Quyền lực của Tổng thống (Phần 2)

Kiểm soát và cân bằng

Do đó, tổng thống làm việc trong một hệ thống “kiểm soát và cân bằng” được sắp đặt để cho định chế này có thể cầm chân được định chế kia. Tổng thống có thể phủ quyết một đạo luật của Quốc hội, vì lý do Hiến pháp hay chính sách và sự phủ quyết đó không có thể bị bãi bỏ nếu không có đủ 2/3 số phiếu chấp thuận của Thượng viện và Hạ viện. Điều này không những cho tổng thống có thể kiểm soát Quốc hội mà còn khiến cho tổng thống có thể đi một bước trước để “cân bằng” quyền lợi của lập pháp (nhất là khi đảng đối lập lại có đa số áp đảo tại Quốc hội) với các ưu tiên của chính mình vì tổng thống có thể dọa trước là sẽ phủ quyết một dự thảo luật mà Quốc hội đang muốn thông qua. Lúc đó Quốc hội có thể lưu ý tới sự quan tâm của tổng thống trước khi thông qua dự luật để tránh việc tổng thống sử dụng quyền phủ quyết. Tổng thống có thể kiểm soát các toà án liên bang qua quyền bổ nhiệm thẩm phán tòa liên bang và thẩm phán tòa tối cao. Kết quả tích lũy của các quyền bổ nhiệm này là nếu có nhiều thẩm phán liên bang do tổng thống bổ nhiệm thì các tòa có thể giải thích Hiến pháp và luật theo ý của tổng thống. Nhưng sự kiểm soát và cân bằng cũng đồng thời giới hạn quyền của tổng thống. Chẳng hạn, một lệnh của tổng thống phải theo đúng luật pháp thì mới được tòa liên bang thi hành. Các chức vụ cao cấp do tổng thống bổ nhiệm phải được đa số Thượng viện bỏ phiếu chấp thuận. Quyền ký kết thỏa ước của tổng thống phải có sự “tham vấn và thỏa thuận” của 2/3 Thượng viện. Bất cứ một quyết định đối nội hay một thỏa hiệp đối ngoại nào của tổng thống cũng phải được rà soát lại về phương diện tư pháp. Đó là thẩm quyền của tòa liên bang và tòa có thể tuyên bố là các lệnh hay thỏa hiệp của tổng thống sẽ không có giá trị nếu vi hiến.

Đàn hạch và bãi chức

Những thể thức quan trọng để kiểm soát tổng thống là “các biện pháp đề phòng phụ” như đàn hạch (kể tội) và bãi chức vì “phạm trọng tội hay hành vi phạm pháp nặng”. Đây là một cụm từ dùng theo nghĩa đặc biệt trong các văn bản về luật tại nước Anh, phỏng theo tài liệu ”Nhận định về Luật tại nước Anh” của Lord Blackstone.[1] Theo Blackstone, “trọng tội” tức là tội đối với quốc gia như tội phản quốc, còn “hành vi phạm pháp nặng” là các hành vi như tham nhũng nặng hay sai trái lớn lao trong việc trị nước. Hiến pháp Mỹ không trù liệu việc bãi nhiệm vì mất tín nhiệm đối với cơ quan lập pháp (như bao hàm trong việc Quốc hội bỏ phiếu bất tín nhiệm). Tổng thống bị đàn hạch (tương đương với bị truy tố) bằng đa số phiếu trong Hạ viện, sau đó sẽ bị đưa ra xử tại Thượng viện dưới sự chủ trì của Chánh thẩm Tòa Tối cao. Hình phạt tối đa là bãi nhiệm, tuy nhiên, tổng thống có thể bị truy tố và xử tại tòa tư pháp dù có bị kết án hay miễn tố sau cuộc đàn hạch.

Các nhà soạn thảo Hiến pháp cho rằng làm cho thể thức đàn hạch khó khăn thì sẽ ít khi phải sử dụng tới biện pháp này. Quả thực như vậy, trong lịch sử nước Mỹ mới chỉ có ba tổng thống từng bị đưa ra đàn hạch: (i) Năm 1868 Andrew Johnson được miễn tố bởi một phiếu vì bị truy tố là đã vi phạm Luật Nhiệm kỳ tại chức “Tenure of Office Act” (không cho tổng thống cách chức một bộ trưởng cho tới khi Thượng viện đã chấp thuận người thay thế); (i) Richard Nixon từ chức năm 1974 sau khi Ủy ban Tư pháp Hạ viện đề nghị đưa ra đàn hạch vì phạm tội liên quan tới vụ Watergate; (ii) Bill Clinton được Thượng viện miễn tố năm 1999 sau khi bị Hạ viện đưa ra đàn hạch về tội khai man trước tòa và cản trở việc thi hành luật pháp khi điều trần trước tòa dân sự trong một vụ kiện.

Đặc quyền của tổng thống

Tuy quyền của tổng thống có vẻ bị giới hạn bởi Hiến pháp và bởi những khó khăn khi làm việc với các định chế liên hệ, nhưng các tổng thống cũng có cách để vượt qua được những khó khăn đó. Có khi các tổng thống, căn cứ theo cách giải thích Hiến pháp của mình, tuyên bố là mình có nhiều đặc quyền. Với những quyền lực đó, các tổng thống đã đơn phương hành động để giải quyết các tranh chấp quan trọng về chính sách hay để xử lý một cơn khủng hoảng, sau đó sẽ biện minh hành động của họ trước Quốc hội và nhân dân Mỹ để chứng minh rằng hành động của họ là chính đáng (trong khuôn khổ giới hạn quyền lực) và đúng đắn (chính sách sáng suốt và khôn ngoan). Từ khi lập quốc đến nay, đặc quyền của tổng thống đã giải quyết được các cuộc tranh chấp trầm trọng. George Washington đã đơn phương tuyên bố trung lập trong cuộc chiến tranh giữa Anh và Pháp vào những năm đầu tiên của thập kỷ 1790, tuy trong Hiến pháp không có điều khoản nào cho phép tổng thống có quyền làm như vậy. Năm 1803, Thomas Jefferson mua vùng Louisiana của Pháp, tuy trong Hiến pháp không có điều khoản nào cho phép chính quyền quốc gia được mua đất đai. Andrew Jackson khẳng định quyền bãi nhiệm một nhân viên trong Nội các và do đó đã chính thức hóa quyền tối cao của tổng thống đối với các bộ thuộc cơ quan hành pháp, tuy trong Hiến pháp không thấy nói gì tới quyền bãi nhiệm. Trong nhiệm kỳ của mình, tổng thống Abraham Lincoln sử dụng nhiều quyền đến nỗi sau này một nhà nghiên cứu chính trị tại Đại học Cornell, ông Clinton Rossiter, đã gọi đó là “chế độ độc tài theo Hiến pháp” (“theo Hiến pháp” vì các cuộc bầu cử giữa nhiệm kỳ và bầu cử tổng thống đều được tiến hành ngay trong khi có nội chiến; còn “độc tài” là vì nhiều khi tổng thống Lincoln vượt ra khỏi phạm vi của luật pháp và Hiến pháp trong khi quốc gia đang trải qua một cơn khủng hoảng).

Franklin Roosevelt cũng dựa vào đặc quyền của tổng thống trước khi Hoa Kỳ tham gia Thế chiến thứ hai. Ông ký một thoả ước của hành pháp với nước Anh để đổi các khu trục hạm cũ lấy căn cứ hàng hải, một hành động tránh né đã giúp rất nhiều cho việc các đoàn tầu của Anh có thể vận chuyển vật liệu chiến tranh qua bắc Đại Tây dương. Thoả ước của hành pháp, khác với hiệp ước, không cần có sự chấp thuận của 2/3 Thượng viện; do đó tổng thống Roosevelt đã dùng hình thức thỏa ước quốc tế này trong việc hành xử đặc quyền của mình. Khi tổng thống sử dụng đặc quyền và đạt được kết quả tốt thì tạo ra một trào lưu hậu thuẫn (trước khi hành động đó được đưa ra xét lại trước Quốc hội): đảng của tổng thống và nhân dân đều tán thành hành động đó, phe chống đối nứt rạn và bị mất tín nhiệm. Kết quả là hành động này sau đó thường được phê chuẩn và hợp thức hóa bởi ngành lập pháp hay tư pháp. Ngược lại, tổng thống nào có hành động bị tòa không cho phép – như khi tổng thống Truman tịch thu các lò đúc thép trong chiến tranh Triều Tiên và khi tổng thống Nixon sung công quỹ dành cho các chương trình trong nước – thường gặp phải trào lưu đối nghịch trong đó Quốc hội thường có khuynh hướng ban hành luật khiến tổng thống khó sử dụng đặc quyền. Chẳng hạn như sau khi hành động của tổng thống Nixon bị tòa bác bỏ, Quốc hội thông qua một đạo luật bắt buộc là mỗi khi tổng thống hoãn hay hủy bỏ một ngân khoản đã được Quốc hội chuẩn chi thì hành động đó phải được Quốc hội chấp thuận. Việc tham gia chiến tranh Việt Nam của hai tổng thống Lyndon Johnson và Nixon gây ra trào lưu bất lợi cho quyền tham gia chiến tranh của tổng thống. Do đó, năm 1973, Quốc hội đã thông qua một đạo luật cho Quốc hội có quyền, trong một số tình huống, yêu cầu tổng thống phải thu hồi quân lực trong một cuộc chiến tranh. Tuy nhiên cho tới nay, các tòa liên bang đã không chịu ra lệnh cho tổng thống rút quân ra khỏi các cuộc chiến tranh mặc dầu đã có nhiều đại biểu Quốc hội nộp đơn kiện các tổng thống Reagan, Bush và Clinton (về hành động tham chiến). Toà phán rằng các đơn kiện của các đại biểu riêng lẻ sẽ bị bác bỏ trừ khi toàn thể Quốc hội nộp đơn kiện.

Vai trò lãnh đạo chính sách đối nội của tổng thống

Thường thì các tổng thống không có sứ mạng thực hiện các cuộc thay đổi lớn khi nhiệm chức, trừ khi vào các thời kỳ có kinh tế khó khăn hay tình trạng khẩn trương về quân sự. Tổng thống cũng không giúp gì nhiều cho những người trong đảng của tổng thống ra ứng cử Quốc hội (theo nghĩa là các cử tri đã bỏ phiếu cho tổng thống cũng bỏ phiếu cho người trong đảng của tổng thống). Trên thực tế, các đại biểu lập pháp thuộc đảng của tổng thống thường lại được bầu với tỷ số phiếu cao hơn (và số phiếu cũng nhiều hơn) tỷ số phiếu của tổng thống ngay trong khu vực bầu cử của tổng thống. Hơn nữa, tổng thống cũng không có một chút ảnh hưởng nào về cơ cấu quyền lực trong Quốc hội. Tổng thống không lựa chọn người đứng đầu đảng trong Hạ viện và Thượng viện, không ấn định thành phần của các ủy ban thường trực và cũng không lựa chọn chủ tịch các ủy ban này. Tổng thống cũng không chủ trì các buổi họp đảng bộ trong viện lập pháp để ấn định chiến lược của đảng. Tổng thống hoạt động theo chu kỳ bầu cử là bốn năm. Khi tính đến cách thức để mình được tái cử, các tổng thống thường thi hành những biện pháp đòi hỏi dân chúng phải hy sinh trong thời kỳ đầu của nhiệm kỳ để cho tới hai năm trước khi sắp bầu cử lại tổng thống có thể có một “món hàng” để cống hiến cho cử tri. Do đó, nếu cần có những biện pháp “thắt lưng buộc bụng” thì tổng thống thường áp dụng trong những năm đầu. Ngược lại, các đại biểu Quốc hội được bầu theo nhiệm kỳ hai năm hay sáu năm: hai năm sau khi bầu tổng thống tất cả dân biểu Hạ viện và 1/3 nghị sĩ Thượng viện phải được bầu lại. Thành ra nếu tổng thống thi hành các biện pháp “thắt lưng buộc bụng” đòi hỏi hy sinh thì tổng thống cũng có thể đặt các đại biểu của đảng mình vào một tư thế rất rủi ro trong cuộc bầu cử vào giữa nhiệm kỳ tổng thống. Đảng của tổng thống hầu như bao giờ cũng bị mất ghế trong các cuộc bầu cử giữa nhiệm kỳ tổng thống. Thường thì mất 20 ghế sau hai năm của một nhiệm kỳ tổng thống và tới năm thứ sáu thì có thể mất tới 40 ghế. Tổng thống không thể làm gì nhiều để đảo ngược lại xu thế đó. Nếu tổng thống làm tốt thì cũng ít khi có thể giúp gì cho các đại biểu của đảng trong các cuộc bầu cử giữa nhiệm kỳ. Nhưng nếu tổng thống làm không tốt thì cử tri lại bỏ đảng của tổng thống mà dồn phiếu cho đảng đối lập. Do đó, các dân biểu thuộc đảng của tổng thống đang ở trong thế bấp bênh lại có thể coi tổng thống như là một yếu tố phương hại tới triển vọng tái đắc cử của họ. Thường thường, các tổng thống hay làm được những gì mình muốn làm trong năm đầu tại chức (thời kỳ “trăng mật”) nhưng điểm nghịch lý là thời gian đó lại là thời gian mà tổng thống có ít kinh nghiệm và kiến thức nhất về những điều cần phải làm. Điều trớ trêu là khi có thêm kinh nghiệm và biết rõ hơn phải làm thế nào để thực hiện mục đích thì tổng thống lại đã mất đi một số đại biểu trong Quốc hội để bỏ phiếu ủng hộ chương trình của mình. Khi sắp hết nhiệm kỳ, nhất là khi Quốc hội có đa số dân biểu của đảng đối lập, tổng thống có thể thấy rằng các đề nghị ngân sách cũng như những chức vụ cao cấp hay thẩm phán liên bang do mình đề cử đều được coi như là “đồ bỏ” khi chuyển tới Quốc hội.

Chú thích:

[1] Lord William Blackstone (1723 – 1780) là luật gia và giáo sư người Anh đã viết tác phẩm “Bình luận về Luật nước Anh” (Commentaries on the Laws of England) (1765–1769), là tác phẩm duy nhất nhận định đầy đủ về luật nước Anh. Tác phẩm này đã có ảnh hưởng rất sâu rộng về ngành luật và việc giảng dạy luật tại nước Anh và tại Mỹ.

Nguồn bản dịch: Pious, Richard M. (2006). The power of the presidency. Link: https://icevn.org/vi/blog/quyen-luc-cua-tong-thong/