[Tinh thần dân chủ] Chương 13: Làm cho dân chủ hoạt động (Phần 3)

VƯỢT QUA TÌNH TRẠNG CƯỚP BÓC

Chiến thắng của dân chủ và con đường dẫn tới thịnh vượng phần lớn là câu chuyện về chế ngự việc lạm dụng quyền lực, mở rộng cửa cho người dân tiếp cận với thị trường kinh tế và thị trường chính trị, buộc những xu hướng tự nhiên mang tính cướp bóc của người cầm quyền phải theo những luật lệ và thiết chế khách quan, không thiên vị. Cần phải có một số sáng kiến để đưa xã hội từ tình trạng cướp bóc và khép kín sang tình trạng cởi mở và dân chủ.

Thứ nhất, phải xây dựng cho bằng được các mối quan hệ tin cậy và hợp tác theo chiều ngang, lý tưởng nhất là xuyên qua những chia rẽ về sắc tộc và khu vực – nhằm thách thức trật tự theo lối tôn ti của giới ăn trên ngồi trốc và chính quyền của cá nhân. Điều này đòi hỏi phải xây dựng xã hội dân sự mạnh mẽ và đông đúc, với những tổ chức, phương tiện truyền thông và cơ quan nghiên cứu (think tank) độc lập và những mạng lưới khác, tức là những điều kiện để hình thành vốn xã hội, thúc đẩy các tiêu chuẩn dân sự, thể hiện các mối quan tâm của xã hội, nâng cao ý thức công dân, phá vỡ những mối liên kết chủ/khách, theo dõi chặt chẽ hành vi của chính phủ và vận động cho những cuộc cải cách theo hướng quản trị tốt.

Tiếp theo phải xây dựng cho bằng được những thiết chế quản trị hữu hiệu để kiềm chế sự tùy tiện gần như vô giới hạn của người cầm quyền, đưa những quyết định và giao dịch của họ cho thanh tra, và buộc họ phải có trách nhiệm giải trình trước pháp luật, trước hiến pháp và sự quan tâm của xã hội. Có nghĩa là xây dựng các thiết chế về trách nhiệm giải trình theo cả chiều đứng lẫn chiều ngang. Thiết chế quan trọng nhất của trách nhiệm giải trình theo chiều đứng là những cuộc bầu cử thực sự dân chủ, trong đó công dân có thể đánh giá hành vi của các quan chức và thay những người không phù hợp. Theo cách tư duy như thế, quan chức nhà nước không phải là người cai trị những người nằm dưới quyền họ, mà là những người được nhân dân thuê và phải trả lời nhân dân. Giải trình theo chiều dọc hiệu quả khác là điều trần công khai, kiểm tra của công dân và luật về tự do thông tin. Bên cạnh đó, trách nhiệm giải trình theo chiều ngang là trao cho một số cơ quan của nhà nước quyền và trách nhiệm giám sát hành vi của các cơ quan khác, của các quan chức hay các chi nhánh của chính phủ.¹ Nó đòi hỏi phải có “các cơ quan của chính phủ được giao quyền và muốn giám sát, kiểm soát, uốn nắn, và/hoặc trừng phạt những hành động trái pháp luật của các cơ quan nhà nước khác.”² Muốn cho các công cụ của trách nhiệm giải trình theo chiều ngang có hiệu quả thì các công cụ này phải độc lập với các quan chức chính phủ mà các công cụ này có trách nhiệm giám sát, kiềm chế và nếu cần thì trừng phạt. Đấy là các quan tòa, các ủy ban của quốc hội, kiểm tra của xã hội, nhân viên kiểm tra, các ủy ban bầu cử và các cơ quan phòng chống tham nhũng và những cơ quan khác. Ở những nơi chế độ dân chủ hoạt động chưa được như ý thì chắc chắn là các cơ quan theo dõi trách nhiệm giải trình theo chiều ngang còn yếu và thiếu hiệu quả, và xã hội dân sự thiếu nguồn lực, thỏa hiệp và bị định hướng.

Thứ ba, các chế độ dân chủ hoạt động còn yếu kém cần phải có những thiết chế dân chủ hơn, mạnh mẽ hơn và tốt hơn, làm nhiệm vụ liên kết không chỉ các các công dân với nhau mà còn liên kết với tiến trình chính trị. Trước hết, đấy là các đảng chính trị, các cơ quan lập pháp và chính quyền địa phương. Đương nhiên là, theo định nghĩa, về mặt hình thức, tất cả các chế độ dân chủ đều có những thiết chế này. Nhưng trong những chế độ dân chủ còn hời hợt, các thiết chế này chỉ là chủ nghĩa đa nguyên vô tích sự – đấy là theo lời của Thomas Carothers, một nhà nghiên cứu đang làm việc cho Carnegie Endowment. Nghĩa là, việc tham gia chính trị không nhiều, chỉ là thỉnh toảng đi bầu cử vì chính trị đã bị những kẻ ăn trên ngồi trốc tham nhũng và vô trách nhiệm khống chế.³ Trong tình hình như thế, người dân nói chung không thể tham gia vào chính trị một cách hiệu quả và không thể thể hiện được quyền lợi của họ. Quyền lực và nguồn lực bị một ít người nắm giữ, đấy có thể là đảng đang giữ thế thượng phong – đảng dân chủ như ở Nam Phi và Argentina hay không dân chủ trong hầu hết các nước thuộc Liên Xô cũ – hay các đảng phái có nền tảng là giới ăn trên ngồi trốc, các đảng này có thể cạnh tranh quyết liệt với nhau hay như ở Venezuela trước cuộc các mạng của Chavez, thông đồng với nhau nhưng không hòa với nhau. Ở đây, cải cách đòi hỏi phải dân chủ hóa trong nội bộ các đảng chính trị bằng cách cải thiện tính minh bạch và khả năng tiếp cận, cũng như củng cố các cơ quan đại diện khác. Các tổ chức trợ giúp bên ngoài, như các cơ quan của hai đảng của Hoa Kỳ – Viện dân chủ Quốc gia(National Democratic Institute––NDI) và Viện Cộng hòa Quốc tế (International Republican Institute––IRI) đã và đang giải quyết những thách thức trong quá trình xây dựng đảng trong suốt hai thập kỉ qua, nhưng rất khó thành công trong môi trường đầy những mối quan hệ xin-cho.⁴

Cần phải coi trọng và củng cố các thiết chế dân chủ. Quốc hội phải phát triển để bao quát được nhiều quan điểm hơn và hiệu quả hơn. Thông thường, nó sẽ có hiệu quả đáng kể nếu hệ thống tuyển cử và các thiết chế chính trị được thiết kế lại và hiến pháp được sửa đổi, nhằm thực hiện việc phân quyền, kiềm chế sự chia rẽ về sắc tộc và tôn giáo và tạo ta những động cơ cho sự hòa giải.⁵ Thiết lập quyền kiểm soát của các quan chức dân sự đối với quân đội và lực lượng tình báo là cực kì quan trọng, nhưng thường lại là công việc dễ dàng hơn vì các nhóm ăn trên ngồi trốc cạnh tranh với nhau và nhiều chế độ dân chủ mới đã nhanh chóng giành được tiến bộ đáng kể trên mặt trận này.⁶

Trong nhiều chế độ dân chủ chưa hoàn hảo, việc xây dựng nhà nước còn cấp bách hơn: cải thiện kĩ thuật, nguồn lực, tiêu chuẩn nghề nghiệp, tính nhất quán, và hiệu quả về mặt tổ chức của nhà nước, để nhà nước có thể duy trì được an ninh, thiết lập được uy quyền, giải quyết được các vụ tranh cãi, ban hành và phổ biến luật pháp, thu thuế, làm cho thị trường hoạt động, điều tiết thương mại, quản lý kinh tế, phát triển cơ sở hạ tầng và làm những dịch vụ như y tế, giáo dục và cấp nước. Nhà nước phải có khả năng thực hiện những chức năng cơ bản đó trước khi có thể trở thành chế độ dân chủ hiệu quả, các tổ chức và các nước trên thế giới đã học được bài học đau xót khi họ can thiệp nhằm khôi phục lại những nhà nước đã thất bại.⁷ Trước cuộc xâm lược Afghanistan và Iraq do Hoa Kỳ dẫn đầu, hay cuộc can thiệp quốc tế vào Bosnia và Kosovo với cùng mục đích như thế, bài học này đã xuất hiện khi so sánh những cuộc chuyển hóa dân chủ ở Mỹ Latin và ở châu Âu hậu cộng sản trong những năm 1970 đến đầu những năm 1990.⁸ Và như nhà chính trị học Francis Fukuyama giải thích, nhà nước mạnh không nhất thiết có nghĩa là nhà nước can thiệp vào nhiều vấn đề kinh tế và xã hội. Không những thế, công thức lý tưởng cho chế độ dân chủ và phát triển là nhà nước chỉ thực hiện một số chức năng hạn chế, nhưng giải quyết một cách hiệu quả, năng suất và uy tín cao.⁹

Cuối cùng, công cuộc cải cách phải vươn tới lĩnh vực kinh tế, trước hết là cuộc cải cách tạo ra nền kinh tế thị trường cởi mở hơn, trong đó người ta có thể tích tụ được của cải thông qua những cố gắng và sáng kiến trung thực trong khu vực tư nhân – nhà nước có vai trò hạn chế (và chủ yếu không phải là vai trò sản xuất). Quy mô của sở hữu và quyền kiểm soát nền kinh tế bởi nhà nước càng lớn thì quy mô của việc tìm kiếm lợi nhuận độc quyền và kiểm soát bởi giới ăn trên ngồi trốc cướp bóc và lừa dối sẽ càng tăng. “Các cuộc cải các về luật pháp và quy định làm giảm rào cản hành chính đối với lĩnh vực kinh doanh nhằm giảm hẳn động cơ tham nhũng”, trong khi chương trình quản trị doanh nghiệp nhằm “khắc sâu giá trị của trách nhiệm, minh bạch và trách nhiệm giải trình (của doanh nghiệp)” có thể giải quyết được “phía đưa” phong bì.¹⁰ Sự bảo đảm mạnh mẽ về quyền sở hữu tài sản, trong đó có khả năng của những người sở hữu nhỏ và người lao động trong khu vực không chính thức có chứng nhận quyền sở hữu đất đai và doanh nghiệp một cách hợp lệ, lập ra nhiều thiết chế có thể hạn chế nạn tham của chính phủ. Ở những nước mà nhà nước nắm nhiều sở hữu, tư nhân hóa có thể tạo ra bối cảnh thuận lợi hơn cho quản trị dân chủ.

Tuy nhiên, quá trình tư hữu hóa có thể (và trong nhiều trường hợp đã) trở thành lối thoát chính cho tham nhũng, rồi thấm vào đời sống xã hội. Đấy là lý do vì sao chính sách hoàn toàn không can thiệp (laissaiz-faire) khó có thể trở thành công thức cho quản trị tốt và xã hội tốt. Nền kinh tế thị trường hoạt động hiệu quả đòi hỏi phải có sự giám sát độc lập các thiết chế tài chính, thị trường chứng khoán, và doanh nghiệp vì những lý do tương tự như chính phủ phải bị theo dõi vậy. Thị trường kinh tế sinh ra biến dạng đủ mọi loại, đấy là do sự bất bình đẳng về quyền lực và thông tin, và quản lý ở mức độ nào đó – tách khỏi kiểm soát chính trị của đảng – là điều kiện cần nhằm san phẳng những bất bình đẳng đó, nhằm giảm nhẹ những thất bại của thị trường và bảo đảm rằng các thiết chế kinh tế tư nhân hoạt động trong khuôn khổ của công bằng, trách nhiệm và minh bạch.

Muốn cho dân chủ hoạt động tốt (hay thậm chí là trong thời gian dài) thì phải giải quyết, ở mức độ nào đó, tất cả những thách thức nói trên. Nhưng, trong tất cả các chế độ dân chủ được quản trị tồi: nạn tham nhũng, ô dù, và lạm dụng chức quyền tràn lan. Thay đổi cách thức hoạt động của chính phủ đồng nghĩa với thay đổi cách thức hoạt động của chính trị và xã hội, thay đổi các giá trị và kì vọng về cách hành xử của người dân khi họ có quyền lực và quyền kiểm soát các nguồn lực. Đến lượt mình, điều đó đòi hỏi phải thường xuyên chú ý tới cách thức các quan chức sử dụng quyền lực của họ. Đây là thách thức chủ yếu mà tất cả các chế độ dân chủ còn bấp bênh đều gặp.

Chú thích: 

(1) Andreas Schedler, “Conceptualizing Accountability”, in Andreas Schedler, Larry Diamond, and Marc F. Planner, eds., The Self Restraining State: Power and Acountability in New Democracies (Boulder, Colo.: Lynne Rienner, 1999), pp. 13-28.

(2) Guillermo O’Donnell, “Horizontal Accountability in New Democracies”, in Schedler, Diamond, and Plattner, The Self-Restraining State, p. 36.
(3) Thomas Carothers, “The End of the Transition Paradigm”, Journal of Democracy l3 (January 2002): 10-11.

(4) Muốn tìm hiểu thêm những suy nghĩ ban đầu của tôi về sự cấp bách của việc xây dựng các đảng và các thiết chế đại diện hiệu quả, trong đó có chính quyền địa phương và chính quyền hàng tỉnh, xin mời đọc Diamond, Developing Democracy, pp. 96-111 and 138-60.
(5) Đây là thách thức khác mà tôi không có đủ chỗ để bàn trong cuốn sách này, tôi đề nghị độc giả tham khảo rất nhiều sách báo viết về đề tài này. Xin đọc, những tác phẩm chính được trích dẫn trên trang 311-13 tác phẩm Developing Democracy và cuốn mới ra gần đây and Larry Diamond and Marc F. Plattner, eds., Electoral Sytems and Democracy (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 2006).

(6) Diamond, Developing Democracy, pp. 112-16; Larry Diamond and Marc F. Plattner, Civil-Military Relatiom and Democracy (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1996); and Steven C. Boraz and Thomas Bruneau, “Reforming Intelligence: Democracy and Effectiveness”, Journal of Democracy 17 (July 2006): 28-42. Đọc thêm công trình nghiên cứu về cải cách tình báo ở ba nước sau bài báo này.

(7) James Dobbins, Seth G. Jones, Keith Crane, and Beth Cole DeGrasse, The Beginner’s Guide to Nation-Building: Beyond Afghanistan and Iraq (Baltimore: Johns Hopkin University Press, 2006); Larry Diamond, Squandered Victory: the American Occupation and the Bungled Effort to Bring Democracy to Iraq (New York: Times Books, 2005); and Larry Diamon , “Promoting Democracy in Post-Conflict and Failed States: Lessons and Challenges”, Taiwan Journal of Democracy 2 (December 2006), 93-116.
(8) Juan J. Linz and Alfred Stepan, Problems of Democratic Transition and Consolidation: Southern Europe, South America, and Post-Communist Europe (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1996), pp. 12 and 16-33.
(9) Francis Fukuyama, State-Building: Governance and World Order in the 21st Century (Ithaca, N.Y.: Cornell University Press, 2004).
(10) Center for International Private Enterprise, “Helping Build Democracy That Delivers”, 2007, http://www.cipe.org/about/DemocracyDelivers07.pdf, p.4. Là một phần của National Endowment for Democracy, trung tâm đóng vai trò đầu tàu trong việc tài trợ và khuyến khích những chương trình cải cách này.

Nguồn: Larry Diamond (2008). Tinh Thần Dân Chủ. Phạm Nguyên Trường dịch. Nguyên tác: The Spirit of Democracy (2008)