Chính thể đại diện - Chương 17: Về các chính thể đại diện liên bang

Những bộ phận của nhân loại không thích hợp hay không có ý định sống dưới cùng một chính quyền nội bộ, có thể thường thu được lợi thế trong việc thống nhất với nhau trong mối quan hệ như những người nước ngoài: vừa để ngăn chặn các cuộc chiến tranh giữa họ với nhau, vừa nhằm mục đích có được sự bảo hộ hiệu quả hơn chống lại các cuộc xâm lăng của những Quốc gia hùng mạnh.

Việc thành lập liên bang cần có các điều kiện sau đây. Thứ nhất là phải có mối thiện cảm qua lại với nhau đủ lớn trong các cư dân. Liên bang bó buộc họ luôn luôn phải chiến đấu ở cùng một phía; và nếu những cảm nhận của họ với nhau hoặc những cảm nhận với các láng giềng của họ có nhiều loại khác nhau, khiến họ nói chung ưa thích chiến đấu ở những phía đối lập nhau, thì mối liên kết liên bang sẽ chẳng dài lâu, mà cũng không được tôn trọng trong lúc nó còn tồn tại. Những thiện cảm có thể có được cho mục đích này là những thiện cảm về chủng tộc, ngôn ngữ, tôn giáo, và trên hết cả là về những thiết chế chính trị vì chúng góp phần nhiều nhất sinh ra tính đồng nhất về lợi ích chính trị. Khi một số ít nhà nước tự do phân cách nhau, không đủ khả năng tự mình phòng vệ, bị bao vây từ mọi phía bởi những nền quân chủ quân phiệt hay phong kiến, là những kẻ căm ghét và khinh miệt nền tự do dù là tự do ở nước láng giềng, thì những bang ấy chẳng có cơ hội duy trì nền tự do và hạnh phúc của mình, nếu không có liên minh liên bang. Lợi ích chung phát sinh ra từ nguyên nhân này ở Thụy Sĩ từ nhiều thế kỷ, đã được thấy là thỏa đáng để duy trì hiệu quả sự liên kết liên bang, không những bất chấp sự khác biệt về tôn giáo vào lúc mà tôn giáo còn là cội nguồn rất quan trọng của sự thù địch chính trị không thể hòa giải được tại khắp châu Âu, mà còn bất chấp cả tính chất yếu ớt lỏng lẻo rất nhiều trong bản thân hiến pháp của liên bang. Ở Mỹ, nơi mà mọi điều kiện để duy trì khối liên minh đều đã có ở mức cao nhất với trở ngại độc nhất là sự khác biệt giữa các hiến pháp về một điều khoản quan trọng về sự Chiếm hữu nô lệ, sự khác biệt này đã đi thật xa trong việc chia rẽ những thiện cảm đối với nhau trong hai phe của Liên minh, tới mức việc duy trì hay phá vỡ mối quan hệ có giá trị thật nhiều đối với cả hai, phải phụ thuộc vào kết quả của một cuộc nội chiến dai dẳng.

Điều kiện thứ hai cho sự ổn định của một chính thể liên bang, ấy là các bang riêng rẽ phải không quá hùng mạnh để có thể tự tin vào sức mạnh cá thể của mình trong việc bảo hộ chống lại ngoại xâm. Nếu là những bang như thế, họ sẽ có khuynh hướng cho rằng, trong việc liên minh với những bang khác, họ sẽ chẳng được gì khả dĩ tương đương với cái họ phải hy sinh đi trong sự tự do hành động riêng của mình; hệ quả là bất cứ khi nào chính sách của Liên bang trong những sự việc mà theo nhận thức riêng của họ, khác biệt với điều mà một thành viên khác muốn theo đuổi riêng rẽ, thì mối bất hòa nội bộ và phe nhóm do thiếu vắng mối lo ngại đủ để bảo tồn khối liên minh, sẽ có nguy cơ đi quá xa đến mức làm tan rã liên minh.

Điều kiện thứ ba, cũng không kém quan trọng hơn hai điều kiện kia, ấy là không có chênh lệch quá nhiều về sức mạnh trong số các bang kết giao với nhau. Thực ra thì họ không thể nào lại chính xác ngang bằng nhau về tiềm lực: trong tất cả các liên bang đều có cấp bậc về sức mạnh giữa các thành viên; có một số bang đông dân cư hơn, giàu có hơn và văn minh hơn những bang khác. Có một khác biệt lớn về thịnh vượng và số dân cư giữa New York và Rhode Island; giữa Bern và Zug hay Glaris. Thực chất [của vấn đề] là phải không được có một bang nào quá hùng mạnh hơn bộ phận còn lại, để bang đó có khả năng tranh đua sức mạnh với nhiều bang phối hợp lại. Nếu có một bang như thế, mà chỉ một thôi, bang đó sẽ cố đòi làm ông chủ trong các cuộc bàn cãi liên hợp: nếu có hai bang như thế, hai bang đó sẽ không ai kháng cự lại được, nếu họ đồng ý với nhau; còn bất cứ khi nào họ khác biệt nhau thì mọi chuyện sẽ được quyết định bởi cuộc đấu tranh giành ưu thế của những kẻ kình địch nhau. Nguyên nhân này một mình nó là đủ biến Liên bang Đức(*) hầu như thành con số không, mà không phụ thuộc vào bản hiến pháp nội bộ thật thảm hại của nó. Nó không tác động đến một thứ nào trong những mục đích thực sự của một liên bang. Liên bang ấy chẳng bao giờ dành cho nước Đức một hệ thống cùng một kiểu của các tập quán; nó chỉ phục vụ cho việc trao cho Áo và Phổ một quyền hợp pháp để đổ quân đội của họ vào trợ giúp cho các ông vua địa phương nhằm bắt buộc các thần dân phải tuân phục nền chuyên chế: trong khi ấy về mặt các mối quan hệ đối ngoại, Liên bang sẽ làm cho toàn nước Đức phải phụ thuộc vào Áo nếu giả sử không có Phổ: trong lúc đó mỗi ông hoàng nhỏ bé chẳng có được chút xíu lựa chọn nào, ngoài việc làm người đi theo kẻ này hay kẻ kia, hay mưu mô với các chính quyền nước ngoài để chống lại cả hai.

Có hai kiểu cách khác nhau để tổ chức Liên bang. Các nhà cầm quyền liên bang có thể chỉ đại diện cho riêng các Chính quyền mà thôi, và các đạo luật của họ chỉ có hiệu lực bắt buộc đối với các chính phủ trong cương vị như vậy; hoặc là các nhà cầm quyền liên bang có thể có quyền lực ban hành luật pháp và đưa ra các mệnh lệnh có tính bắt buộc trực tiếp đối với cá nhân các công dân. Trường hợp trên là kế hoạch của cái gọi là Liên bang Đức và của bản Hiến pháp Thụy Sĩ trước năm 1847. Nó cũng đã được thử làm tại Mỹ một vài năm ngay sau cuộc Chiến tranh giành Độc lập. Một nguyên tắc khác là trường hợp Hiến pháp hiện nay của Hợp Chúng Quốc và Hiến pháp được chấp nhận trong khoảng mười hai năm gần đây bởi Liên bang Thụy Sĩ. Quốc hội toàn liên bang của Liên bang Mỹ là một bộ phận thực quyền cai trị đối với cá thể mỗi Bang. Trong giới hạn phạm vi thẩm quyền của mình, Quốc hội tạo ra các luật pháp mà mỗi cá nhân công dân đều tuân theo, Quốc hội thực thi luật pháp thông qua các viên chức của chính mình và bắt buộc họ tuân theo bằng tòa án của chính mình. Đây là nguyên tắc duy nhất đã được tìm thấy, hình như từ trước tới nay, để sản sinh ra được một chính thể liên bang hữu hiệu. Một liên minh giữa các chính phủ sẽ chỉ là một liên minh thuần túy và bị lệ thuộc vào tất cả những sự tình cờ ngẫu nhiên dẫn đến tính chất bấp bênh mong manh cho sự liên minh. Nếu giả sử các đạo luật của Tổng thống và của Quốc hội chỉ là bắt buộc đối với các Chính quyền ở New York, Virgina hay Pennsylvania không thôi, và chỉ có thể được thi hành thông qua các mệnh lệnh do các Chính quyền ấy ban xuống cho các viên chức được họ bổ nhiệm và chịu trách nhiệm trước các tòa án tư pháp của chính họ, thì chẳng có chỉ thị nào của Chính quyền Liên bang lại được thi hành nếu những chỉ thị ấy không vừa ý đối với một đa số địa phương. Những mệnh lệnh ban xuống cho một chính quyền sẽ chẳng có hình phạt nào hay biện pháp bắt buộc nào khác hơn là chiến tranh: và một quân đội liên bang sẽ phải luôn luôn sẵn sàng đi ép buộc thi hành các sắc lệnh của Liên bang chống lại bất cứ Bang ngoan cố nào đó; sẽ lệ thuộc vào khả năng có những Bang khác có thiện cảm với kẻ phản nghịch và không chừng lại chia sẻ cảm tình với kẻ đó ở một điểm riêng biệt còn đang tranh cãi, những bang như thế có thể sẽ từ chối đóng góp quân đội của họ, ấy là chưa kể đến việc họ gửi quân đội của mình đến chiến đấu trong hàng ngũ của Bang bất tuân lệnh.

Liên bang kiểu như vậy giống như là nguyên nhân nhiều hơn là biện pháp phòng ngừa của các cuộc nội chiến: và nếu hiệu quả như vậy đã không xảy ra ở Thụy Sĩ cho tới khi có các biến cố vào những năm trước năm 1847, thì đó chỉ là vì Chính quyền Liên bang đã cảm nhận mạnh mẽ về nhược điểm của mình, đến nỗi hầu như chưa bao giờ lại mưu toan thực thi một quyền uy thực sự nào. Tại Mỹ, thí nghiệm của một Liên bang dựa trên nguyên tắc này đã đổ vỡ ngay ít năm đầu tiên tồn tại của nó; may mắn thay lại vào lúc đó mà những con người am hiểu rộng rãi và có uy thế nổi trội cần thiết, là những người đã sáng lập ra nền độc lập của nước Cộng hòa, vẫn đang còn sống để lãnh đạo liên bang vượt qua thời kỳ quá độ đầy khó khăn. Tuyển tập Người chủ trương lập chế độ liên bang (Federalist), một tập hợp các bài báo của ba vị trong số những người xuất sắc ấy, viết ra để giải thích và bảo vệ bản Hiến pháp Liên bang mới trong lúc đang còn chờ đợi sự chấp thuận quốc gia, ngay cả hiện nay vẫn còn là một luận văn đáng học hỏi nhất mà chúng ta đang có về chính quyền liên bang(*).

Tại nước Đức, một loại liên bang kém hoàn hảo hơn, như mọi người đều biết, thậm chí đã không đáp ứng được mục đích duy trì sự liên minh. Nó chưa bao giờ, trong bất cứ cuộc chiến tranh ở châu Âu nào, lại ngăn chặn nổi một thành viên đơn lẻ nào của Liên bang trong việc nó liên minh với các cường quốc nước ngoài để chống lại các thành viên còn lại. Tuy vậy đây vẫn là liên bang duy nhất dường như khả dĩ đối với các tiểu vương quốc. Một ông vua, giữ quyền lực theo thừa kế chứ không phải do ủy quyền, và là người không thể bị cách chức khỏi quyền lực, cũng chẳng phải chịu trách nhiệm trước một ai về việc sử dụng quyền lực, dường như không phải từ bỏ quyền có quân đội riêng, hay chịu để cho việc thực thi quyền uy tối thượng lên các thần dân của mình lại không thông qua ông ta, mà trực tiếp bởi một quyền lực khác. Để cho hai nước, hay một số nước nhiều hơn nữa, có thể liên kết cùng nhau trong một liên bang hữu hiệu dưới sự cai trị của nhà vua, thì hình như tất cả các nước ấy đều phải ở dưới cùng một ông vua. Nước Anh và Scotland là một liên bang có diện mạo như thế trong khoảng thời gian gần một thế kỷ từ liên minh của các Ngôi vua đến liên minh của các Nghị viện. Ngay cả liên bang này cũng hữu hiệu, không phải là thông qua các thiết chế liên bang vì chẳng có thiết chế nào như vậy tồn tại cả, mà bởi vì vương quyền ở cả hai Hiến pháp trong phần lớn thời gian đó đều hầu như tuyệt đối, khiến cho chính sách đối ngoại của cả hai đều được hình thành tùy theo một ý chí thống nhất.

Dưới một kiểu cách liên bang hoàn hảo hơn, trong đó mỗi công dân của một Bang riêng biệt chịu tuân phục theo cả hai Chính quyền, tức là chính quyền của chính Bang đó và chính quyền của Liên bang, thì điều cần thiết hiển nhiên là không những các giới hạn theo hiến pháp của quyền uy thuộc mỗi chính quyền phải được xác định chính xác và rõ ràng, mà còn là quyền lực giải quyết giữa hai chính quyền trong bất cứ trường hợp tranh cãi nào phải không thuộc về một Chính quyền nào trong họ, hay bất cứ cơ quan chức năng nào lệ thuộc vào nó, mà phải thuộc về một trọng tài độc lập với cả hai. Đó phải là một Tòa án Pháp lý Tối cao (a Supreme Court of Justice), và một hệ thống các Tòa án cấp dưới tại mỗi Bang thuộc Liên minh, các vấn đề như vậy sẽ được giải quyết trước các tòa án này, và phán quyết về các vấn đề đó ở cấp tòa cuối cùng sẽ là chung thẩm. Mỗi Bang thuộc Liên minh, và bản thân Chính quyền Liên bang, cũng như mọi cơ quan chức năng thuộc mỗi chính quyền, đều phải có bổn phận pháp lý chịu thưa kiện trước các Tòa án này về tội vượt quá quyền hạn của mình, hay vì không hoàn thành các trách nhiệm liên bang của mình, và nói chung bị bắt buộc phải sử dụng các tòa án này như công cụ để làm cho các quyền năng của liên bang có hiệu lực. Điều này kéo theo hệ quả đáng lưu ý là đã được thể hiện thực sự tại Hợp Chúng Quốc, ấy là một Tòa án Pháp lý, tòa án liên bang cao nhất, là tối cao đối với các Chính quyền khác nhau, cả Tiểu bang lẫn Liên bang; có quyền tuyên bố một điều luật nào đó được tạo ra, hay đạo luật nào đó được các chính quyền ấy ban hành, là vượt quá quyền hạn mà Hiến pháp Liên bang ấn định cho họ, và hậu quả là [điều luật hay đạo luật đó] sẽ không có hiệu lực hợp pháp. Lẽ tự nhiên là cảm thấy rất đáng nghi ngờ, trước khi việc thử nghiệm được thực hiện, làm thế nào mà một điều khoản như vậy lại vận hành được; liệu tòa án có đủ can đảm để thi hành quyền lực hợp hiến pháp của mình hay không; nếu đủ can đảm thì liệu có thi hành một cách khôn khéo hay không và liệu các Chính quyền có đồng ý phục tùng theo quyết định của tòa án một cách hòa bình hay không. Những cuộc thảo luận về bản Hiến pháp Mỹ, trước khi có sự chấp thuận chung cuộc, cho thấy những e ngại tự nhiên ấy đã được cảm nhận mạnh mẽ; thế nhưng nay thì chúng đã hoàn toàn lắng xuống, vì lẽ suốt trong thời gian hơn hai thế hệ kế tiếp nhau trôi qua, chẳng có gì xảy ra để kiểm chứng cho những e ngại ấy, dẫu đôi khi có tranh cãi khá gay gắt và trở thành tượng trưng cho các phe đảng liên quan đến những giới hạn quyền uy của các Chính quyền Liên bang và Tiểu bang. Sự vận hành đầy ích lợi thật xuất sắc của một điều khoản dị thường đến thế có lẽ là, như ông de Tocqueville nhận xét, do đóng góp lớn bởi tính đặc thù vốn có trong hành động của Tòa án Pháp lý với cương vị như thế – đó là tòa không giải thích điều luật theo tên gọi hình thức (eo nomine) của nó và một cách trừu tượng (in abstracto), mà chờ cho đến khi vụ việc cụ thể được đưa ra trước tòa dính dáng về pháp lý tới điểm đang tranh cãi, nhờ thế mà xuất hiện hiệu quả đắt giá, ấy là các tuyên bố của tòa không đưa ra ngay từ giai đoạn quá sớm của cuộc tranh cãi; ấy là thường đã có nhiều bàn luận trong dân chúng đi trước các tuyên bố đó; ấy là Tòa phán quyết sau khi đã nghe đầy đủ quan điểm biện bác của cả hai bên bởi các luật sư có danh tiếng; phán quyết chỉ đưa ra vào lúc mà vụ kiện trước tòa đòi hỏi; và phán quyết của tòa, thay vì tự ý đưa ra vì các mục đích chính trị, thì được đưa ra vì trách nhiệm phải hoàn tất không thể chối từ, ấy là phải xét xử công lý thật vô tư giữa những kẻ kiện tụng thù địch nhau. Ngay cả những cơ sở để tin tưởng ấy cũng không đủ để tạo ra sự phục tùng đầy kính trọng, là thái độ mà tất cả các quyền uy đều phải có khi chịu tuân theo các phán quyết của Tòa án Tối cao trong việc diễn giải Hiến pháp, nếu không cảm nhận thấy được có sự tin cậy đầy đủ không phải chỉ ở trí tuệ hơn hẳn của các quan tòa ngồi trên ghế phán xét đầy cao quý, mà còn ở sự ưu việt trọn vẹn của họ vượt trên tính thiên vị cho cá nhân hay phe phái. Sự tin cậy đó nói chung đã được chứng minh là đúng; tuy nhiên không có gì quan trọng cốt tử hơn đối với nhân dân Mỹ là phải gìn giữ với mối lo âu đầy cảnh giác nhất, đối với bất cứ điều gì có xu hướng, dù xa xôi nhất, làm xấu đi phẩm chất của thiết chế quốc gia thật vĩ đại này. Sự ổn định của các thiết chế liên bang phụ thuộc vào sự tin cậy, sự tin cậy này lần đầu tiên bị làm cho sút giảm bởi quyết định tuyên bố chế độ nô lệ phải là quyền chung của mọi người, và sau đó trở thành luật pháp ở các Vùng lãnh thổ vào lúc còn chưa được thành lập như các Tiểu bang, thậm chí còn đi ngược lại ý chí của đa số cư dân ở đó. Cái phán quyết đáng ghi nhớ ấy có lẽ đã làm được nhiều hơn bất cứ cái gì khác để đưa sự chia rẽ phe phái tới tình trạng khủng hoảng bùng phát ra thành cuộc nội chiến. Cột trụ chính của Hiến pháp Mỹ chắc không đủ mạnh để chịu đựng nổi những cú sốc như thế.

Những tòa án hoạt động trong cương vị trọng tài giữa các Chính quyền Liên bang và Tiểu bang tất nhiên cũng phán xử mọi cuộc tranh cãi giữa hai Tiểu bang, hay giữa một công dân của Tiểu bang này với Chính quyền của Tiểu bang khác. Những đền bù thông thường giữa các dân tộc, chiến tranh và thuật ngoại giao được loại trừ nhờ vào sự liên kết liên bang, cần thiết là phương thuốc tòa án phải đáp ứng được vị trí của mình. Tòa án Tối cao của Liên bang phán quyết về các trường hợp liên quan đến luật pháp quốc tế và là một thí dụ lớn lao về điều mà hiện nay là một trong những thứ còn thiếu rõ rệt nhất của xã hội văn minh, ấy là một Tòa án Quốc tế thực sự.

Những quyền lực của một Chính quyền Liên bang tất nhiên không chỉ mở rộng tới hòa bình và chiến tranh, cũng như mọi vấn đề xuất hiện giữa đất nước và các chính quyền nước ngoài, mà còn tới việc thực hiện bất cứ sự dàn xếp nào mà công luận của các Tiểu bang thấy là cần thiết để họ được thụ hưởng đầy đủ lợi ích của việc liên minh. Thí dụ như đó là một lợi thế lớn cho họ, nếu thương mại giữa các tiểu bang với nhau phải được tự do, không có biên giới rào cản thuế quan và trạm kiểm soát thuế quan. Thế nhưng sự tự do nội tại này không thể tồn tại được, nếu mỗi Tiểu bang lại có quyền định ra các thứ thuế đánh vào việc trao đổi hàng hóa giữa họ và các nước ngoài; vì lẽ mỗi sản phẩm ngoại quốc được một Tiểu bang cho vào sẽ vào được tất cả các Tiểu bang còn lại. Và vì thế nên mọi thuế quan và các điều chỉnh buôn bán tại Hợp Chúng Quốc đều duy nhất do Chính quyền Liên bang thiết lập hay bãi bỏ. Hơn nữa, thật là cũng rất thuận tiện cho các Tiểu bang được có duy nhất một hệ thống tiền tệ, duy nhất một hệ thống đo lường; chuyện này chỉ có thể được bảo đảm nếu việc điều chỉnh những thứ đó được giao phó cho Chính quyền Liên bang. Sự chắc chắn và mau chóng của liên lạc Bưu điện sẽ gặp trở ngại và chi phí sẽ gia tăng, nếu một bức thư phải đi qua nửa tá các mạng công sở, bị lệ thuộc vào các quyền uy tối cao khác nhau: vậy nên thật tiện lợi để cho tất cả các Bưu điện đều đặt dưới Chính quyền Liên bang. Thế nhưng về những vấn đề như vậy thì cảm nhận của các cộng đồng khác nhau lại có thể khác nhau. Một trong những Tiểu bang của Mỹ, dưới sự lãnh đạo của một người đã từng phô trương quyền lực như một nhà tư tưởng chính trị cơ hội cao nhất, hơn bất kỳ một ai đã từng xuất hiện trong hoạt động chính trị của nước Mỹ kể từ khi có các tác giả của tập Người chủ trương lập chế độ Liên bang, đã đòi hỏi để mỗi Tiểu bang có quyền phủ quyết đối với các đạo luật thuế quan của Quốc hội Liên bang: và vị chính khách này(*), trong một tác phẩm thể hiện tài năng xuất bản sau khi chết, là tác phẩm được in ấn và lưu hành rộng rãi bởi ngành lập pháp của bang Nam Carolina, đã bào chữa cho yêu sách ấy dựa trên nguyên tắc chung của việc giới hạn sự chuyên chế của số đông, và bảo hộ cho các nhóm thiểu số bằng cách chấp nhận cho họ được tham gia thực sự vào quyền lực chính trị. Một trong những chủ đều được tranh cãi nhiều nhất trong hoạt động chính trị ở Mỹ vào những năm đầu của thế kỷ này [thế kỷ XIX], ấy là liệu quyền lực của Chính quyền Liên bang có nên mở rộng ra hay không, và liệu Chính quyền Liên bang có nên mở rộng ra bằng hiến pháp để làm đường xá và kênh đào bằng phí tổn của Liên bang hay không. Chỉ trong sự giao dịch với các quyền lực nước ngoài thì quyền uy của Chính quyền Liên bang mới là hoàn toàn cần thiết. Về mọi chủ đề khác thì vấn đề phụ thuộc vào việc dân chúng nói chung mong muốn dựng lên mối ràng buộc liên bang chặt chẽ như thế nào; họ muốn giao nộp phần chia nào của sự tự do hành động địa phương để được hưởng lợi ích đầy đủ hơn của việc được là một quốc gia.

Nói về sự thành lập thích đáng của một chính thể liên bang ở trong phạm vi của nó thì chẳng cần phải nhiều lời. Tất nhiên sự thành lập ấy bao gồm một nhánh lập pháp và một nhánh hành pháp, và sự thành lập mỗi nhánh đều phải tuân theo cùng những nguyên tắc như của các chính thể đại diện nói chung. Còn về kiểu cách thích ứng với những nguyên tắc chung đối với một chính thể liên bang, thì điều khoản của Hiến pháp Mỹ có lẽ là hết sức sáng suốt, ấy là Quốc hội phải gồm hai Viện ấy là trong khi một viện được thành lập theo số cư dân, mỗi Tiểu bang được quyền có số đại biểu tỷ lệ với số cư dân, viện kia phải đại diện cho các Chính quyền Tiểu bang chứ không phải cho các công dân, và mỗi Tiểu bang, dù to hay nhỏ, phải được đại diện tại viện này bởi cùng một số lượng thành viên. Điều khoản này loại trừ mọi quyền lực thái quá do các Tiểu bang hùng mạnh hơn thi hành với các Tiểu bang còn lại, và bảo đảm cho các quyền dự phòng của các Chính quyền Tiểu bang bằng việc khiến cho điều này không thể xảy ra được trong chừng mực mà kiểu cách đại diện có thể ngăn chặn được, ấy là bất cứ phương sách nào cũng phải thông qua Quốc hội, trừ phi phương sách ấy không những được đa số các công dân, mà còn được cả đa số các Tiểu bang phê chuẩn. Trước đây tôi đã lưu ý đến lợi thế tình cờ tiếp theo, thu được nhờ việc đề xuất chuẩn mực phân loại tại một trong hai Viện. Được bổ nhiệm bởi những hội đồng được lựa chọn, những nhà Lập pháp của các Tiểu bang khác nhau, mà những phần tử ưu tú của họ, vì lý do đã được chỉ ra, nhiều phần chắc sẽ rơi vào những người nổi tiếng, hơn là bất cứ cuộc bầu cử đại chúng nào – là người không những có quyền lực quyết định như thế, mà còn có động cơ mạnh mẽ để làm thế, vì ảnh hưởng của Tiểu bang của họ tại những cuộc bàn cãi phải được tác động quan trọng bởi sức nặng và khả năng của những nhân vật đại diện cho Tiểu bang; Thượng viện của Hợp Chúng Quốc được chọn ra như vậy, luôn luôn bao gồm hầu như tất cả các chính sách đức cao vọng trọng tại Liên minh: trong khi ấy Hạ nghị viện của Quốc hội, theo ý kiến của những nhà quan sát thành thạo, nói chung dễ nhận ra bởi sự thiếu vắng nhân vật nổi bật có tài, giống như Thượng viện dễ nhận ra bởi sự có mặt của những nhân vật như thế.

Khi có được các điều kiện để hình thành những Liên bang hiệu quả và bền lâu, sự nhân lên các Liên bang ấy luôn là điều có lợi cho thế giới. Nó có cùng hiệu quả đáng chào đón như bất cứ sự mở rộng nào khác nữa của việc thực hiện hợp tác mà thông qua nó, kẻ yếu, bằng việc liên minh, có thể gặp gỡ trong quan hệ bình đẳng với kẻ mạnh. Bằng cách giảm bớt số nhà nước quá nhỏ bé không bình đẳng được về khả năng tự phòng vệ, sẽ làm cho sự cám dỗ của chính sách xâm lược bị suy yếu đi, dù là xâm lược trực tiếp bằng quân đội hay thông qua uy danh của siêu cường. Lẽ tất nhiên nó sẽ chấm dứt chiến tranh và các cuộc cãi cọ ngoại giao và thông thường cũng chấm dứt luôn cả những hạn chế thương mại giữa các Tiểu bang hợp thành Liên minh; trong khi ấy liên quan tới các quốc gia lân cận, sức mạnh quân sự được gia tăng do liên minh là thuộc loại phải hầu như chỉ dành cho những mục đích phòng vệ, ít khi nào lại dành cho mục đích xâm lược. Một chính quyền liên bang không có đủ quyền uy tập trung để tiến hành bất cứ cuộc chiến tranh nào được nhiều hiệu quả, ngoại trừ cuộc chiến tranh tự vệ, mà trong cuộc chiến này chính quyền có thể trông cậy vào sự hợp tác tự nguyện của mỗi công dân: ở đây chẳng có gì để tâng bốc sự hợm hĩnh dân tộc hay tham vọng quốc gia đặng khi chiến thắng sẽ giành giật được các thần dân bị chinh phục, hay thậm chí các công dân đồng bào, mà sẽ chỉ được thêm những thành viên độc lập mới, có lẽ đầy phiền phức rắc rối, của liên bang. Những cách hành động giống như chiến tranh của người Mỹ tại Mexico thuần túy là ngoại lệ, được tiến hành chủ yếu bởi những người tình nguyện, do ảnh hưởng của xu hướng sống di trú gây ra khiến cho nhiều cá nhân người Mỹ chiếm đoạt cho mình những miền đất chưa có người ở, và nếu có được khích lệ bởi động cơ của công luận nào đó thì cũng không phải là sự bành trướng quốc gia, mà chỉ thuần túy với những mục đích bộ phận mở rộng sự chiếm hữu nô lệ. Có ít những dấu hiệu trong cách hành động của người Mỹ, mang tính quốc gia hay cá nhân, cho thấy có sự ham muốn giành giật lãnh thổ cho đất nước mình theo đúng nghĩa này ở trong những người Mỹ. Sự thèm muốn của họ đối với Cuba, cũng theo cùng kiểu cách như vậy, chỉ là có tính chất bộ phận, và những Tiểu bang phía bắc chống lại chế độ nô lệ tuyệt nhiên không bao giờ bênh vực chuyện này.

Vấn đề có thể tự biểu thị ra (như ở nước Italia trong sự trỗi dậy hiện nay của nó) là liệu một đất nước quyết tâm thống nhất lại, thì phải thống nhất hoàn toàn, hay chỉ là một liên minh liên bang. Vấn đề đôi khi cần thiết được quyết định đơn thuần bởi tầm cỡ lãnh thổ của toàn thể [quốc gia] được thống nhất lại. Có một giới hạn cho quy mô một đất nước để có thể được cai trị một cách có lợi, hay thậm chí để cho chính quyền của nó có thể quản lý thuận tiện từ một trung tâm đơn thuần. Có nhiều đất nước rộng lớn được cai trị như vậy, thế nhưng những nước ấy nói chung đều được quản trị tồi tệ thật thảm hại, hoặc ít nhất cũng là những tỉnh thành ở xa cách, và cũng chỉ là khi mà cư dân hầu như còn man rợ nên không thể riêng rẽ điều hành công việc của họ tốt hơn được. Trở ngại này không tồn tại trong trường hợp Italia, kích thước của nước này không lên đến vài tiểu bang đơn lẻ, được cai trị rất hiệu quả trong quá khứ cũng như hiện tại. Thế thì vấn đề là liệu những bộ phận khác nhau của một quốc gia liệu sẽ đòi hỏi được cai trị theo một cung cách thật khác nhau về thực chất, đến mức mà cùng một nền Lập pháp, và cùng một nội các hay hội đồng nhà nước, sẽ không thỏa mãn được tất cả mọi bộ phận. Trừ phi là trường hợp như thế, mà đó là vấn đề thực tế, thì thống nhất hoàn toàn sẽ tốt hơn cho họ. Một hệ thống luật pháp hoàn toàn khác nhau và các thiết chế chính quyền rất khác biệt nhau có thể tồn tại trong hai phần của một đất nước mà không có trở ngại gì cho sự thống nhất lập pháp, chuyện như thế đã được chứng minh bởi trường hợp của Anh và Scotland. Tuy nhiên, có lẽ sự cùng tồn tại yên ổn này của hai hệ thống hợp pháp dưới một nền lập pháp thống nhất, tạo ra những luật pháp khác nhau cho hai khu vực của đất nước để thích nghi với những khác biệt trước kia, có thể sẽ không duy trì được tốt đẹp, hoặc cùng một sự tin cậy như thế sẽ không cảm nhận thấy còn được duy trì, tại một đất nước mà các nhà lập pháp bị ám ảnh ngày một nhiều hơn (giống y như trường hợp ở Lục địa) bởi chứng cuồng si đồng phục. Một dân chúng có được sự khoan dung vô hạn, vốn là đặc trưng cho đất nước này, đối với bất cứ loại dị thường nào, trong chừng mực mà những lợi ích liên quan của họ không cảm thấy bị nó làm phiền, dân chúng ấy có điều kiện chiếm lĩnh một chiến trường đặc biệt lợi thế để gắng sức làm cái thí nghiệm đầy khó khăn này. Tại phần đông các nước, nếu đặt ra mục tiêu giữ lại những hệ thống luật pháp khác nhau, thì có lẽ cần phải giữ lại những nền lập pháp riêng biệt như những người bảo vệ cho các hệ thống luật pháp ấy; những nền lập pháp này hoàn toàn tương hợp với một Nghị viện quốc gia và Nhà vua, hay là Nghị viện quốc gia không có Nhà vua, là tối cao trên các quan hệ bên ngoài của tất cả các thành viên trong hội đoàn.

Bất cứ khi nào thấy không cần thiết phải duy trì thường xuyên những hệ thống khoa học luật pháp khác nhau và các thiết chế cơ bản dựa trên những nguyên tắc khác nhau, tại các tỉnh thành khác nhau, thì việc hòa giải những loại đa dạng thứ yếu với việc duy trì sự thống nhất của chính quyền bao giờ cũng là điều khả thi. Tất cả những gì cần thiết là trao cho các nhà cầm quyền địa phương một phạm vi hoạt động đủ rộng rãi. Dưới cùng một chính quyền trung ương duy nhất có thể có các thống đốc địa phương và các hội đồng hàng tỉnh cho các mục đích địa phương. Thí dụ, có thể xảy ra là dân chúng ở các tỉnh thành khác nhau có thể có những ưa chuộng thiên về những kiểu cách đánh thuế khác nhau. Nếu nền lập pháp chung không thể bị phụ thuộc vào việc chỉ đạo của các thành viên ở mỗi tỉnh thành trong việc biến cái hệ thống chung của việc đánh thuế cho thích hợp với thỉnh cầu của tỉnh thành ấy, thì Hiến pháp có thể đảm bảo rằng, bao nhiêu chi phí của chính quyền khả dĩ có thể biến thành chi phí địa phương, những chi phí ấy phải được thanh toán bằng các tiền thuế địa phương do các hội đồng tỉnh thành áp đặt, còn các tiền thuế nhất thiết phải là chung, như là để đảm bảo cho quân đội và hải quân, thì phải theo ước tính cho từng năm một mà chia phần ra trong các tỉnh thành khác nhau tùy theo ước tính chung nào đó về nguồn lực của họ, số lượng được ấn định cho mỗi tỉnh thành được các hội đồng địa phương đánh thuế dựa trên những nguyên tắc khả dĩ chấp nhận được nhất đối với địa phương, và được thanh toán gộp cả lại (en bloc) đưa vào kho bạc quốc gia. Một sự thực hành gần như thế đã tồn tại ngay ở nước Pháp xưa theo chế độ quân chủ, trong chừng mực được coi như là xứ sở có các hội đồng (pays d’états); mỗi xứ sở như thế theo thỏa thuận hay bị yêu cầu phải cung cấp một khoản tiền cố định, được để cho đánh thuế vào các cư dân của mình bởi các viên chức địa phương, bằng cách đó mà tránh được sự đè nén chuyên chế của các viên quản đốc (intendants) hoàng gia và những người được ủy quyền (subdélégués); và đặc quyền này luôn được nhắc tới như một trong những lợi thế góp phần chủ yếu làm cho các xứ sở ấy trở thành những tỉnh thành thịnh vượng nhất của nước Pháp, vì quả thực một số xứ sở đã thịnh vượng như vậy.

Tính đồng nhất của chính quyền trung ương tương hợp với nhiều mức độ khác nhau của sự tập trung hóa, không chỉ quyền hành pháp mà ngay cả quyền lập pháp. Một dân chúng có thể mong muốn vì có đủ khả năng có được một liên minh chặt chẽ hơn là liên bang đơn thuần, trong khi ấy những đặc thù và lai lịch địa phương của họ vẫn đem lại sự đa dạng đáng kể đáng mong muốn có trong chi tiết của chính thể của họ. Thế nhưng, nếu có sự mong muốn thật sự góp tất cả những bàn tay để thực hiện thành công việc thí nghiệm, thì hiếm khi lại nhất thiết phải có khó khăn nào, không chỉ trong việc bảo tồn những đa dạng ấy, mà còn trao cho họ sự đảm bảo của một điều khoản hiến pháp chống lại mọi mưu toan đồng hóa, trừ phi có hành vi tự nguyện của những người chịu tác động bởi sự thay đổi.

Nguyên tác: Representative government, John Stuart Mill.

Bản dịch: NXB Tri Thức, Nguyễn Văn Trọng và Bùi Văn Nam Sơn dịch, giới thiệu và chú thích.