[Tại Sao Các Quốc Gia Thất Bại - Nguồn gốc của quyền lực, thịnh vượng và nghèo đói] - Chương XV: Tìm hiểu sự thịnh vượng và đói nghèo (Phần 3)

BẠN KHÔNG THỂ THIẾT KẾ SỰ THỊNH VƯỢNG

Không như lý thuyết mà chúng tôi vừa trình bày trong quyển sách này, giả thuyết vô minh mang lại một giải pháp tức thời cho vấn đề đói nghèo: Nếu như do thiếu hiểu biết mà chúng ta vướng vào cảnh đói nghèo, thì việc truyền đạt thông tin và khai sáng cho những người cầm quyền và các nhà hoạch định chính sách sẽ giúp chúng ta thoát khỏi tình trạng này, và chúng ta sẽ có thể “thiết kế” sự thịnh vượng trên khắp thế giới bằng cách đưa ra những lời khuyên đúng đắn và thuyết phục các chính khách về những chính sách kinh tế tốt. Trong chương 2, khi thảo luận về giả thuyết vô minh, chúng tôi đã chỉ ra lý do tại sao câu chuyện thực tế về thủ tướng Ghana Kofi Busia vào đầu thập niên 1970 là bằng chứng cho thấy rào cản lớn nhất đối với việc ban hành và thực thi những chính sách giúp giảm thất bại thị trường và khuyến khích tăng trưởng kinh tế không phải là do tình trạng thiếu hiểu biết của các chính khách, mà do những động cơ và ràng buộc họ phải đối mặt từ các thể chế kinh tế và chính trị trong xã hội. Thế mà giả thuyết vô minh vẫn thịnh hành trong giới hoạch định chính sách phương Tây, vốn tập trung vào cách thức thiết kế sự thịnh vượng mà gần như không kể gì đến những yếu tố khác.

Có hai trường phái khác nhau về những nỗ lực nhằm tạo ra sự thịnh vượng. Trường phái thứ nhất, thường được ủng hộ bởi các tổ chức quốc tế như Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), cho rằng đói nghèo tồn tại là do những chính sách và thể chế kinh tế sai lầm, và do đó đề xuất một danh sách các giải pháp để cải thiện và thuyết phục các nước nghèo áp dụng (Đồng thuận Washington cũng tạo ra một danh sách như vậy). Những giải pháp cải thiện này tập trung vào những điều hợp lý như sự ổn định kinh tế vĩ mô và các mục tiêu kinh tế vĩ mô có vẻ hấp dẫn như giảm quy mô khu vực kinh tế nhà nước, tỷ giá hối đoái linh hoạt và tự do hóa tài khoản vốn. Các giải pháp cải thiện này đồng thời cũng tập trung vào những mục tiêu kinh tế vi mô hơn như tư nhân hóa, cải thiện hiệu quả của việc cung ứng dịch vụ công và có lẽ cả những kiến nghị về việc làm sao để cải thiện hoạt động của chính nhà nước bằng các biện pháp chống tham nhũng. Mặc dù tự bản thân những cải cách này đều rất hợp lý, nhưng phương pháp của các tổ chức quốc tế ở Washington, Luân Đôn, Paris và những nơi khác vẫn nhìn từ một góc độ sai lầm là không công nhận vai trò của các thể chế chính trị và sự ràng buộc của chúng đối với việc hoạch định chính sách. Nỗ lực của các tổ chức quốc tế giúp các nước nghèo áp dụng những biện pháp trên để thiết kế sự tăng trưởng kinh tế đều không thành công bởi vì người ta không xét đến nguyên nhân tại sao ngay từ đầu đã tồn tại những chính sách và thể chế sai lầm, mà chỉ cho rằng do các nhà lãnh đạo của các nước nghèo thiếu hiểu biết. Hậu quả là những chính sách này không được ban hành và thực hiện, hay chỉ được thực hiện trên danh nghĩa.

Ví dụ, nhiều nền kinh tế trên thế giới, chủ yếu là ở châu Mỹ La-tinh trong những năm 1980 và 1990, đã tiến hành những công cuộc cải cách như trên nhưng vẫn trì trệ. Trên thực tế, những cuộc cải cách như vậy đã bị áp đặt ở các quốc gia này trong khi không có thay đổi nào về chính trị. Vì thế, ngay cả khi đã tiến hành cải cách, ý định ban đầu vẫn bị biến chất, hoặc các chính trị gia sẽ tìm cách khác để làm giảm sức ảnh hưởng của nó. Thử lấy một ví dụ minh họa là việc “thực hiện” một trong những kiến nghị chính của các tổ chức quốc tế với mục đích đạt được sự ổn định kinh tế vĩ mô: Sự độc lập của ngân hàng trung ương. Kiến nghị này hoặc chỉ được thực hiện trên lý thuyết chứ không phải trong thực tế, hoặc bị xói mòn bởi việc sử dụng những công cụ chính sách khác. Trên nguyên tắc, điều này thật dễ hiểu. Nhiều chính khách trên thế giới đang chi tiêu nhiều hơn so với mức thu ngân sách từ thuế và sau đó buộc các ngân hàng trung ương phải in tiền để bù đắp thâm hụt ngân sách. Tình trạng lạm phát xảy ra sau đó sẽ gây ra bất ổn và bấp bênh. Theo lý thuyết, những ngân hàng trung ương độc lập, như ngân hàng Bundesbank ở Đức, có thể chống lại các áp lực chính trị và ngăn chặn lạm phát. Tổng thống Zimbabwe Mugabe đã quyết định nghe theo lời khuyên từ cộng đồng quốc tế: ông tuyên bố ngân hàng trung ương Zimbabwe độc lập vào năm 1995. Trước đó, lạm phát ở Zimbabwe ở mức 20%. Năm 2002, tỷ lệ lạm phát lên đến 140%; năm 2003 là 600%; năm 2007 là 66.000%; và năm 2008 là 230 triệu %! Lẽ dĩ nhiên, ở một đất nước mà chính tổng thống là người trúng xổ số (chương 13), chẳng lạ gì việc thông qua luật pháp về sự độc lập của ngân hàng trung ương là vô nghĩa. Thống đốc ngân hàng trung ương Zimbabwe chắc cũng biết rằng người giữ chức vụ như ông ở Sierra Leone đã “ngã” từ tầng thượng tòa nhà ngân hàng trung ương chỉ vì dám bất đồng quan điểm với Siaka Stevens (chương 12). Dù có độc lập hay không, tuân theo yêu cầu của tổng chống là lựa chọn sáng suốt để đảm bảo sức khỏe cá nhân, dù có thể gây nguy hại cho nền kinh tế. Không phải tất cả các quốc gia đều giống như Zimbabwe. Ở Argentina và Colombia, các ngân hàng trung ương cũng bắt đầu hoạt động độc lập từ những năm 1990, và đã thực sự giúp giảm lạm phát. Nhưng vì tình hình chính trị ở cả hai nước này đều không hề thay đổi, nên giới quyền thế chính trị có thể tìm nhiều phương kế khác để mua bán phiếu bầu, duy trì quyền lợi, đồng thời tự ban thưởng cho bản thân và phe cánh của họ. Bởi vì họ không thể in tiền cho mục đích này nữa, họ phải sử dụng cách khác. Ở cả hai nước này, sự độc lập của ngân hàng trung ương đã diễn ra cùng với sự bùng nổ chi tiêu của chính phủ, chủ yếu là từ nguồn vốn vay mượn.

Trường phái thứ hai về vấn đề thiết kế sự thịnh vượng hiện đang được ưa chuộng hơn nhiều. Trường phái này công nhận rằng không có những biện pháp dứt khoát dễ dàng để đưa một đất nước từ đói nghèo lên thịnh vượng trong một sớm một chiều. Thay vào đó, trường phái này cho rằng người ta có thể khắc phục các “thất bại thị trường vi mô” bằng những chính sách đúng đắn, và sự thịnh vượng sẽ sinh sôi nếu các nhà hoạch định chính sách tận dụng những cơ hội này. Những cơ hội này, một lần nữa, lại có thể đạt được nhờ sự giúp đỡ và tầm nhìn của các nhà kinh tế và những người khác. Theo trường phái này, những thất bại thị trường nho nhỏ tồn tại khắp nơi ở các nước nghèo - chẳng hạn như trong hệ thống giáo dục, dịch vụ y tế và cách thức tổ chức thị trường. Điều này đúng một cách hiển nhiên. Nhưng vấn đề là những bất cập đó có thể chỉ là phần nổi của tảng băng, chỉ là triệu chứng của những vấn đề có nguồn gốc sâu xa hơn trong một xã hội vận hành theo các thể chế chiếm đoạt. Không phải vì tình cờ mà các nước nghèo có những chính sách kinh tế vĩ mô sai lầm, và tương tự như vậy, hệ thống giáo dục của họ không tốt chẳng phải là sự trùng hợp ngẫu nhiên. Những thất bại thị trường này xem ra không phải đơn thuần do tình trạng thiếu hiểu biết. Chính các nhà hoạch định chính sách và quan chức nhà nước, những người được cho là nên hành động theo những lời khuyên đầy thiện ý, xem ra mới là một phần của vấn đề, và nhiều nỗ lực cứu vãn những bất cập này có thể đã bị phản tác dụng chính là do những người chịu trách nhiệm đã không đấu tranh với các nguyên nhân thể chế của vấn nạn đói nghèo ngay từ đầu.

Những vấn đề trên được minh họa qua dự định cải thiện dịch vụ y tế ở bang Rajasthan Ấn Độ của tổ chức phi chính phủ Seva Mandir. Việc cung ứng dịch vụ y tế ở Ấn Độ là câu chuyện về tình trạng phi hiệu quả và thất bại thâm căn cố đế. Chí ít trên lý thuyết, dịch vụ y tế công cộng cần phải phổ cập và rẻ, đồng thời nhân viên y tế nhìn chung phải có trình độ. Nhưng ngay cả những người Ấn Độ nghèo nhất cũng không sử dụng phương tiện y tế công cộng, mà thay vào đó, họ chọn các nhà cung cấp dịch vụ y tế tư nhân đắt đỏ hơn, không được kiểm soát, và thậm chí đôi khi còn không đáp ứng được nhu cầu. Điều này không phải là vô lý: Dân chúng không thể nhận được bất kỳ sự chăm sóc y tế nào từ các cơ sở của chính phủ, nơi các nhân viên vắng mặt thường xuyên. Thật vậy, nếu một ngươi Ấn Độ đến một cơ sở y tế công cộng, chẳng những không có nhân viên y tế, mà người ấy thậm chí còn không thể vào bên trong bởi vì những cơ sở y tế này gần như lúc nào cũng đóng cửa.

Năm 2006, Seva Mandir cùng một nhóm nhà kinh tế đã thiết kế một kế hoạch nhằm khuyến khích nhân viên y tế làm việc ở quận Udaipur bang Rajasthan. Ý tưởng rất đơn giản: Seva Mandir triển khai sử dụng hệ thống máy chấm công để ghi nhận ngày và giờ làm việc của tất cả các nhân viên y tế tại bệnh viện. Các nhân viên y tế sẽ được đóng dấu vào thẻ chấm công của họ ba lần một ngày để đảm bảo họ đã đến đúng giờ, làm việc tại cơ sở và ra về đúng giờ. Nếu kế hoạch này thành công, và giúp tăng cung cấp dịch vụ y tế công cộng cả về chất lượng và số lượng, thì đây sẽ là một ví dụ điển hình minh họa cho lý thuyết cho rằng chúng ta có những giải pháp dễ dàng cho mọi vấn đề phát triển.

Trên thực tế, biện pháp can thiệp này cho thấy một kết quả rất khác. Ngay sau khi kế hoạch được thực hiện, số lượng nhân viên y tế đến làm việc tăng vọt. Nhưng điều này không tồn tại được bao lâu. Trong vòng hơn một năm, giới chức quản lý y tế địa phương đã cố tình vô hiệu hóa kế hoạch khuyến khích của Seva Mandir. Tình trạng vắng mặt quay trở về mức độ thông thường, nhưng số lượng những “ngày nghỉ ngoại lệ” tăng vọt, nghĩa là nhân viên y tế thật ra không có mặt ở bệnh viện nhưng điều này được giới chức quản lý y tế địa phương chính thức chấp thuận. Cũng có sự tăng vọt hiện tượng “trục trặc máy móc” do hệ thống chấm công bị hư hỏng. Nhưng Seva Mandir không thể thay thế các máy chấm công này vì giới chức quản lý y tế địa phương không hợp tác.

Buộc các nhân viên y tế phải sử dụng thẻ chấm công ba lần một ngày không phải là một ý tưởng mới. Thật vậy, biện pháp này đã được áp dụng trong các ngành công nghiệp trên khắp thế giới, thậm chí ở cả Ấn Độ, và đối với các nhà quản lý y tế, lẽ ra đây phải là một giải pháp tiềm năng cho vấn đề này. Như vậy, xem ra chẳng phải do không hiểu biết về kế hoạch khuyến khích này mà người ta không sử dụng nó ngay từ đầu. Những gì xảy ra trong chương trình đã xác minh nhận định này. Giới quản lý y tế đã phá hoại chương trình vì họ đồng lõa với các nhân viên y tế và chính họ cũng dính líu trong vấn nạn thường xuyên vắng mặt này. Họ không muốn có một dự án ép buộc các nhân viên y tế phải đi làm nếu không sẽ cắt giảm lương.

Câu chuyện trên cho thấy một phiên bản thu nhỏ của những khó khăn lớn phải đối mặt khi muốn thực hiện những thay đổi có ý nghĩa trong khi nguyên nhân gốc rễ của vấn đề nằm ở yếu tố thể chế. Trong trường hợp này, không phải các chính khách tham nhũng hay các doanh nghiệp có thế lực đã làm xói mòn cải cách thể chế, mà đúng ra, chính giới chức quản lý y tế và các nhân viên y tế đã phá hoại kế hoạch khuyến khích làm việc của Seva Mandir và của các nhà kinh tế phát triển. Điều này cho thấy, việc cho rằng nhiều thất bại thị trường vi mô có thể được khắc phục dễ dàng xem ra chỉ là ảo tưởng: Chính cơ cấu thể chế, nguồn gốc dẫn đến thất bại thị trường, sẽ ngăn cản việc thực hiện các giải pháp cải thiện động cơ khuyến khích ở cấp độ vi mô. Nếu không giải quyết nguyên nhân gốc rễ của vấn đề - các thể chế chiếm đoạt và nền chính trị duy trì các thể chế đó - thì nỗ lực thiết kế sự thịnh vượng xem ra không thể gặt hái thành công.

Nguồn: Daron Acemoğlu, James A. Robinson (2012). Vì Sao Các Quốc Gia Thất Bại. Trần Thị Kim Chi dịch, Vũ Thành Tự Anh hiệu đính. NXB Trẻ. Nguyên tác: Why Nations Fail (2012)