[Tinh thần dân chủ] Chương 14: Thúc đẩy dân chủ một cách hiệu quả (Phần 6)

BỐI CẢNH KHU VỰC VÀ QUỐC TẾ

Như đã thấy trong chương 6, một xu hướng đầy hứa hẹn là sự gia tăng những tiêu chuẩn và sáng kiến dân chủ trong các tổ chức khu vực và quốc tế. Nhưng để có thể chống lại thoái trào của dân chủ, những tác nhân khu vực phải là những người đi đầu trong việc thúc đẩy và bảo vệ dân chủ.

Ở châu Phi, truyền thống tôn trọng chủ quyền của nhà nước vốn có từ lâu đời bắt đầu bị xói mòn. Cần phải có thời gian để tổ chức Liên minh châu Phi (African Union – AU) thiết chế hóa quy trình bảo vệ dân chủ, tương tự như quy trình đã được Tổ chức các nước châu Mỹ (Organization of American States – OAS) áp dụng. Nhưng lần đầu tiên, kể từ khi phần lớn các nhà nước châu Phi hiện đại xuất hiện trong những năm 1960 và 1970, AU đã đưa những quan tâm về dân chủ và quản trị vào chương trình nghị sự của châu Phi. Công cụ quan trọng nhất để làm việc này là Cơ chế Kiểm điểm Đồng hữu Châu Phi (African Peer Review Mechanism – APRM) của tổ chức Đối tác Mới cho sự Phát triển Châu Phi (New Parnership for African Development – NEPAD.)¹ Được thành lập năm 2003, APRM là phương tiện để thực hiện cam kết của AU về quản trị tốt. Tổ chức này thực hiện việc tự đánh giá và peer reviews (kiểm điểm đồng hữu – bởi các chuyên viên của châu Phi, do người châu Phi lựa chọn) trong lĩnh vực dân chủ và quản trị chính trị, quản trị và quản lý kinh tế, quản trị doanh nghiệp và phát triển kinh tế-xã hội. Khi nó hoạt động tốt, chính phủ có đầu óc cởi mở và hướng vào phát triển chào đón kiểm điểm đồng hữu, thúc đẩy mạnh mẽ xã hội dân sự tham gia quá trình tự đánh giá và tổ chức cuộc đối thoại sâu rộng về chương trình nghị sự của cải cách. Cho đến nay Ghana là nước châu Phi ủng hộ mạnh mẽ nhất tinh thần của APRM, nước này đã giao cho nhiều viện nghiên cứu từng lĩnh vực tự đánh giá và huy động xã hội bằng chiến dịch giáo dục. Kết quả là, các đánh giá đều có giá trị và triệt để.²

Đương nhiên là, Ghana luôn luôn là nước tương đối dân chủ và tự do, nhưng nay họ đã có tấm bản đồ chỉ dẫn những biện pháp cải thiện và củng cố dân chủ. Trong một vài nước, nơi những cuộc kiểm điểm được tiến hành, các chính phủ thường có thái độ chống đối những lời chỉ trích và kiểm soát báo chí hơn so với Ghana, ví dụ như Nam Phi, hay ít có khả năng và ý muốn trả lời những vấn đề mà kiểm điểm đồng hữu nêu ra.³ Năm 2007, gần một nửa trong số 53 nước thành viên AU tham gia APRM, nhưng phần lớn trong số đó vẫn đang trong quá trình hoàn thiện đánh giá đầu tiên. Nếu không cải cách quá trình đánh giá để đảm bảo sự tham gia mạnh mẽ hơn của xã hội dân sự,⁴ để có thể công khai tiếp cận tự do các phương tiện thông tin đại chúng,⁵ và chấm dứt sự can thiệp của chính phủ vào quá trình, thì kiểm điểm sẽ không thể nào nghiêm túc như ở Ghana. Các nước cấp viện có thể đòi được tham gia vào quá trình đánh giá, coi đó là đòi hỏi cho những khoản viện trợ phát triển chính thức, đây là biện pháp khôn khéo để cải thiện bộ máy quản trị vì chính người châu Phi chứ không phải là những người cấp viện đánh giá.

Suốt hàng thập kỉ, OAS đã phát triển cách tiếp cận dân chủ đậm tính khu vực hơn hẳn, trong đó có các quy trình triệu tập hội nghị khi chế độ dân chủ bị tạm treo hay bị lật đổ. Hiện nay, khi OAS đã có phản ứng tập thể trước mấy cuộc đảo chính của phe quân sự và của nhánh hành pháp, rõ ràng là Nghị quyết 1080 và Tuyên ngôn Dân chủ (Democratic Charter) không phải là những lời đe dọa suông. Nhưng còn phải xây dựng những phương tiện nhằm chống lại những mối đe dọa gia tăng một cách từ từ – như việc xâm phạm đều đều chế độ dân chủ dưới thời Hugo Chávez. Một quan chức trong Vụ các vấn đề chính trị và dân chủ của OAS, Rubén Perina, đề nghị trao quyền cho tổng thư kí tổ chức này: “khi có đòi hỏi hay không đòi hỏi của chính phủ bị tác động” gửi phái đoàn quan sát chính trị tới đất nước, nơi dân chủ lâm vào khủng hoảng hay bị suy sụp. Phái đoàn sẽ được trao quyền không chỉ thu thập thông tin và “nói với các phe phái đối địch nhau rằng cộng đồng quốc tế đang theo dõi hành vi của họ”, mà còn giúp các phe tiến hành đàm phán để giải quyết cuộc khủng hoảng.⁶

Các phái đoàn quan sát chính trị là bước đi hữu ích, nhưng cần phải có lực lượng mạnh mẽ hơn. Đôi khi vấn đề không phải là sự phân cực quá mức về chính trị mà là sự lạm dụng quyền lực của vị tổng thống dân cử. Các thành viên OAS cần sử dụng cả phương tiện lẫn ý chí để thông báo cho chính phủ vi phạm là họ đang đối mặt với những lời lên án và tư cách thành viên có thể bị treo giò. Còn nói chung, cộng đồng dân chủ phải xây dựng cho được quyền hạn mang tính thiết chế để có thể phát hiện và phản ứng trước những hạn chế về quyền bầu cử, nhà nước làm sai lệch các cuộc bầu cử tự do và công bằng, hạn chế các phương tiện truyền thông đại chúng, sự lộng hành của cơ quan tư pháp, quấy rối những người chỉ trích chính phủ, và sử dụng bạo lực nhằm chống lại những người đối lập về chính trị. Sau khi đánh giá xem việc lạm dụng là sự kiện nhất thời hay chiến dịch bài dân chủ diễn ra liên tục, các lân bang và tổ chức khu vực phải có áp lực phù hợp đối với những người chịu trách nhiệm. Các chính phủ dân chủ phải sẵn sàng sử dụng ngoại giao, viện trợ và thương mại và treo giò tư cách thành viên trong tổ chức khu vực nhằm đảo ngược sự xói mòn về dân chủ. “Các tổ chức khu vực phải giữ được tập hợp những tiêu chí dân chủ cho khu vực” nhằm hướng dẫn sự khởi đầu quá trình theo dõi chính thức.⁷

Năm 2002, lực lượng đặc biệt của Hội đồng Quan hệ Đối ngoại do cựu bộ trưởng ngoại giao Madeleine Albright và cựu bộ trưởng ngoại giao Ba Lan Bronislaw Geremek đứng đầu đã đấu tranh đòi phải theo dõi tích cực và liên tục thành tích dân chủ, họ đề nghị Cộng đồng các nước Dân chủ (Community of Democracies – CD) lập ra cơ chế “hoạt động thường xuyên và xây dựng quyền hạn mang tính thiết chế để giúp đỡ việc theo dõi.”⁸

Lực lượng phản ứng nhanh đề nghị sử dụng việc theo dõi của CD “nhằm giúp cung cấp sự giúp đỡ có mục tiêu để ngăn chặn sự xói mòn” dân chủ, CD và các chính phủ khu vực tiếp tục công nhận những chính phủ dân chủ bị đảo chính, CD xử lí những trường hợp gián đoạn dân chủ phi pháp như là tội phạm hình sự theo luật pháp quốc gia và quốc tế, và các thành viên CD “thông qua luật tạo điều kiện cho họ áp dụng lệnh cấm vận một cách nhanh chóng, trong đó có những biện pháp cấp vận theo mục tiêu – tịch thu tài sản và không cấp chiếu khán – nhắm vào những người âm mưu đảo chính và các quan chức dân cử tham gia tự làm đảo chính⁹ (nghĩa là các quan chức được bầu theo lối dân chủ, nhưng sau đó đã ngưng các tiến trình dân chủ – ND). Các khuyến nghị của lực lượng đặc biệt chủ yếu tập trung vào việc biến Cộng đồng các nước Dân chủ thành tổ chức có hiệu lực hơn trong việc bảo vệ và thúc đẩy dân chủ. Đây là mục tiêu đáng đồng tiền bát gạo, nhưng phía trước là đoạn đường khá dài.

Từ khi thành lập năm 2002, CD chủ yếu vẫn là tập hợp có tính tượng trưng. Nhiều nước tham gia vẫn là những chế độ dân chủ đáng ngờ, đấy là nói trong trường hợp tốt nhất. Một số chế độ độc tài – trong đó có Jordan, Morocco, Bahrain, Malaysia, Nga, và Venezuela – tham gia với tư cách thành viên đầy đủ, trong khi một số nước khác – Ai Cập, Algeria, Tunusia và Singapore – được mời tới các cuộc hội nghị trong vai trò “quan sát viên.”¹⁰ Trong khi nhóm triệu tập (như kiểu ban chỉ đạo) bao gồm những nền dân chủ lớn như Hoa Kỳ, Ấn Độ và Mexico, nhưng lại không có các nước dân chủ công nghiệp quan trọng nhất như Anh, Đức, Pháp và Nhật Bản.¹¹ Hai hay ba năm họp một lần, CD chưa có phương tiện mang tính thiết chế để phát triển, theo dõi và thực thi các tiêu chuẩn dân chủ và phối hợp hơn một trăm quốc gia thành viên.¹²

May là dự kiến thành lập ban thư kí thường trực, trụ sở ở Ba Lan, có thể đáp ứng phần nào nhu cầu này. Nhưng, trên hết, CD không có sức mạnh, nhiều thành viên kéo cả nhóm xuống mức thụ động thấp nhất. Nếu các thành viên trung thành với dân chủ hơn không thể lập ra được đường lối bằng cách loại bỏ các chế độ độc tài và yêu cầu phải có các hành động tập thể thì CD – một liên minh đầy hứa hẹn về mặt khái niệm – sẽ mất dần ý nghĩa.

Chính xác như thế vì CD quá rời rạc, một nhóm các tư tưởng gia về chính sách đối ngoại gặp gỡ trong Princeton Project (dự án về chiến lược an ninh quốc gia của Hoa Kỳ – ND) đã khuyến nghị về việc thiết lập sự phối hợp giữa các nước dân chủ “nhằm củng cố sự hợp tác về an ninh giữa các nước dân chủ tự do trên thế giới”. Nhóm này sẽ cung cấp các phương tiện hành động – với lực lượng quân sự, nếu cần – để bảo vệ tự do và nhân quyền khi các tổ chức khác, như Hội đồng Bảo an Liên hiệp quốc, không thể hành động.¹³

Princeton Project đề xuất rằng xương sống của nhóm mới này là các chế độ dân chủ có uy tín của khối NATO. Nhưng trừ một vài ngoại lệ – Australia, New Zealand, Nhật Bản và có thể là cả Nam Hàn – thật khó tìm được những chế độ dân chủ khác có quy mô và sức mạnh đáng kể có thể đồng ý tham gia thỏa thuận với mục tiêu rõ ràng là động viên lực lượng bên ngoài Liên hiệp quốc và các tổ chức khu vực có uy tín và bất chấp khái niệm về chủ quyền truyền thống. Princeton Project đề xuất mở rộng ra ngoài NATO để đưa Ấn Độ, Nam Phi, Brazil và Mexico vào, nhưng tất cả các nước dân chủ đang phát triển có ảnh hưởng này (và các nước khác, trong đó có Indonesia và Argentina) từ lâu vẫn bảo lưu ý kiến về việc không sử dụng vũ lực để phá hoại chủ quyền quốc gia và cụ thể là việc Hoa Kỳ sử dụng vũ lực. Viễn cảnh khả dĩ hơn trong tương lai gần là làm sâu sắc thêm CD bằng cách lựa chọn kĩ lưỡng hơn các thành viên và làm cho các thiết chế của nó trở thành mạnh mẽ hơn và tăng cường khả năng của NATO để có thể triển khai lực lượng quân sự nhanh hơn và dứt khoát hơn nhằm bảo vệ dân chủ và nhân quyền.¹⁴

Bất cứ khi nào có điều kiện, đều phải cố gắng làm cho các thiết chế hiện có hoạt động hay hoạt động hiệu quả hơn. Một thiết chế vừa được thành lập trong thời gian gần đây với tiềm năng thúc đẩy nguyên tắc pháp quyền (và như vậy là gián tiếp thúc đẩy dân chủ là Tòa Hình Sự Quốc Tế (International Criminal Court – ICC), đây là tòa án thường trực, được thành lập theo hiệp ước năm 2002 để xét xử những người bị tố cáo phạm tội diệt chủng, tội chống lại loài người, và tội phạm chiến tranh. ICC chỉ có quyền tài phán đối với những tội ác được thực hiện trên lãnh thổ hay bởi các công dân của những quốc gia đã phê chuẩn quy chế thành lập tòa án này và những tội mà Hội đồng Bảo an Liên hiệp quốc coi là thuộc thẩm quyền của tòa hay đồng ý cho tòa án này xét xử. Trong khi dường như trừng phạt những tội ác chống lại loài người chẳng làm được gì nhiều trong việc thúc đẩy và bảo vệ dân chủ, nhưng muốn có dân chủ thì phải chấm dứt ngay những hình thức ngược đãi tồi tệ nhất và nói chung, mọi người đều phải tôn trọng và thực thi pháp luật. Bất cứ cái gì có thể làm gia tăng trách nhiệm giải trình trước pháp luật trên bình diện quốc tế cũng đều tạo ra môi trường thuận lợi cho dân chủ – nhất là khi có tới 104 nước tham gia thiết chế này.

Đáng tiếc là Hoa Kỳ là một trong những nước dân chủ lớn bác bỏ thẩm quyền của ICC. Do những lo lắng bị đặt nhầm chỗ, rằng binh sĩ Mỹ có thể bị xử một cách tùy tiện, Hoa Kỳ đã bỏ qua một cơ hội lớn trong việc dùng nguyên tắc pháp quyền để thúc đẩy bầu không khí tự do trên toàn cầu. Đấy không chỉ đơn giản là trách nhiệm giải trình về những tội ác chống lại quyền con người đang bị đe dọa. Chỉ cần nguy cơ bị đưa ra xét xử đã giúp kiềm chế các sứ quân và các nhà nước ngược đãi dân chúng rồi. ICC còn có thể thúc đẩy nguyên tắc pháp quyền trong các nước vì quy chế thành lập yêu cầu các nước đưa vào hiến pháp những biện pháp chống lại những đạo luật độc đoán và ngược đãi.¹⁵

Còn một triển vọng khá hấp dẫn nữa là tòa án này có thể đưa thêm vào quyền tài phán của nó một loạt “tội ác chống lại dân chủ”, bao gồm “sử dụng hay đe dọa sử dụng vũ lực nhằm lật đổ hay thay thế chính phủ dân chủ hay ngăn chặn không cho chính phủ được bầu theo lối dân chủ lên nắm quyền”. Bất cứ sự sửa đổi nào như thế cũng đều, trước hết, “phải gắn quyền quốc tế với dân chủ, mà dân chủ lại là đối tượng của luật pháp quốc tế”, nhưng, như tôi đã khẳng định trong cuốn sách này, các công cụ quốc tế hiện có cung cấp cho chúng ta
tiêu chuẩn như thế.¹⁶

Đến lúc nào đó, ICC còn có thể thúc đẩy nguyên tắc pháp quyền trên toàn cầu bằng cách xử tội tham nhũng có tính cách cướp bóc lớn mà nhà nước không xử vì, ví dụ, tổng thống là người phạm tội. Ảnh hưởng mang tính tàn phá của những vụ tham nhũng như thế đối với nhân loại và chế độ cai trị tồi tệ cung cấp cho chúng ta luận cứ bắt buộc phải coi tình trạng như thế là tội ác chống lại loài người.¹⁷

Chú thích:

(1) NEPAD được thành lập cùng với AU năm 2001.
(2) Steven Gruzd, “Africa’s Trailblazer: Ghana and the APRM”, South African Institute of International Affairs. 2006, p. 2, http://salia.org.za/images/upload/Steve_APRM.pdf, pp. 3-5.
(3) Herbert Ross “Act Now, or History Will Say SA Ruined Peer Review”, Sunday Times (South Africa), May 30, 2007, http://www.sundaytimes.co.za/article.aspx?ID=474717; Zachary Ochieng. “African Leaders Turning Peer Review into a Farce”, East AfriCan (Nairobi), April 10, 2007, http://allaf rica .com/stories/printable/200704100335. html.
(4) Ousmane Dème, “Between Hope and Sceptiscism: Civil Society and the African Peer Review Mechanism”, Partnership Africa Canada, October 2005, http://salla.org.za/images/upload/Contents_ACADEMIC-CS%20and%20the%20APRM.pdf.
(5) Raymond Louw, “Media, Cornerstone of Democracy, Leh Out of APRM”, APRM Monitor, no.3, p.1, http://www.pacweb.org/e/images/stories/documents/aprm_monitor_3-web.pdf.

(6) Rubén M. Perina, “The Role of the Organization of American States”, in Morton H. Halperin and Mirna Galle, eds., Protecting Democracy: International Respomes (Lanham, Md.: Lexington Books, 2005), pp. 154-55.

(7) Esther Brimmer, “Vigilance: Recognizing the Erosion of Democracy”, in ibid., pp. 233-58, trích
từ trang 255.
(8) “Report of the Independent Task Force on Threats to Democracy”, Council on Foreign
Relations, November 2002, in Ibid., p. 180. (Also at http://www.cfr.org/publication.
html?id=5180).
(9) Ibid., quoted from pp. 160 and 185.

(10) Danh sách các nước được mời và các nước tham gia tại cuộc hội nghị năm 2005 trên website http://www.ccd21.org/Conferences/santiago/attendees.htm.
(11) Thành viên hiện tại của nhóm triệu tập là Cape Verde, Chile, Cộng hòa Czech, El Salvador, India, Italy, Mali, Mexico, Mongolia, Morocco, Philippines, Ba Lan, Bồ Đào Nha, Nam Phi, Nam Hàn, và Hoa Kỳ.
(12) CD họp hội nghị ở Warsaw năm 2000, ở Seoul năm 2002, ở Santiago năm 2005, và lập kế hoạch hội nghị ở Bamako, Mali vào cuối năm 2007.
(13) The Princeton Project, “Forging a World of Liberty under Law: U.S. National Security in the 21st Century. Final Report of the Princeton Project on National Security”, http://www.wws.princelon.edu/ppns/report/FinalReport.pdf, pp. 25-26. G. John Ikenberry và Ann-Marie Slaughter là đồng giám đốc của dự án này và là tác giả chính của bản báo cáo.

(14) Một vấn đề của NATO, như Princeton Project nhận xét (trang 27), là một nhóm nhỏ các nước thành viên có thể phủ quyết việc sử dụng lực lượng tập thể. Nhưng vấn đề còn nghiêm trọng hơn là các nước châu Âu chưa đầu tư đúng mức vào năng lực quốc phòng và các phương tiện triển khai nhanh, với qui định cứng rắn về việc tham gia. Phối hợp cũng có nhiều vấn đề. Kết quả là, khả năng NATO triển khai lực lượng ra bên ngoài châu Âu còn hạn chế và lực lượng của tổ chức này chiến đấu ở Afghanistan không hiệu quả bằng các đơn vị quân sự chỉ có người Mỹ.

(15) ICC còn có thể xử những trường hợp mà các nước không truy tố, khuyến khích các nước hành động. William Burke-White “The International Criminal Court and the Future of Legal Accountability”, ISLA Joumal of International and Comparative Law 10 (2003), 203.
(16) Brian D. Tittemore, “International Legal Recourse”, in Halperin and Galle, eds., Protecting Democracy, pp. 266 and 280.
(17) Ibid., pp. 282-90. Việc sửa đổi mục tiêu của ICC có thể phải đợi đến khi qui chế của tòa án này được tu chính vào giữ năm 2009, hay có thể thực hiện bằng cuộc đàm phán một hiệp ước riêng.

Nguồn: Larry Diamond (2008). Tinh Thần Dân Chủ. Phạm Nguyên Trường dịch. Nguyên tác: The Spirit of Democracy (2008)