[Tại Sao Các Quốc Gia Thất Bại - Nguồn gốc của quyền lực, thịnh vượng và nghèo đói] - Chương XV: Tìm hiểu sự thịnh vượng và đói nghèo (Phần 4)

THẤT BẠI CỦA VIỆN TRỢ NƯỚC NGOÀI

Sau sự kiện khủng bố của Al Qaeda ngày 11/9/2001, quân đội Mỹ đã nhanh chóng lật đổ chế độ đàn áp của Taliban ở Afghanistan. Hiệp ước Bonn tháng 12/2001 giữa các nhà lãnh đạo lực lượng du kích Hồi giáo trước đây từng hợp tác với lực lượng Hoa Kỳ và các thành viên then chốt của cộng đồng Afghanistan lưu vong, trong đó có Hamid Karzai, đã lên kế hoạch xây dựng một nhà nước dân chủ. Bước đi đầu tiên là cuộc họp quốc hội toàn dân Loya Jirga, qua đó bầu chọn Karzai làm người đứng đầu chính phủ lâm thời. Mọi việc bắt đầu khởi sắc tại Afghanistan. Phần đông người dân ở đây hy vọng có thể thoát khỏi Taliban. Cộng đồng quốc tế cho rằng tất cả những gì quốc gia này cần là một dòng viện trợ dồi dào. Đại diện của Liên hiệp quốc và một vài tổ chức phi chính phủ hàng đầu nhanh chóng được biệt phái đến thủ đô Kabul.

Ứng với sự thất bại của viện trợ nước ngoài dành cho các nước nghèo và các nhà nước thất bại suốt 50 năm qua, mọi diễn biến sau đó không phải là điều bất ngờ. Mà dù có bất ngờ hay không thì những thủ tục thông thường vẫn diễn ra. Các nhân viên viện trợ cùng với đoàn tùy tùng của họ bắt đầu xuất hiện với chuyên cơ riêng, các tổ chức phi chính phủ đủ loại đổ về để thực hiện các chương trình hành động của họ, và các cuộc họp cấp cao được tổ chức giữa chính phủ và các đại biểu quốc tế. Hàng tỉ đô-la được rót vào Afghanistan. Nhưng rất ít trong số đó được sử dụng để xây dựng cơ sở hạ tầng, trường học và các dịch vụ công cộng thiết yếu cho sự phát triển các thể chế dung hợp hay thậm chí cho việc tái lập trật tự an ninh xã hội. Trong khi phần lớn cơ sở hạ tầng vẫn còn đổ nát, phần thứ nhất trong số tiền viện trợ được dùng để thuê một hãng hàng không chuyên chở các viên chức quốc tế và Liên hiệp quốc. Điều tiếp theo họ cần là tài xế và thông dịch viên, do đó họ đã thuê một vài viên chức nói tiếng Anh và những giáo viên còn lại ở các trường học Afghanistan để làm tài xế và tháp tùng họ, với tiền lương gấp nhiều lần so với mức lương hiện hành ở Afghanistan. Khi một vài viên chức có kỹ năng được bố trí vào các công việc phục vụ cộng đồng viện trợ nước ngoài, thì dòng viện trợ nước ngoài, thay vì được dùng để xây dựng cơ sở hạ tầng ở Afghanistan, bắt đầu làm xói mòn nhà nước Afghanistan mà họ dự định xây dựng và kiện toàn.

Dân làng ở một vùng hẻo lánh thuộc thung lũng miền trung Afghanistan nghe thông báo qua đài về kế hoạch đầu tư hàng triệu đô-la để phục hồi nơi cư trú cho họ ở vùng này. Sau một thời gian dài, một vài xà nhà bằng gỗ được chuyển tới trên những chiếc xe tải thuộc tập đoàn vận tải của Ismail Khan, nguyên thủ lĩnh quân sự nổi tiếng và là thành viên chính phủ Afghanistan. Nhưng những xà nhà này quá to không thể sử dụng vào việc gì, nên dân làng chỉ có một phương án sử dụng duy nhất: dùng làm củi đun. Vậy chuyện gì đã xảy ra cho hàng triệu đô-la đã được hứa trao cho dân làng? Trong số tiền viện trợ cam kết, có 20% đã được chi trả cho các văn phòng của Liên hiệp quốc tại Geneva. Phần còn lại được khoán cho một tổ chức phi chính phủ. Tổ chức này sử dụng 20% số tiền cho các văn phòng của mình ở Brussels, và cứ thế tiếp tục có thêm ba tầng lớp tổ chức nữa, mỗi lớp lấy 20% số tiền còn lại. Số tiền ít ỏi cuối cùng đến tay người dân Afghanistan được dùng để mua gỗ từ miền tây Iran, trong đó phần lớn là để thanh toán chi phí vận chuyển đã được thổi phồng lên của tập đoàn vận chuyển của Ismail Khan. Bản thân việc những khúc gỗ to quá khổ vẫn tới được tay dân làng cũng đã là một phép màu.

Những gì xảy ra ở thung lũng miền trung Afghanistan không phải là một sự kiện cá biệt. Nhiều nghiên cứu cho thấy rằng chỉ khoảng 10% hay nhiều nhất là 20% số tiền viện trợ thực sự đến đúng mục tiêu. Có hàng tá cuộc điều tra gian lận đang diễn ra về những vụ cáo buộc cán bộ Liên hiệp quốc và quan chức địa phương bòn rút tiền viện trợ. Nhưng hầu hết sự lãng phí do viện trợ nước ngoài gây ra không phải là gian lận, mà chỉ là tình trạng thiếu năng lực và thậm chí tồi tệ hơn: đó chỉ là công việc như lệ thường đối với các tổ chức viện trợ.

Thực tế viện trợ ở Afghanistan thật ra có lẽ là một trường hợp thành công so với nhiều nước khác. Trong suốt năm thập niên vừa qua, hàng trăm tỉ đô-la đã được trao cho chính phủ các nước trên khắp thế giới dưới hình thức viện trợ “phát triển”, và phần lớn đều bị hao hụt trong các chi phí quản lý và tham nhũng, hệt như ở Afghanistan. Tồi tệ hơn, phần lớn tiền viện trợ đã đến tay những kẻ độc tài như Mobutu, lệ thuộc vào viện trợ nước ngoài từ các nhà tài trợ phương Tây để mua chuộc sự ủng hộ từ khách hàng nhằm củng cố chế độ và làm giàu cho bản thân. Bức tranh ở hầu hết những nơi khác trong khu vực hạ Sahara châu Phi cũng tương tự. Viện trợ nhân đạo vì mục đích cứu trợ tạm thời trong thời kỳ khủng hoảng như gần đây dành cho Haiti và Pakistan xem ra đã hữu ích hơn, dù rằng quá trình phân phát viện trợ cũng vướng phải những vấn đề tương tự.

Bất chấp thành tích quá khứ không tốt đẹp của viện trợ “phát triển”, viện trợ nước ngoài vẫn là một trong những chính sách được ưa chuộng nhất mà chính phủ các nước phương Tây, các tổ chức quốc tế như Liên hiệp quốc, và các tổ chức phi chính phủ đủ loại thường kiến nghị như một phương thức đấu tranh chống đói nghèo trên thế giới. Và đương nhiên, cái vòng thất bại lẩn quẩn của viện trợ nước ngoài này sẽ lặp đi lặp lại mãi. Quan niệm cho rằng phương Tây giàu có nên cung cấp “viện trợ phát triển” để giải quyết vấn đề đói nghèo ở vùng hạ Sahara châu Phi, vùng Caribê, Trung Mỹ và Nam Á xuất phát từ nhận thức sai lạc về nguyên nhân của đói nghèo. Những nước như Afghanistan sở dĩ nghèo là do các thể chế chiếm đoạt ở đó dẫn đến tình trạng thiếu quyền sở hữu, không có luật pháp và trật tự, không có các hệ thống pháp lý vận hành trôi chảy cùng với sự thống trị bóp nghẹt của giới quyền thế quốc gia và địa phương đối với đời sống kinh tế và chính trị. Vấn nạn thể chế cũng có nghĩa là viện trợ sẽ không có tác dụng, vì tiền viện trợ này sẽ bị tham ô và không thể đến đúng nơi cần đến. Trong tình huống xấu nhất, tiền viện trợ thậm chí còn được dùng để xây dựng chính cái thể chế vốn là gốc rễ của các vấn nạn xã hội. Vì thế, muốn phát triển kinh tế bền vững thì cần có các thể chế dung hợp, và việc cung cấp viện trợ cho những chế độ duy trì các thể chế chiếm đoạt không phải là giải pháp. Tuy nhiên, điều này không phủ nhận kết quả tốt đẹp của những chương trình viện trợ cụ thể, thậm chí còn vượt lên trên viện trợ nhân đạo, giúp xây dựng trường học ở những nơi chưa từng có trường học trước đây và giúp trả lương cho giáo viên mà nếu không họ sẽ làm việc mà không có lương. Trong khi phần lớn tiền viện trợ rót vào Kabul gần như không giúp ích gì để cải thiện đời sống người dân thường Afghanistan, thì vẫn có những thành công đáng kể trong việc xây trường học, nhất là dành cho các bé gái, vốn dĩ hoàn toàn không được đi học dưới chế độ Taliban và ngay cả trước đó.

Một giải pháp mới gần đây đã trở nên phổ biến - một phần dựa vào nhận thức rằng các thể chế có liên quan đến sự thịnh vượng và thậm chí liên quan đến việc phân phát viện trợ - là việc đặt điều kiện để nhận viện trợ. Theo quan điểm này, viện trợ chỉ được tiếp tục nếu chính phủ nước nhận viện trợ đáp ứng được các điều kiện nhất định - chẳng hạn như tự do hóa thị trường hay tiến tới chế độ dân chủ. Chính quyền George W. Bush đã thực hiện những biện pháp đáng kể theo đường lối viện trợ có điều kiện này thông qua chương trình Đánh giá Thách thức Thiên niên kỷ (Millennium Challenge Accounts); chương trình này chỉ cung cấp viện trợ tương lai tùy thuộc vào sự cải thiện định lượng trong một vài bình diện phát triển kinh tế và chính trị. Thế nhưng tác dụng của viện trợ có điều kiện xem ra cũng không tốt hơn viện trợ vô điều kiện. Những nước không đáp ứng được điều kiện vẫn nhận được viện trợ nhiều hệt như những nước đáp ứng được điều kiện. Lý do rất đơn giản: họ là những nước có nhu cầu bức thiết hơn về viện trợ phát triển hay viện trợ nhân đạo. Và ta có thể dự đoán rằng, viện trợ có điều kiện gần như cũng không ảnh hưởng đến thể chế của một quốc gia. Xét cho cùng, hẳn sẽ vô cùng ngạc nhiên nếu những người như Siaka Stevens ở Sierra Leone hay Mobutu ở Congo lại đột ngột từ bỏ các thể chế chiếm đoạt mà họ phụ thuộc vào đó chỉ để nhận thêm chút ít viện trợ nước ngoài. Ngay cả ở vùng hạ Sahara châu Phi, nơi viện trợ chiếm một phần đáng kể trong ngân sách nhà nước của nhiều quốc gia, và thậm chí sau khi thực hiện chương trình Đánh giá Thách thức Thiên niên kỷ làm tăng mức độ đặt điều kiện, thì số tiền viện trợ nước ngoài tăng thêm mà một nhà độc tài có thể thu được bằng cách hy sinh quyền lực riêng của mình vẫn rất nhỏ và chẳng đáng để gây rủi ro cho sự thống trị đất nước lâu dài hay cho chính sinh mệnh của ông ta.

Nhưng tất cả điều này không có nghĩa là viện trợ nước ngoài, ngoại trừ viện trợ nhân đạo, đều nên chấm dứt. Cắt viện trợ là việc không thực tế và có thể mang lại thêm nhiều nỗi khổ nhân sinh. Không thực tế bởi vì người dân các nước phương Tây cảm thấy có tội và ray rứt băn khoăn trước các thảm họa kinh tế và nỗi khổ nhân sinh trên khắp thế giới, và viện trợ nước ngoài giúp họ tin rằng người ta đang hành động để giải quyết những vấn nạn đó. Ngay cả khi hành động này không thật sự hữu hiệu, thì mong muốn hành động vẫn cứ tiếp tục, và vì thế viện trợ nước ngoài sẽ vẫn còn tiếp diễn. Các tổ chức quốc tế và các tổ chức phi chính phủ cũng sẽ không ngừng kêu gọi và huy động nguồn lực để bảo đảm tính liên tục của hiện trạng. Đồng thời, thật là nhẫn tâm khi cắt viện trợ đối với những quốc gia bần cùng khốn khổ nhất. Đúng là phần lớn tiền viện trợ sẽ bị hao hụt. Nhưng nếu ứng với mỗi đồng đô-la viện trợ chỉ có 10 xu được chuyển tới tay những thân phận khốn cùng nhất thế giới, thì 10 xu ấy vẫn nhiều hơn so với những gì họ từng có để xoa dịu tình trạng đói nghèo bĩ cực nhất, và vẫn là có còn hơn không.

Có hai bài học quan trọng ở đây. Thứ nhất, viện trợ nước ngoài không phải là một biện pháp hữu hiệu để giải quyết sự thất bại của các nước trên thế giới ngày nay. Hoàn toàn không phải. Các nước này cần có các thể chế kinh tế và chính trị dung hợp để phá vỡ vòng xoáy đi xuống. Viện trợ nước ngoài gần như không làm được gì trên phương diện này, và chắc chắn không làm được gì ứng với phương thức tổ chức viện trợ hiện nay. Việc nhận ra được gốc rễ của sự cách biệt giàu nghèo và đói nghèo trên thế giới là vô cùng quan trọng để ta không nuôi hy vọng vào những lời hứa suông. Vì gốc rễ vấn đề nằm ở thể chế, nên viện trợ nước ngoài không thể giúp thúc đẩy tăng trưởng bền vững trong khuôn khổ thể chế hiện hành ở các nước nhận viện trợ. Thứ hai, vì việc phát triển thể chế kinh tế và chính trị dung hợp là then chốt, việc sử dụng dòng viện trợ hiện nay ít nhất một phần để giúp tạo điều kiện thuận lợi cho sự phát triển này sẽ rất hữu ích. Như chúng ta đã thấy, ở đây viện trợ có điều kiện không phải là giải pháp. Thay vào đó, viễn cảnh tốt đẹp hơn là hãy thiết kế viện trợ nước ngoài sao cho khi sử dụng và quản lý thực hiện, viện trợ sẽ giúp đưa các nhóm và các nhà lãnh đạo vốn bị loại ra khỏi vai trò quyền lực được tham gia vào quá trình ra quyết định, đồng thời trao quyền cho nhiều thành phần dân số đa dạng.

Nguồn: Daron Acemoğlu, James A. Robinson (2012). Vì Sao Các Quốc Gia Thất Bại. Trần Thị Kim Chi dịch, Vũ Thành Tự Anh hiệu đính. NXB Trẻ. Nguyên tác: Why Nations Fail (2012)