt ra. Hãy xem xét những cửa hàng thức ăn nhanh: nhiều cửa hàng McDonalds được sở hữu và điều hành bởi các nhà đầu tư và nhà quản lý độc lập theo một hệ thống nhượng quyền thương mại. Để bảo vệ thương hiệu và đảm bảo chất lượng thống nhất, McDonalds quy định rất chi tiết về cách thức vận hành, danh sách các món trên thực đơn, thành phần chính xác của món ăn, giá cả, vệ sinh an toàn thực phẩm, đào tạo nhân viên, v.v.
Người ta thường mặc định rằng Giáo hội Công giáo, bởi vì những giáo lý xã hội của mình, bị ràng buộc ở mức độ cao với quy định và sự can thiệp của nhà nước. Tuy nhiên, một tài liệu có thẩm quyền nhất của tổ chức này về những vấn đề này đã chỉ ra: “Một nhiệm vụ khác của nhà nước là giám sát và chỉ đạo việc thực hiện quyền con người trong lĩnh vực kinh tế. Dù vậy, trách nhiệm chính trong lĩnh vực này không thuộc về nhà nước mà thuộc về các cá nhân, các nhóm và hiệp hội tạo nên xã hội”3. Theo thời gian, sự phát triển của các quy định nhà nước trong nhiều lĩnh vực đã đánh bại các thể chế xã hội dân sự, kể cả các định chế điều tiết tư nhân.
Cách thức phản ứng đối với cuộc khủng hoảng tài chính thế giới 2007-2008 cho thấy thể chế quản lý nhà nước được tạo ra và vận hành như thế nào. Sau cuộc khủng hoảng, hàng chục nghìn trang giấy về các quy định đã được soạn thảo và ban hành. Người ta ước tính rằng Đạo luật Dodd-Frank ở Mỹ cùng các quy định liên quan tốn khoảng ba mươi nghìn trang giấy4. Năm 2011, có khoảng 14.200 quy định tài chính mới được tạo ra trên toàn thế giới. Xu hướng này đã diễn ra trước cuộc khủng hoảng tài chính. Người ta thường mặc định rằng có một thời kỳ bãi bỏ các quy định trước cuộc khủng hoảng tài chính và đây là nguyên nhân tạo nên cuộc khủng hoảng. Điều này chắc chắn là không đúng với Vương quốc Anh. Kinh tế trưởng của Ngân hàng Anh Andrew Haldrew đã chỉ ra: “Năm 1980, trong ngành tài chính ở Anh, mỗi nhà quản lý điều hành khoảng 11.000 nhân viên. Đến năm 2011, con số này là 300 nhân viên”5. Nếu cứ theo xu hướng trên thì đến năm 2060, trong lĩnh vực tài chính ở Anh, số lượng người quản lý sẽ nhiều hơn số người làm việc – đó là chưa kể đến các giám sát viên và những người làm việc liên quan đến quản lý ở các công ty tài chính. Cho đến gần đây tại Vương quốc Anh, trách nhiệm liên quan tới quy định tài chính thuộc về một cơ quan độc lập là Ủy ban Dịch vụ Tài Chính (FSA). Bây giờ cơ quan này đã bị phân chia trách nhiệm. Có khoảng bốn triệu từ ngữ về quy định tài chính được sinh ra chỉ từ một trong những cơ quan của FSA6.
Có nhiều bằng chứng khá thuyết phục khi cho rằng những hệ thống quy định của nhà nước đã không thành công. Các hệ thống quy định toàn diện về tài chính được phát triển ở Vương quốc Anh từ năm 1986 và ở Mỹ từ những năm 1930 không những không ngăn ngừa được các cuộc khủng hoảng tài chính, mà còn góp phần làm trầm trọng thêm và lan truyền cuộc khủng hoảng ra toàn cầu7. Những hành vi sai lầm và liều lĩnh dẫn tới sự thất bại của các ngân hàng và các thể chế tài chính khác trong những năm 2007-2008 đã được thúc đẩy bởi các quy định. Chắc chắn, có ít chứng cứ cho thấy các nhà quản lý có những hiểu biết đặc biệt cho phép họ kiểm soát hành vi của những người tham gia vào thị trường tài chính theo những cách có lợi. Chính phủ và các cơ quan quản lý của mình khuyến khích việc cho vay đối với người vay có chất lượng thấp, khuyến khích việc chứng khoán hóa, bảo hiểm những khoản vay rủi ro và bóp méo cách thức mà các cơ quan xếp hạng đánh giá mức độ rủi ro của các công cụ được cho là gây ra những tổn thất tài chính to lớn8. Paul Tucker, người mà sau đó được bổ nhiệm vị trí Phó Thống đốc Ngân hàng Trung ương Anh, đã đề cập tới quá trình chứng khoán hóa trong một bài phát biểu vào cuối tháng Tư năm 2007: “Dường như việc phân tán các rủi ro rộng hơn bằng các công cụ, thị trường và định chế hiện đại là thứ giải pháp tốt, được chào đón”9. Điều này được phát ngôn một vài tháng trước sự sụp đổ ngoạn mục của Northern Rock, một định chế đã tiến hành các hoạt động cho vay thông qua chứng khoán hóa. Tucker không hẳn đã sai, thực ra, có lẽ ông đã đúng. Dù vậy, chúng ta không nên tin tưởng rằng các cơ quan quản lý nhà nước có thể dự đoán và ngăn ngừa các vấn đề phát sinh trên thị trường. Họ chắn hẳn đã thất bại trong việc lường trước cuộc khủng hoảng tài chính.
Chúng ta không chỉ quá tin tưởng vào các cơ quan quản lý nhà nước trong việc giải quyết các vấn đề và hoàn thiện thế giới. Chúng ta cũng bỏ qua, thực ra là thường phủ nhận, tất cả vai trò mà các định chế điều tiết tư nhân có thể tham gia, đặc biệt trong thị trường tài chính.
Ở các thị trường khác, chúng ta vẫn thấy nhiều định chế điều tiết tư nhân và chúng đang trở lại như là hệ quả của nền kinh tế chia sẻ, của việc sử dụng Internet trong trao đổi hàng hóa và dịch vụ, và quan trọng hơn, là để phục vụ cho sự trao đổi các đánh giá về hàng hóa và dịch vụ. Chúng vận hành một cách có hệ thống và vượt trội hơn các cơ quan quản lý nhà nước. Ví dụ, Visit England là một cơ quan được chính phủ tài trợ để quảng bá du lịch. Trong quá khứ, nó được duy trì như là một cơ quan của chính phủ, còn bây giờ là cánh tay nối dài của chính phủ. Khi còn là một cơ quan chính phủ, Visit England đã phát triển một hệ thống xếp hạng các khách sạn và những chỗ nghỉ khác. Ví dụ, nếu bạn sử dụng Visit England để tìm kiếm chỗ nghỉ tại một thị trấn thuộc vùng Stamford nước Anh, bạn có thể tìm thấy hai khách sạn trong vòng ba dặm có xếp hạng cụ thể, và chúng có cùng thứ hạng, thế nên chẳng có ích gì cả. Ngược lại, trang web TripAdvisor, một dịch vụ xếp hạng tư nhân, cung cấp khoảng hai mươi tiêu chí với các xếp hạng cụ thể, ngoài ra còn có hàng trăm ý kiến của khách du lịch. Thật khó để nghĩ ra bất kỳ lý lẽ nào cho việc duy trì một dịch vụ xếp hạng mà liên quan tới chính phủ.
Trong một số lĩnh vực, quy định điều chỉnh của chính phủ rõ ràng đã đẩy lùi quy định điều chỉnh của khu vực tư nhân. Người ta có thể hỏi tại sao có ít dịch vụ như TripAdvisor trong lĩnh vực tài chính. Câu trả lời là hoạt động tài chính hiện tại đang bị quản lý chặt chẽ, rằng các rủi ro và trách nhiệm trong việc thiết lập những dịch vụ như vậy sẽ rất lớn. Ở Anh, đưa ra lời khuyên về tài chính mà không có sự cho phép từ một văn phòng của chính phủ có thể bị phạt tù lên đến hai năm10. Hơn nữa, ranh giới giữa việc đưa ý kiến, lời khuyên và cung cấp thông tin thì mỏng manh đến mức không ai dám vượt qua.
Rõ ràng là quy định điều chỉnh có thể tồn tại trong nhiều lĩnh vực không có nhà nước và nhà nước đã đánh bật nhiều thông lệ và định chế điều tiết phi chính phủ. Có lẽ điều thú vị hơn là cho đến gần đây, Vương quốc Anh đã có một ngành tài chính to lớn và thịnh vượng với rất ít các quy định của chính phủ. Đó sẽ là chủ đề của một trong những nghiên cứu được trình bày dưới đây. Nhưng trước tiên, chúng ta hãy xem xét một lĩnh vực thường được cho là cần phải có quy định của nhà nước trong mọi hoàn cảnh: sử dụng và phát triển đất đai.
Quy hoạch phi chính phủ: Nhà cửa và phát triển
Các hệ thống phát triển tự phát, không có nhà nước, để quản lý sự phát triển đô thị ở Vương quốc Anh từ thế kỷ mười tám là rất đơn giản. Sự phát triển đất đai hiện nay được kiểm soát chặt chẽ bởi chính phủ thông qua luật thành văn (Đạo luật Quy hoạch Thị trấn và Nông thôn ở Anh) và bởi một loạt các quy định của chính quyền địa phương (chẳng hạn như các bộ luật phân khu vực ở Mỹ và các quy định về xây dựng và quy hoạch ở Vương quốc Anh). Diễn giải lịch sử chính thống cho rằng, trước thế kỷ hai mươi, các đô thị phát triển một cách hỗn loạn, những chủ sở hữu và nhà phát triển bất động sản có thể làm bất cứ những gì họ muốn mà không cần phải quan tâm đến mức độ ảnh hưởng đến người khác11. Điều này dẫn đến hậu quả là sự xuất hiện của những khu nhà ổ chuột tồi tàn và việc phát triển xấu xí, không theo quy hoạch. (Một chuyến thăm tới những nơi như Bath hay Bloomsbury tất nhiên sẽ làm dấy lên sự nghi ngờ về câu chuyện này). Thú vị là, những người đưa ra lời giải thích trên cũng thường là những người phàn nàn về “sự bừa bộn vùng ngoại ô” ở Mỹ mà không ngẫm lại để thấy rằng “sự bừa bộn” đó liên quan đến, và chủ yếu là do, cách thức quản lý của chính phủ Anh12. Những phàn nàn về sự xấu xí và kém chất lượng của những tòa nhà công và tư được xây dựng trước năm 1948 ở Anh cũng gây bối rối giống như khi người ta thấy chất lượng thấp của rất nhiều tòa nhà được hình thành tại thời điểm đó.
Trên thực tế, toàn bộ quá trình phát triển đô thị trong thế kỷ mười tám và mười chín ở Vương quốc Anh được điều chỉnh chặt chẽ bởi một hệ thống quy định điều tiết phi chính trị. Hệ thống các quy tắc và thể chế này không phụ thuộc và cũng không bắt nguồn từ luật thành văn hay từ các cơ quan lập pháp của nhà nước. Nhà nước cho phép điều đó thông qua sự tồn tại của hệ thống tòa án và trách nhiệm của nhà nước trong việc thực thi các hợp đồng, tuy nhiên đây là tất cả những gì mà nhà nước có thể làm. Thay vì việc nhà nước lập kế hoạch, thường có những quy định chi tiết được xây dựng từ các hợp đồng tư nhân và các thông luật. Hệ thống này rất linh hoạt và đáp ứng được thực tiễn vì nó dựa trên các tín hiệu giá cả, thứ được tạo ra bởi thị trường đất đai và sự cải tiến.
Trong giai đoạn đó, mặc dù đa phần sự phát triển vẫn theo kiểu mở rộng dần và ở quy mô nhỏ, nhưng sự mở rộng quy mô lớn của các thị trấn và thành phố sau thập niên 1730 đã xuất hiện và được triển khai trên những vùng đất rộng. Một số nơi, như ở Southport, Eastbourne hay Cardiff, toàn bộ thị trấn đã được xây dựng. Ở những nơi khác, như London, Newcastle và Edinburgh, chứng kiến sự phát triển của các khu vực rộng lớn, và trở thành một phần của các thành phố hoặc thị trấn đang phát triển. Đôi khi một vùng đất được một chủ đất phát triển theo cách đó, ví dụ như với vùng Cadogan ở Chelsea. Trong các trường hợp khác thì một nhà bất động sản sẽ gom các miếng đất nhỏ lại thành một lô đất lớn, như cách mà Thomas Cubitt đã làm.
Những sự phát triển này không được thực hiện theo kiểu ngẫu nhiên. Ngay cả khi, như thường lệ, mỗi lô đất riêng lẻ nằm trong lô lớn hơn được phát triển và xây dựng bởi một chủ thầu duy nhất (do đó mỗi ngôi nhà trên một con đường sẽ được xây dựng tại một thời điểm khác và bởi một chủ thầu khác), quá trình này chịu sự điều chỉnh của các quy tắc chi tiết và rõ ràng. Tất cả những điều trên được thực hiện thông qua việc sử dụng các giao ước - định hình nên các điều kiện vĩnh viễn và mang tính ràng buộc và là một phần trong hợp đồng thuê hoặc bán đất đai ban đầu. Các giao ước này ràng buộc tất cả các chủ sở hữu hoặc người cho thuê và có thể được cưỡng chế thi hành bởi người có thẩm quyền với tài sản còn lại của nhà phát triển ban đầu và những người thừa kế của họ, hoặc bởi những người hàng xóm xung quanh. Một vài trong số các giao ước đó có dạng thụ động (negative) và đơn giản là cấm đoán cái gì đó, chẳng hạn như tiến hành các hoạt động thương mại hoặc nghề nghiệp đặc biệt nào đó. Tức là có quy định khá cụ thể về cách thức sử dụng các tòa nhà mới cũng như sự ảnh hưởng từ hoạt động của các cư dân sống trong tòa chung cư tới những người hàng xóm xung quanh (do đó, cái mà giờ đây chúng ta gọi là các ngoại ứng đã được kiểm soát). Những vấn đề như thế này có thể được giải quyết thông qua hệ thống thông luật liên quan tới sự phiền toái, nhưng việc kết hợp chúng vào các giao ước gắn liền với hoạt động phát triển đã làm cho toàn bộ quy trình này tiết kiệm và nhanh chóng hơn trong trường hợp có sự vi phạm quy tắc, bởi vì nó chỉ đơn giản là thực thi hợp đồng hiện tại và không cần phải chứng minh thiệt hại hay phải trình bày tại tòa án.
Nhiều loại giao ước khác có dạng chủ động (positive) và đòi hỏi nhiều thứ như chiều cao tiêu chuẩn cho các tòa nhà được dựng lên trên môt lô đất, kích thước và số lượng phòng, chi tiết trang trí và bề ngoài, các tiêu chuẩn xây dựng, hay việc sử dụng một số vật liệu nhất định. Những điều này thường chi tiết và cụ thể một cách đáng kinh ngạc; họ không chỉ yêu cầu sử dụng đá thay vì gạch, mà còn là một loại đá cụ thể và chính xác đến từng chi tiết trang trí, kích thước, hình dáng cửa sổ, và những thứ tương tự khác13. Kết quả là các họa tiết độc đáo và hài hòa về sự phát triển đã được tìm thấy ở những nơi như Bath. Tuy nhiên, điểm quan trọng là nó không được thực hiện thông qua một quy trình chính trị mà là do sự tương tác và hợp đồng giữa những nhà thầu riêng lẻ và khách hàng. Tức là các quy định thực tế sẽ phụ thuộc vào các nhà thầu riêng lẻ và tình trạng của họ. Không có một bộ quy định thống nhất (và do đó không thể nào phức tạp và dài dòng) cho toàn bộ một khu vực, và càng không thể có ở cấp độ quốc gia.
Các cơ chế điều tiết tư nhân cũng tương tác thông qua thị trường để điều chỉnh và thích ứng với sở thích và nhu cầu của khách hàng, thể hiện qua quyết định mua sắm. Do đó, khi nhu cầu nhà ở cao cấp mở rộng đến đâu thì các giao ước sẽ được mở rộng ra đến từng chi tiết, trong khi ở những nơi có nhu cầu về chỗ ở giá rẻ thì các giao ước bị thu hẹp hơn nhiều và sẽ đưa ra các quy định yêu cầu về quy mô và dự phòng. Quy trình này đã dẫn dắt các nhà phát triển đưa ra quyết định trong việc cung cấp và bố trí cơ sở hạ tầng điện nước, đường xá khi họ bắt đầu phát triển một khu đất14.
Nói cách khác, bạn có một hệ thống các quy định phi nhà nước và phát sinh một cách tự nhiên mà bao hàm cả sự bố cục, những tiêu chuẩn, chất liệu, thiết kế, hình dáng, chất lượng, cách sử dụng và tính an toàn của tòa nhà; đồng thời được thực hiện một cách linh hoạt và nhanh chóng. Hơn nữa, điều đó thường dẫn đến việc tạo ra các cộng đồng liên kết chặt chẽ, mô hình điển hình là cung cấp tổ hợp các dịch vụ thương mại, nhà ở và giải trí trong một khu vực. Từng có một hệ thống quy định toàn diện, phân cấp, đa dạng, linh hoạt, nhanh chóng và độc lập với nhà nước, được cho là có hiệu quả hơn nhiều so với hệ thống nhà nước thay thế sau này.
Vậy còn những khu ổ chuột khủng khiếp ở thời nữ hoàng Victoria mà chúng ta đã đọc rất nhiều thì sao? Chúng từng tồn tại và thực sự kinh khủng, nhưng bức tranh ảm đạm về tình trạng này do Dickens (tiểu thuyết gia và nhà phản biện xã hội người Anh, được xem là nhà văn nổi tiếng nhất thời Victoria – ND) vẽ ra cần được phân tích kỹ lưỡng. Phần lớn tầng lớp lao động không sống trong những khu ổ chuột; thay vào đó họ sống trong những ngôi nhà khiêm tốn, nhưng so với tiêu chuẩn ngày nay là khá đầy đủ, trong phạm vi năng lực tài chính của mình. Các nhóm có thu nhập thấp nhất, đặc biệt là những người có thu nhập không ổn định do bị mất việc, là đối tượng gặp phải nhiều vấn đề nhất. Sự di chuyển của dòng người đến những khu vực cũ hơn, chưa được công nghiệp hóa trong trung tâm thành phố đã gây ra những vấn đề nghiêm trọng. Những vấn đề này đã được giải quyết vào cuối thế kỷ mười chín và đầu thế kỷ hai mươi bởi sự xuất hiện của các hiệp hội từ thiện như Quỹ Peabody. Các tổ chức như vậy tạo ra nhà ở giá rẻ với chất lượng tốt và phù hợp tại những nơi mà người ta cần chúng nhất – trung tâm của các đô thị lớn và đặc biệt là các khu vực bao cấp hoặc “lưu vực sông”15. Họ cũng sử dụng các điều khoản để điều chỉnh hành vi của người thuê nhà nhưng đó là một câu chuyện khác.
Điều gì đã xảy ra và tại sao hệ thống đó không còn tồn tại? Dường như hệ thống điều tiết tư nhân đã đổ vỡ sau năm 1918, đặc biệt trong những năm 1930. Thập kỷ này đã chứng kiến sự thay đổi chóng mặt của các các mô hình và hình thái tăng trưởng, phát triển đô thị với sự xuất hiện của thứ được gọi là “sự phát triển ruy băng”. Thay vì phát triển tích hợp với quy mô rộng như trước đó, nước Anh đã tính đến việc xây dựng nhà ở theo các trục đường chính dẫn ra khỏi các thành phố lớn. Hệ thống tổ hợp – thương mại, nhà ở và giải trí – dường như đã bị loại bỏ. Mật độ phát triển cũng thấp hơn nhiều. Kết quả là một mô hình phát triển kém hấp dẫn và đe dọa nghiêm trọng đến môi trường nông thôn và bán nông thôn cùng với các tiện nghi. Điều đó đã dẫn tới việc thông qua Đạo luật Quy hoạch Thị trấn và Nông thôn năm 1947.
Chuyện gì đã xảy ra? Rõ ràng không phải do thiếu các lô đất lớn cần thiết cho sự phát triển; Chiến tranh Thế giới lần thứ nhất (WWI) khiến cho có vô số các lô đất như thế tham gia thị trường do có nhiều người chủ của các lô đất đó bị chết trong chiến tranh và hậu quả tệ hại sau chiến tranh cũng như nhu cầu trả những khoản thuế thừa kế. Hệ thống trước đây đã được thay đổi thông qua đạo luật năm 1910, và người ta có khuynh hướng đổ lỗi cho sự đổ vỡ của hệ thống điều tiết tư nhân cho những sự thay đổi đó. Tuy nhiên, những thay đổi đó có tác động quá nhỏ bé để giải thích cho sự chuyển dịch đột ngột và kịch tính như đã diễn ra. Lý do thực sự là sự kết hợp giữa công nghệ mới với sự thay đổi trong nhu cầu của người tiêu dùng, và chính sách của chính phủ cho phép thay đổi mô hình phát triển.
Công nghệ mới, tất nhiên, là xe cơ giới. Điều này đã tạo ra sự thay đổi hoàn toàn trong nhu cầu vì nó cho phép con người sống cách xa nơi làm việc của họ một khoảng cách đáng kể. Thứ mà hầu hết mọi người đều muốn cũng đã xuất hiện, đó là có nhà ở với đầy đủ tiện nghi trong một môi trường bán nông thôn, cách xa nơi làm việc. Từ đó dẫn đến tình trạng tiến thoái lưỡng nan của người tù và “sự thất bại của thị trường” tương ứng: mỗi người mua nhà riêng rẽ đã chọn mua một căn nhà được xây dựng trên một trục đường chính, nhưng với tập thể thì kết quả không như dự tính, đó là sự phát triển ruy băng được mô tả ở trên, thứ đã đập tan mọi mong đợi của họ.
Tuy nhiên, bản thân điều này cũng không đủ để làm suy yếu hệ thống điều tiết tư nhân; sự phát triển ruy băng sẽ có nhiều hạn chế nếu nó không nhờ tới một yếu tố khác. Trước đó, sự ra đời của phương tiện đường sắt đã dẫn tới sự xuất hiện của các khu ngoại ô, dù vẫn được xây dựng trong những khu tích hợp sử dụng hệ thống điều tiết được mô tả ở trên. (Sự phát triển của Bất động sản Edgerton ở phía Nam vùng Manchester là một ví dụ). Yếu tố mới quan trọng là sự mở rộng đột ngột vai trò của chính phủ. Trước năm 1850, hệ thống đường bộ ở Vương quốc Anh đã được vận hành và duy trì phần lớn bởi các quỹ ủy thác thu phí - là đơn vị tư nhân được Đạo luật Tư nhân của Quốc hội trao quyền bảo trì đối với một đoạn đường và thu thuế trên đoạn đường đó. Phần lớn các công trình lát vỉa hè được tạo ra bởi các nhà phát triển, trong khi ở nơi khác nó được thực hiện và duy trì bởi Quỹ Tín thác và Quỹ Phát triển Thành phố. Từ thập kỷ 1850 trở đi, cả hai chức năng này đều thuộc quyền kiểm soát của chính quyền địa phương (Hội đồng tỉnh và thành phố). Tuy nhiên, vẫn chưa có sự tham gia của chính quyền ở cấp quốc gia. Hơn nữa, các con đường của nước Anh cuối thời Nữ hoàng Victoria cũng vắng vẻ như trước đó vì sự thống trị của đường sắt trong việc di chuyển ở khoảng cách vừa và xa.
Tất cả những điều đó đã thay đổi đột ngột ngay sau khi kết thúc Chiến tranh Thế giới Thứ nhất. Năm 1919, Bộ Giao thông được thành lập và chịu trách nhiệm cho tất cả các tuyến đường chính thay cho chính quyền địa phương. Với sự chuyển đổi nhanh chóng sang vận tải cơ giới (và sự không phù hợp của hệ thống đường xá thể hiện trong suốt cuộc chiến), đã có một quyết định đầu tư mạnh mẽ vào những con đường. Điều đó có nghĩa là, vì những con đường đó được cung cấp miễn phí tại thời điểm sử dụng cho bất kỳ ai xây nhà ở dọc trên đó, một phần lớn trong chi phí của các cá nhân và những nhà phát triển sinh sống ở ngoại ô giờ đây được xã hội hóa và đặt lên vai những người nộp thuế nói chung. Điều đó loại bỏ những hình thức kiểm tra vốn dĩ đã khiến những quy định tư nhân được mô tả ở trên hoạt động hiệu quả. Đặc biệt, sự thay đổi này đã tạo ra những động lực mạnh mẽ để xây dựng nhà ở dọc theo những con đường “miễn phí” được cung cấp bởi nhà nước với mục đích tuyên truyền; kết quả là mô hình phát triển kiểu ruy-băng ra đời. Phương án xây dựng các tổ hợp bất động sản với sự phát triển được quy hoạch đẹp đẽ – thứ được tạo ra bởi những con đường mà nhà phát triển phải trả phí kết hợp với sự thiết kế, quy hoạch của các cá nhân có liên quan và các giao ước ràng buộc – bây giờ trở nên đắt hơn tương đối hơn so với việc dựa vào nhà nước.
Mối quan hệ của sự phát triển của các vùng ngoại ô gắn với sự phát triển của ngành đường sắt là bằng chứng cho thấy, nếu các nhà phát triển bất động sản, và cuối cùng là người tiêu dùng, phải trả toàn bộ chi phí cho sự lựa chọn đầu tiên của họ, thì mô hình phát triển ruy băng vốn dĩ đã xuất hiện sẽ trở nên ít phổ biến hơn, và vẫn còn có chỗ cho mô hình phát triển tích hợp được điều chỉnh bởi hợp đồng tư nhân.
Điều rút ra được ở đây là những thứ đối với góc nhìn hiện đại có vẻ hỗn loạn thì thực ra lại có trật tự và được quản lý bởi những cơ chế khác không phải của nhà nước, và rằng các hệ thống như vậy dễ phải chịu sự can thiệp của chính phủ, dẫn đến bị phá hủy hoặc gián đoạn phát triển.
Quy định điều tiết phi chính phủ: lĩnh vực ngân hàng và tài chính
Tự điều tiết trong lĩnh vực tài chính ở Vương quốc Anh
Cho đến những năm 1980, ngoài quy định về hệ thống pháp luật và bảo vệ quyền sở hữu, có rất ít quy định trực tiếp từ chính phủ liên quan đến ngành bảo hiểm hoặc ngân hàng16 ở Vương quốc Anh. Ngày nay, chúng ta có quy định của quốc tế, của Liên minh Châu Âu và của quốc gia về vốn ngân hàng. Các ngân hàng được yêu cầu phải giữ một mức vốn17 được xác định thông qua một quy trình quản lý rất phức tạp. Mức vốn được thiết lập để giảm khả năng thất bại của các ngân hàng, và do đó, giảm khả năng sự phá sản của một nhà băng ảnh hưởng tới phần còn lại của hệ thống tài chính và có thể là nền kinh tế thực.
Trong rất nhiều lĩnh vực hoạt động kinh tế, con người cần điều chỉnh hành vi của mình vì họ có thể phải đối mặt với những hậu quả bất lợi từ các hành động liều lĩnh. Ngay cả khi người dân hay các doanh nghiệp làm những việc ngớ ngẩn, chúng ta thường cho phép họ làm như vậy nhưng yêu cầu phải gánh chịu phí tổn. Trong một thế giới mà hệ thống tài chính được quy định một cách ngặt nghèo, thật khó để tưởng tượng điều đó đã từng xảy ra với các thể chế tài chính. Nhưng trên thực tế, điều đó đã xảy ra. Các ngân hàng đã điều chỉnh và kiềm chế hành vi của mình. Hành vi của họ cũng bị hạn chế bởi sự lựa chọn của các đối tác có vốn hoặc tiền gửi đầu tư vào ngân hàng và của những người muốn giao dịch với các thể chế tài chính có trách nhiệm.
Như Capie và Wood kết luận trong bản tóm tắt báo cáo của họ năm 2013 -Do We Need Regulation of Bank Capital? Some Evidence from the UK [Chúng ta có cần những quy định đối với vốn chủ sở hữu ngân hàng? Một số bằng chứng từ Vương quốc Anh]- về các quy định liên quan đến vốn ngân hàng: “Một phân tích về vốn ngân hàng cho thấy họ [các ngân hàng] đã điều chỉnh tỷ lệ vốn chủ sở hữu theo những mức rủi ro mà họ chấp nhận và chúng đã được vốn hóa một cách khá tốt so với các tiêu chuẩn được các nhà quản lý thiết lập theo cách tiếp cận Basel I và Basel II [chế độ quốc tế hiện hành quy định về vốn pháp định của ngân hàng]. Thật vậy, sau Chiến tranh Thế giới Thứ hai, khi mức vốn đã trở nên rất mỏng, các ngân hàng vẫn bị Ngân hàng Trung ương Anh ngăn cản họ huy động thêm vốn, mặc cho họ cầu khẩn thế nào”. Quan trọng hơn, họ lưu ý: “Trong thời gian dài quản lý thận trọng lĩnh vực ngân hàng, không có chuyện trông đợi vào việc nhà nước sẽ nhảy vào để giải cứu một ngân hàng mất khả năng thanh toán ở Anh”18.
Nói cách khác, các ngân hàng đã cư xử một cách hợp lý khi họ chịu trách nhiệm về tài chính đối với các hành động của mình. Tất nhiên, các ngân hàng đôi khi cũng thất bại. Ngân hàng Trung ương Anh, với vai trò cơ quan quản lý, đã xem mình là người bảo vệ tổng thể hệ thống ngân hàng khi một ngân hàng riêng rẽ phá sản, nhưng nó sẽ không cứu ngân hàng đó. Chắc chắn cách tiếp cận này đã thành công hơn nhiều so với hệ thống ngân hàng Hoa Kỳ được quản lý bởi chính phủ, ở đó các ngân hàng rất yếu ớt vì họ không thể đa dạng hóa được. Trong giai đoạn 1870 đến 1979, không có những cuộc khủng hoảng ngân hàng lớn ở Anh mà chỉ có hai cuộc khủng hoảng nhỏ. Các cơ chế điều tiết phi nhà nước hoạt động tốt. Hệ thống các quy định đó dường như đã bị sụp đổ sau khi nó bị tiêm nhiễm rủi ro đạo đức có hệ thống thông qua sự bảo đảm của nhà nước; khi các ngân hàng, chủ nợ và người gửi tiền biết rằng những quyết định rủi ro sẽ, chí ít ở một mức nào đó, được nhà nước bảo lãnh, kết quả có thể dự đoán là những hành vi mạo hiểm ngày càng gia tăng. Điều đó thậm chí còn rõ rệt hơn ở Hoa Kỳ. Việc ngân hàng Trung ương sử dụng (lạm dụng) chức năng người cho vay cuối cùng19; việc giải cứu những người nắm giữ trái phiếu; chính sách bảo hiểm tiền gửi; chính sách bảo lãnh chứng khoán hóa tài sản thế chấp của chính phủ Hoa Kỳ; tình trạng luật phá sản yếu kém; và cách thức quản lý chính sách tiền tệ; tất cả đã làm thay đổi thái độ đối với rủi ro trong các ngân hàng, thay đổi các động cơ của họ và do đó cả hành vi của họ20. Điều này cũng đã xảy ra, nhưng trong phạm vi nhỏ hơn, tại Vương quốc Anh, mặc dù một mức bảo hiểm tiền gửi hạn chế đã được đưa ra vào năm 1979.
Các khía cạnh khác của dịch vụ tài chính phần lớn cũng không có sự can thiệp hay điều chỉnh của nhà nước trong giai đoạn từ năm 1870 đến năm 1986. Điều này một lần nữa trái ngược với Hoa Kỳ. Tại Vương quốc Anh, bảo hiểm nhân thọ được điều chỉnh theo cách nhìn chung phù hợp với quyền tự do lập ước21. Đạo luật về các Công ty Bảo hiểm Nhân thọ năm 1870 đã yêu cầu công bố thông tin kế toán. Thông tin đó được công bố ra thị trường thông qua Hội đồng Thương mại (một cơ quan thuộc chính phủ). Theo thời gian, chính phủ đã tham gia nhiều hơn một chút vào việc phân tích thông tin đó, nhưng hầu hết thời gian này, chính phủ chỉ đơn giản là công bố thông tin và trao đổi thư từ với công ty. Quan trọng hơn, cũng có một bộ thủ tục đặc biệt để giải thể các công ty bảo hiểm nhân thọ, để nếu họ thất bại, họ có thể được giải thể một cách an toàn với tất cả các chủ nợ của công ty đó.
Toàn bộ khuôn khổ pháp lý này đã rất thành công và vẫn còn nguyên vẹn trong một trăm năm. Chế độ quản lý liên quan đến các quỹ hưu trí cũng tự do và được thiết kế theo những truyền thống tốt nhất của luật pháp Anh cho đến những năm 1980.
Trong trường hợp của các ngân hàng, các quỹ hưu trí, và những công ty bảo hiểm nhân thọ, các thể chế quy định đã hình thành và phát triển trong phạm vi thị trường để giải quyết mối quan tâm của khách hàng. Các quỹ hưu trí gần như không có sự kiểm soát hay quy định của nhà nước, nhưng các tài sản này luôn được giữ trong các quỹ tín thác, các ủy viên của quỹ này có nghĩa vụ ủy thác để hành động vì lợi ích cao nhất của các thành viên thuộc quỹ và để đầu tư như một người khôn ngoan. Điều đó có nghĩa là một nhân viên không có nguy cơ mất toàn bộ lương hưu nếu ông chủ của mình bị phá sản. Các đơn vị ủy thác đầu tư (tương đương các quỹ tương hỗ ở Anh) cũng hoạt động bằng việc vận hành các quỹ tín thác với mục đích tương tự. Trong thị trường bảo hiểm, những ngành nghề được phát triển sẽ chỉ chấp nhận những thành viên có trình độ chuyên môn cao và phải đặt những nhiệm vụ nghề nghiệp lên trên bất kỳ nghĩa vụ nào khi nó đi vào quản lý khả năng trả nợ và hành vi chung của công ty22.
Điều quan trọng cần lưu ý trong ngành bảo hiểm và hưu trí là, những ngành nghề đó là những thiết chế tự điều chỉnh hoàn toàn không có sự bảo vệ hay liên quan đến nhà nước trong việc thiết lập các tiêu chuẩn. Các hình thức sở hữu công ty khác cũng đã phát triển. Ví dụ, công ty tương hỗ (loại công ty mà tài sản của nó thuộc về khách hàng chứ không phải của một nhóm cổ đông riêng biệt nào – ND) là hình thức phổ biến trong cả ngành bảo hiểm và ngân hàng. Chúng thường kém hiệu quả về mặt kỹ thuật so với các công ty độc lập23. Tuy nhiên, chúng quản lý xung đột lợi ích giữa chủ sở hữu và khách hàng tốt hơn24. Trong cả hai thị trường ngân hàng và bảo hiểm, hình thức tương hỗ phát triển mạnh mẽ trong thời kỳ các quy định của nhà nước bị hạn chế. Trong trường hợp ngành ngân hàng, các hiệp hội xây dựng tương hỗ đã phát triển hệ thống các quy định về vốn của riêng họ. Tương tự như các công ty tương hỗ, các ngân hàng dự trữ 100% tiền gửi cũng tồn tại. Các định chế tài chính hoạt động theo các quy ước khác nhau đã cung cấp nhiều sự lựa chọn hơn cho người tiêu dùng và bỏ qua sự cần thiết phải có quy định của nhà nước.
Hơn nữa, sổ sách kế toán thời đó cho thấy rằng sức khỏe của ngành bảo hiểm ở Vương quốc Anh mạnh hơn nhiều ở Hoa Kỳ - nơi các quy định của nhà nước đối với ngành bảo hiểm ngày càng chiếm ưu thế25. Trong môi trường đó, tình trạng mất khả năng thanh toán của các công ty bảo hiểm là rất hiếm. Có hai biến cố quan trọng trong giai đoạn 1870 – 1970, và không cái nào trong số đó ảnh hưởng tiêu cực đến những người mua bảo hiểm26.
Cần lưu ý đến các loại thể chế và lực lượng tham gia ở đây: trách nhiệm được thực hiện bởi chủ sở hữu, chủ nợ, và khách hàng; sự phát triển của các tổ chức điều tiết tư nhân, chẳng hạn như các hiệp hội ngành nghề; và sự phát triển của các hình thức đặc biệt về sở hữu công ty. Tất cả đều đóng vai trò quan trọng trong việc bảo đảm rằng thị trường thúc đẩy hành vi có trách nhiệm. Không phải tất cả đều là các công cụ điều chỉnh thị trường (ngoại trừ các hiệp hội ngành nghề), nhưng chúng đã dẫn dắt những người tham gia thị trường điều chỉnh và chịu trách nhiệm về hành vi của mình. Những người tham gia thị trường không muốn mất khoản đầu tư của mình hay bị lừa gạt, vì vậy không có gì ngạc nhiên khi thị trường đã hình thành và phát triển các quy trình điều chỉnh như vậy.
Các thể chế tạo lập quy tắc trong thị trường tài chính
Điều đáng ngạc nhiên hiện nay là các định chế điều tiết chính thức đã phát triển trong thị trường tài chính để thực hiện những vai trò mà ngày nay được cho là trách nhiệm và chức năng của riêng nhà nước.
Những thị trường phát triển một cách có trật tự, quy củ khi các cá nhân và các tập đoàn phải chịu trách nhiệm tài chính cho các quyết định của mình. Tuy nhiên, một số trường hợp cần phải có các cơ quan tạo lập quy tắc chính thức. Điều này đặc biệt quan trọng nếu có “ngoại ứng” từ các dạng thức cụ thể về hành vi thị trường. Ví dụ, nếu hành vi của một cá nhân hoặc tổ chức làm suy yếu niềm tin của thị trường vào các thể chế khác, hoặc nếu có những lợi ích từ các điều khoản và điều kiện tiêu chuẩn về thương mại, các định chế cần đưa ra những quy tắc cho tất cả những người mong muốn tham gia thị trường (và những người đáp ứng được các điều kiện mà các nhà lập ra các quy tắc thiết lập).
Có lẽ nhiều người sẽ ngạc nhiên khi có một số định chế phi nhà nước trong các thị trường tài chính chi phối hành vi của người tham gia. Ví dụ như Hiệp hội Hoán đổi và Phái sinh Quốc tế (ISDA), được thành lập năm 1985 để “làm cho thị trường phái sinh toàn cầu trở nên an toàn và hiệu quả hơn”. Theo ISDA, “ISDA là công ty tiên phong trong việc phát triển Hiệp định Thỏa thuận ISDA và một loạt các văn bản liên quan, và đảm bảo tính khả thi của các điều khoản bù trừ và bảo lãnh, đã giúp làm giảm rủi ro tín dụng và phát lý một cách đáng kể”27. Các sở giao dịch chứng khoán, ngay cả với mức độ quy định cao từ nhà nước, thì hiện vẫn đưa ra các quy tắc và quy định nhằm thiết lập các điều kiện tập lập trật tự đối với thị trường tại đó các công ty niêm yết cổ phiếu.
Tuy nhiên, dường như sẽ thú vị hơn khi xem xét các ví dụ lịch sử về nơi mà các tổ chức thuộc khu vực tư nhân là cơ quan quản lý duy nhất của thị trường chứng khoán và phái sinh, như trường hợp ở Vương quốc Anh cho đến tận năm 1986. Rõ ràng là ISDA làm một công việc quan trọng, nhưng có thể cho rằng nó chỉ có thể làm điều đó trong bối cảnh có những quy định chặt chẽ của chính phủ. Lịch sử cho thấy điều đó đơn giản là không đúng.
Các thị trường chứng khoán hiện đại đầu tiên trên thế giới đã phát triển ở Amsterdam và London vào thế kỷ XVII và XVIII28. Các thị trường này cung cấp môi trường an toàn cho hoạt động kinh doanh chứng khoán. Giao dịch có tính khả thi và thị trường kỳ hạn đã phát triển. Đôi khi các thị trường này tạo thuận lợi cho việc kinh doanh và thực thi các hợp đồng thậm chí còn không thi hành được ở các tòa án quốc gia. Tại Vương quốc Anh, sàn giao dịch London đã đưa ra những quy tắc cho việc kinh doanh chứng khoán đối với các thành viên của sàn giao dịch và các công ty chứng khoán giao dịch trên sàn. Đến năm 1923, uy tín về sự đúng mực trong các giao dịch đã đạt đến mức độ mà phương châm của các sàn giao dịch là “Đã nói là phải giữ lời”. Trong giai đoạn đầu, mặc dù các quy tắc có hiệu lực nhưng tất nhiên chúng vẫn chưa chính thức. Ví dụ, khi giao dịch mua bán được ghi nhận, những người không thực hiện giao dịch đã bị ghi tên lên một chiếc bảng với tiêu đề “kẻ bội tín” (lame duck). Giống như việc thực thi các cơ chế, theo thời gian, các quy tắc cũng trở nên chính thức hơn.
Không giống ở Hoa Kỳ, tại Vương quốc Anh, việc kinh doanh chứng khoán được điều chỉnh hoàn toàn bởi sở giao dịch chứng khoán – một tổ chức tư nhân – gần như không có sự can thiệp của nhà nước cho đến 1986. Năm 1986, chính phủ đã cấm rất nhiều quy định mà các tổ chức tư nhân đã phát triển và thi hành, và từ năm 1998, bắt đầu phát triển một hệ thống các quy định nhà nước đậm tính hành chính quan liêu29.
Bộ quy tắc đầu tiên dưới dạng văn bản bao gồm những chủ đề như thiếu nợ và hòa giải được sàn giao dịch London đưa ra vào năm 1812. Cuốn sách này bao gồm các điều khoản để hòa giải, phân xử và xử lý các khoản nợ xấu. Cũng có các quy tắc về cách ứng xử chung được thiết kế để tăng tính minh bạch. Vào đầu thế kỷ XX, nhiều điều kiện phiền hà đã được cải thiện cho các công ty muốn niêm yết cổ phiếu và giao dịch trên sàn chứng khoán. Cho đến năm 1986, ngoài một vài luật căn bản, thì gần như tất các quy định của thị trường chứng khoán đều do các tổ chức tư nhân thực hiện, như sở giao dịch chứng khoán. Một số quy tắc áp đặt đối với các thành viên có vẻ hà khắc (và không tránh khỏi sự tranh cãi). Ví dụ, từ năm 1909, các thành viên đã bị cấm, từ việc môi giới (thay mặt khách hàng mua cổ phiếu) cho đến việc kinh doanh trên sổ sách riêng của họ (tức là tự mình nhận lấy rủi ro và chiếm vị thế). Điều đó làm giảm khả năng xung đột lợi ích nhưng cũng làm giảm cơ hội phát triển kinh doanh của các thành viên.
Một cuộc điều tra của Ủy ban Hoàng gia vào năm 1877-1878 đã minh họa tầm quan trọng của các cơ chế này trong thị trường tài chính London. Ủy ban Hoàng gia chỉ ra rằng các quy tắc giao dịch “đã có tác dụng tốt đối với lợi ích của công chúng” và rằng sàn giao dịch đã thực hiện “một cách thẳng thắn, trung thực và với một sự khao khát thực hiện công lý”30. Cơ quan này nhận xét thêm rằng các quy tắc giao dịch là “có khả năng làm giảm nhẹ và kiềm chế một cách nhanh chóng và thường làm hài lòng mọi người hơn bất cứ phán quyết nào của tòa án”. Tức là có thể nói, sàn giao dịch có khả năng giải quyết vấn đề tốt hơn các tòa án.
Không có yêu cầu pháp lý nào cho việc giao dịch với các thành viên hay niêm yết cổ phiếu trên sàn giao dịch. Sở Giao dịch Chứng khoán London không có sự độc quyền. Tuy nhiên, Sở giao dịch được đánh giá là sử dụng quyền lực của mình theo hướng bè phái. Điều đó xuất phát từ khả năng quyết định ai là thành viên và cách thức các thành viên hoạt động, và đây là điều rất quan trọng để cho phép nó đạt được hiệu quả như một cơ quan quản lý.
Quyền tự điều chỉnh quan trọng nhất của sàn giao dịch đã bị loại bỏ khi chính phủ quyết định rằng chúng là một hình thức hạn chế thương mại không công bằng; điều này đã xảy ra vào năm 1986. Trớ trêu thay, sự thay đổi diễn ra vào ngay thời điểm mà công nghệ có thể dẫn đến sự cạnh tranh quốc tế giữa các cơ quan quản lý phi nhà nước khác nhau, điều này có thể loại bỏ vấn đề về các biện pháp hạn chế đã được nhìn nhận là gây bất lợi cho những người tham gia khác trong thị trường tài chính. Cơ quan quản lý nhà nước giờ đây có quyền quyết định tuyệt đối xem ai được hoạt động trong thị trường tài chính và dưới những điều kiện nào; tức là, sự quản lý của nhà nước hiện tại là độc quyền tuyệt đối.
Giờ đây, hoạt động trên thị trường chứng khoán của Vương quốc Anh mà không có sự cho phép của cơ quan nhà nước là điều không thể (ngay cả khi có kiến thức học thuật hay trình độ chuyên môn rất cao). Tuy nhiên, bất chấp mọi hạn chế, có những lĩnh vực quan trọng mà sự quản lý điều tiết phi nhà nước vẫn chiếm ưu thế. Sở Giao dịch Chứng khoán London không còn là nhân tố chính quyết định các quy tắc giao dịch, cách thức hoạt động của các công ty niêm yết và nhiều điều khác nữa, tuy nhiên nó đưa ra nhiều cơ chế khác nhau như các công cụ thanh toán bù trừ để tạo ra một thị trường có trật tự và có tính thanh khoản. Hơn nữa, các cơ quan và thị trường khác, như ISDA và Thị trường Đầu tư Thay thế (AIM), có hệ thống quy tắc riêng của họ được xác định bởi loại hình kinh doanh mà họ thực hiện. Ví dụ, AIM là một thị trường được quy định cởi mở hơn và có xu hướng thực hiện các giao dịch của các công ty nhỏ hơn. Thật vậy, sự đa dạng trong quy định và khả năng thích ứng với các hoàn cảnh khác nhau là hai yếu tố trong những lợi thế của các cơ quan điều tiết tư nhân.
Hoa Kỳ đã phát triển các thể chế tương tự, nhưng nhà nước đã tích cực tham gia vào các hoạt động này sớm hơn nhiều so với ở Anh. Vào năm 1817, một nhóm người đã thành lập Hội đồng Chứng khoán New York, nơi phát triển các quy tắc chính thức trong giao dịch, trả hoa hồng… đồng thời yêu cầu sự bảo đảm tài chính từ các thành viên. Thực ra có thể nói, khả năng xây dựng quy tắc chính thức ở đây đã phát triển sớm hơn so với Sàn giao dịch London. Sàn giao dịch ở New York đã phát triển theo thời gian cho đến trước thời điểm cuộc khủng 1929-1933. Vào năm 1934, Ủy ban Giao dịch Chứng khoán (SEC) được thành lập. Dưới sự sắp xếp mới này, Sàn giao dịch New York được phép tự điều chỉnh mà không có nhiều sự can thiệp trong một thời gian khá dài. Dần dần, điều đó đã thay đổi, đặc biệt từ năm 1975. Ngày nay sàn giao dịch thuộc trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước, SEC31.
Kinh nghiệm của Vương quốc Anh cho thấy quy định của nhà nước trong thị trường đầu tư là không cần thiết. Các công ty muốn có một giao dịch được điều chỉnh tốt bởi vì các quy định đảm bảo sự tin cậy và tính thanh khoản cho nhà đầu tư, và do đó dẫn đến mức chi phí vốn thấp hơn. Các thành viên của sàn giao dịch yêu cầu các công ty có cổ phần được giao dịch phải chịu một số hình thức quy định nhất định bởi vì điều đó sẽ làm giảm rủi ro cho các thành viên và khách hàng của họ. Điều này làm cho việc giao dịch trở nên hấp dẫn hơn, do đó giảm chi phí cho việc huy động vốn của một công ty, v.v. Tức là có một mối quan hệ cộng sinh ở đây.
Kết luận
Trong suốt chiều dài lịch sử, các ngân hàng, các định chế tài chính khác, các thị trường chứng khoán và thị trường phái sinh đã phát triển các cơ chế điều tiết có hiệu quả cao. Và kể từ khi quy định về thị trường chứng khoán ở Vương quốc Anh được nhà nước ban hành vào năm 1986, khó có thể nói rằng các vụ bê bối tài chính đã giảm. Những sàn giao dịch chính thức chỉ là một trong nhiều kiểu tổ chức xuất hiện đề điều chỉnh hành vi trong những thị trường tài chính phức tạp. Cần lưu ý rằng quy định không chỉ đến từ các cơ quan chính quyền. Chừng nào mà những người tham gia thị trường tài chính chịu trách nhiệm cho việc ra quyết định của họ thì họ còn có động cơ để điều chỉnh hành vi của mình và đưa ra các hình thức hợp tác đặc biệt nhằm giải quyết xung đột lợi ích, rủi ro tài chính và các vấn đề khác hiệu quả hơn.
Điều tương tự cũng đúng trong việc quy hoạch sử dụng đất đai, nơi vai trò của nhà nước lớn đến nỗi mà hầu hết mọi người không nhận thức được rằng điều đó là không cần thiết. Một số vùng phát triển được đánh giá tốt nhất ở Vương quốc Anh được hình thành thông qua các hệ thống quy hoạch phi nhà nước mang tính tự nguyện.
Các định chế điều tiết phi nhà nước mang tính tự nguyện có thể cung cấp những lợi ích mà các cơ quan quản lý nhà nước hứa nhưng hiếm khi thực hiện được. Thật vậy, chúng ta đã một lần nữa chứng kiến sự tái xuất hiện của những hệ thống như vậy. Các thị trường phi tài chính mới (như Uber và eBay) đã có nhiều cơ chế điều tiết phi nhà nước. Sự khởi đầu đó cũng có thể được mở rộng sang các loại thị trường khác. Khi các hình thức tài chính mới phát triển (chẳng hạn như hình thức kêu gọi vốn cộng đồng và cho vay ngang hàng), nhà nước có thể chọn giải pháp thoái lui và cho phép các thị trường phối hợp người đi vay và người cho vay, nhà đầu tư và các doanh nghiệp, trong một môi trường nơi những người tham gia thị trường và các định chế đưa ra các quy định. Những đổi mới sáng tạo này có thể bị gắn nhãn “không được kiểm soát bởi nhà nước”. Không ai có thể bị loại trừ khỏi các dịch vụ tài chính vì các sản phẩm, kênh truyền thông, và các dịch vụ hiện có vẫn sẽ tiếp tục tồn tại. Thật không may, ở Vương quốc Anh, cơ quan quản lý tài chính đã chọn cách điều chỉnh những đổi mới sáng tạo đó giống như đã làm đối với thị trường tài chính truyền thống.
Quy định là một đặc tính đáng mong ước của các giao dịch thị trường. Câu hỏi chính là, chúng được điều chỉnh bởi cái gì và bởi những ai? Các thị trường được điều chỉnh bởi pháp luật, chứ không phải bằng mệnh lệnh và sự cấm đoán vụn vặt, đã, đang và sẽ tiếp tục tồn tại cho đến khi còn có thể. Đã đến lúc phải vứt bỏ đi cái giả định thiếu suy nghĩ rằng chỉ có nhà nước, dưới vỏ của các chính trị gia và quan chức, mới có thể đưa ra các quy tắc, lề lối và sự giám sát - những đặc trưng quý giá mà các hình thức thỏa thuận hợp tác cũng có thể tạo ra. Khuôn khổ của luật pháp cần đủ thông thái để cho phép mọi người thực hiện sự tự kiểm soát của chính bản thân mình, chứ không phải là đầu hàng trước sự kiểm soát của nhà nước.
Chú thích:
(1) Tham khảo thêm tại Principles of Social Order: Selected Essays of Lon L. Fuller, tác giả Lon L. Fuller, biên tập bởi Kenneth I. Winston (North Carolina: Duke University Press, 1982)
(2) Elinor Ostrom, Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action (Cambridge:CUP, 2015)
(3) Catholic Church, Catechism of the Catholic Church (London: Geoffrey Chapman, 1994), số 2431.
(4) Kevin Do và Martin Hutchinson, “How Should Financial Markets Be Regulated?” Cato Journal 34 (2) (2014): 353-388.
(5) Andrew G. Haldane, “The Dog and the Frisbee”, bài phát biểu tại Hội nghị chính sách kinh tế lần thứ 36 của Ngân hàng Dự trữ Liên bang Thành phố Kansas, “The Changing Policy Landscape”. Jackson Hole, Wyoming, USA (2012)
Hoa Kỳ cũng chứng kiến sự gia tăng đáng kể quyền lực thực thi và số lượng các quy định do các cơ quan quản lý nhà nước ban hành, Mark A. Calabria, “Did Deregulation Cause the Financial Crisis,” Cato Policy Report (July/August 2009), http://www.cato.org/policy-report/julyaugust-2009/did-deregulation-cause-financial-crisis.
(7) Jeffrey Friedman, “A Crisis of Politics, Not Economics: Complexity, Ignorance, and Policy Failure,” Critical Review, Vol. 21, Nos. 2–3 (2009): 127–183.
(8) Philip Booth, Verdict on the Crash—Causes and Policy Implications, Hobart Paperback 37 (London: Institute of Economic Affairs, 2009).
(9) Tham khảo tại www.bankofengland.co.uk/publications/Documents/quarterlybulletin/qb070211.pdf
(10) Bao gồm cả những người như là tác giả của bài luận này, một Học giả của Viện Thống kê, có bằng Tiến sỹ về tài chính, và đã từng là giám sát viên của Viện thống kê trong 23 năm qua.
(11) William Ashworth, The Genesis of Modern British Town Planning (London: Routledge and Kegan Paul, 1954).
(12) James Howard Kunstler, The Geography of Nowhere: The Rise and Decline of America’s Man-Made Landscape (New York: Free Press, 1994).
(13) C. W. Chalklin, The Provincial Towns of Georgian England: A Study of the Building Process 1780–1820 (London: Edward Arnold, 1974).
(14) Stephen J. Davies, “Laissez-Faire Urban Planning,” biên tập bởi David T. Beito, Peter Gordon, và Alexander Tabarrok, The Voluntary City: Choice, Community and Civil Society (Ann Arbor, Mich.: Michigan University Press, 2002), 18–46.
(15) Richard Dennis, “The Geography of Victorian Values: Philanthropic Housing in London, 1840–1900,” Journal of Historical Geography 15(1) (1989): 40–54.
(16) Đối với trường hợp ngành ngân hàng, vấn đề phức tạp hơn bởi vì ngân hàng trung ương thường có thể điều chỉnh các ngân hàng bằng những cách rất tinh vi. Tuy nhiên, không có quy định về lượng vốn dự phòng mà các ngân hàng phải nắm giữ, đây là vấn đề quan trọng nằm trong mục đích của cuộc thảo luận này.
(17) Một lượng tài sản đóng vai trò bộ đệm để ứng phó với các khoản nợ.
(18) Forrest Capie và Geoffrey Wood, Do We Need Regulation of Bank Capital? Some Evidence from the UK, IEA Current Controversies 40 (London: Institute of Economic Affairs, 2013).
(19) Renee Haltom và Jeffrey M. Lacker, “Should the Fed Have a Financial Stability Mandate? Lessons from the Fed’s First 100 Years,” Federal Reserve Bank of Richmond Annual Report (Richmond, Virginia, USA, 2013).
(20) Booth, Verdict on the Crash, 2009; và Roger Koppl, From Crisis to Confidence: Macroeconomics after the Crash, Hobart Paperback 175 (London: Institute of Economic Affairs, 2014).
(21) Philip Booth, “Freedom with Publicity—The Actuarial Profession and Insurance Regulation from 1844 to 1945,” Annals of Actuarial Science, 2(1) (2007): 115–146.
(22) Rõ ràng nhất là sự chuyên nghiệp trong việc thống kê.
(23) Họ cảm thấy khó khăn hơn trong việc tiếp cận vốn và chủ sở hữu (khách hàng) khó quản lý những người quản trị hơn là trong trường hợp các công ty cổ phẩn – tức là, các vấn đề về mối quan hệ người chủ -người đại diện (principal-agent) sẽ lớn hơn.
(24) Bởi vì chủ sở hữu là khách hàng.
(25) Tham khảo thêm, John Nicoll và J. Chisholm, “The Relation of the Actuarial Profession to the State,” Journal of the Institute of Actuaries, Vol. 34, (1898): 158–251.
(26) Booth, “Freedom with Publicity,” 2007.
(27) Tham khảo: http://www2.isda.org/about-isda/
(28) Để hiểu lịch sử một cách chi tiết hơn, tham khảo Philip Booth, “Stock Exchanges as Lighthouses,” Man and the Economy, 1(2) (2014): 171–188 (memorial issue for Prof. Ronald Coase); Terry Arthur và Philip Booth, Does Britain Need a Financial Regulator? Statutory Regulation, Private Regulation and Financial Markets (London: Institute of Economic Affairs, 2010), 168; và cuốn sách xuất sắc của Edward Stringham, Private Governance:Creating Order in Economic and Social Life (Oxford: Oxford University Press, 2015).
(29) Philip Booth, Thatcher: the Myth of Deregulation, Discussion Paper 60 (London: Institute of Economic Affairs, 2015).
(30) Royal Commission on the London Stock Exchange, 1878, 5; tham khảo Edward Stringham, “The Unseen Beauty that Underpins Markets,” Private Governance: Creating Order in Economic and Social Life, 226–236.
(31) Kenneth Durr và Robert Colby, The Institution of Ex.
Nguồn: Tom G. Palmer, Self-Control or State Control? You Decide, Atlas Network 2016