Những điều kiện kinh tế cho chế độ liên bang giữa các nước (Phần 1)

1

Hoàn toàn có quyền coi một trong những lợi thế lớn của chế độ liên bang là nó sẽ gỡ bỏ những trở ngại đối với việc di chuyển người, hàng hóa và vốn giữa các nước; và nó còn làm cho việc tạo ra các quy tắc luật lệ chung, hệ thống tiền tệ thống nhất và hệ thống điều khiển chung về truyền thông trở thành khả thi. Khó có thể đánh giá hết những lợi ích về vật chất mà việc thành lập khu vực kinh tế lớn như thế có thể tạo ra. Và dường như người ta cho rằng việc liên minh kinh tế và liên minh chính trị sẽ kết hợp với nhau là chuyện đương nhiên. Nhưng vì lí lẽ mà bài tiểu luận này sẽ đưa ra là, việc thành lập liên minh kinh tế sẽ tạo ra các hạn chế rất rõ ràng đối với việc hiện thực hóa những tham vọng mà nhiều người ấp ủ, nên để bắt đầu, chúng ta cần chỉ rõ lí do vì sao việc bãi bỏ các rào cản kinh tế giữa những thành viên liên bang không chỉ là một tiến trình song hành được chào đón mà còn là một điều kiện cực kỳ cần thiết cho việc hoàn thành mục đích chính của chế độ liên bang.

Rõ ràng là, mục đích chính của chế độ liên bang giữa các nước là đảm bảo hoà bình: ngăn chặn chiến tranh giữa các nước trong liên bang bằng cách loại bỏ những nguyên nhân gây ra bất đồng giữa các nước, tạo ra cơ chế hiệu quả trong việc giải quyết những tranh chấp có thể phát sinh, và ngăn chặn chiến tranh giữa liên bang và bất kỳ quốc gia độc lập nào khác bằng cách làm cho liên bang trở thành một thực thể mạnh đến mức có thể loại bỏ bất kỳ mối đe dọa tấn công nào từ bên ngoài. Nếu có thể hoàn thành mục tiêu này bằng cách chỉ thành lập liên minh chính trị mà không mở rộng sang lĩnh vực kinh tế, thì có lẽ sẽ có nhiều người bằng lòng dừng lại ở việc thành lập một liên chính phủ cho mục đích quốc phòng và thực thi chính sách đối ngoại chung, vì thống nhất sâu hơn có thể cản trở việc thực hiện những lí tưởng khác.

Nhưng vì sao tất cả đề án thành lập liên bang giữa các nước đều có đề xuất thành lập liên minh kinh tế và thậm chí coi đấy là một trong những mục tiêu chính, và vì sao trong lịch sử liên minh giữa các nước, không có trường hợp nào thành công khi chỉ tiến hành chính sách đối ngoại và phòng thủ chung nhưng không có chế độ kinh tế chung¹? Đây là những câu hỏi rất đáng đặt ra. Mặc dù có những trường hợp các nước thành lập liên minh hải quan chung mà không cần phải thành lập cơ chế cho một chính sách đối ngoại và phòng thủ chung, thì việc một số nước quyết định hình thành chính sách đối ngoại và lực lượng phòng thủ chung, ví dụ như trường hợp các nước nằm trong chế độ quân chủ kép Áo-Hung, chắc chắn sẽ không tránh được việc hình thành một bộ máy quản lí chung cho những vấn đề thuế khóa, tiền tệ, và tài chính.

Những mối quan hệ của Liên minh với thế giới bên ngoài cung cấp cho ta một số cơ sở quan trọng cho việc này, vì khó có thể hình dung được một cơ quan đại diện chung ở các nước khác và một chính sách đối ngoại chung lại không có chính sách tài chính và tiền tệ chung. Nếu chỉ có Liên minh mới được quyền ký các hiệp ước quốc tế thì cũng chỉ có Liên minh mới có quyền lực đối với tất cả quan hệ đối ngoại, bao gồm cả kiểm soát xuất khẩu và nhập khẩu v.v. Nếu liên chính phủ phải chịu trách nhiệm duy trì hòa bình, thì Liên minh chứ không phải các nước thành viên của nó phải chịu trách nhiệm về những quyết định có thể làm lợi hoặc làm hại cho các nước khác.

Những yêu cầu về chính sách quốc phòng chung cũng không kém phần quan trọng. Những rào cản về thương mại giữa các nước trong Liên minh không chỉ cản trở việc sử dụng một cách tốt nhất những nguồn lực sẵn có và làm suy yếu sức mạnh của Liên minh, mà những lợi ích vùng miền được tạo ra bởi chính sách bảo hộ vùng miền chắc chắn sẽ gây ra những trở ngại cho việc hình thành chính sách phòng thủ chung hiệu quả. Buộc lợi ích vùng miền phải đặt dưới lợi ích Liên minh là công việc tương đối khó khăn; nhưng nếu các nước thành viên vẫn là những cộng đồng với những quyền lợi riêng, cư dân mỗi nước vẫn chỉ chia sẻ thành công và thất bại với nhau, vì họ bị tách biệt với phần còn lại của Liên minh bởi nhiều loại rào cản, thì tiến hành chính sách quốc phòng chung là việc bất khả thi bởi mọi bước đi đều bị những toan tính về lợi ích vùng miền cản trở. Nhưng đây chỉ là một khía cạnh của vấn đề rộng lớn hơn mà chúng ta phải tiếp tục xem xét.

Những lí do quan trọng nhất buộc người ta phải mở rộng Liên minh sang lĩnh vực kinh tế đều xuất phát từ nhu cầu bảo vệ sự cố kết bên trong của Liên minh. Bất kỳ biện pháp bế quan tỏa cảng hay cô lập về kinh tế do một nước nào đó trong Liên minh đưa ra đều tạo ra sự hiệp thông lợi ích giữa những người dân sống trong nước đó và tạo ra xung đột lợi ích giữa người dân nước mình và lợi ích của người dân các nước thành viên khác; đây là những xung đột hoàn toàn không phải là tự nhiên hay không thể tránh được, mặc dù chúng ta đã quen với chúng đến mức coi chúng là đương nhiên. Không có lí do chính đáng nào để nói rằng một thay đổi nào đó có ảnh hưởng đến một ngành cụ thể trong một vùng lãnh thổ nhất định thì sẽ tác động nhiều đến tất cả hay đến hầu hết cư dân của vùng lãnh thổ đó hơn là tác động đến cư dân ở những vùng lãnh thổ khác. Đối với các vùng lãnh thổ mà hiện nay đang là những nước có chủ quyền cũng như đối với các khu vực bị phân định một cách tùy tiện khác, nếu như không còn những rào cản về thuế quan, không còn các hệ thống tiền tệ riêng biệt, và không còn tất cả những trở ngại khác cho việc di chuyển người và hàng hóa, thì lợi ích mang lại đều tốt như nhau. Chỉ vì những rào cản này mà phạm vi tác động của các lợi ích và thiệt hại khác nhau trực tiếp lên một nhóm người cụ thể nào đó mới bị giới hạn chủ yếu trong cộng đồng cư dân của nước đó, và sẽ lan sang hầu như tất cả người dân sống trong biên giới của nó. Những rào cản về kinh tế như thế tạo ra các cộng đồng quyền lợi trên cơ sở vùng miền và có tính chất gắn bó nhất: chúng dẫn tới hiện tượng là, tất cả xung đột lợi ích đều có xu hướng trở thành các xung đột giữa những nhóm người có thành phần không đổi, chứ không phải là xung đột giữa các nhóm mà có thành phần luôn luôn thay đổi. Và hậu quả sẽ là những cuộc xung đột triền miên giữa các nhóm cư dân kiểu như thế trong cùng một nước chứ không phải là giữa những cá nhân khác nhau, khi thì nằm trong nhóm người này chống lại nhóm người kia về một vấn đề nào đó, nhưng lúc khác lại nằm trong nhóm sau chống lại nhóm trước về vấn đề khác. Chúng ta không cần nhấn mạnh ở đây một trường hợp cực đoan nhưng lại quan trọng theo đó rào cản trên bình diện quốc gia sẽ dẫn đến những thay đổi đáng kể trong mức sống của nhân dân của một quốc gia thống nhất so với của quốc gia thống nhất khác². Có một thực tế là, mọi người, hết lần này đến lần khác, đều thấy rằng nếu lợi ích của họ bị ràng buộc chặt chẽ với lợi ích của những người khác trong một nhóm không đổi và mâu thuẫn với quyền lợi của một nhóm khác thì chắc chắn sẽ tạo những va chạm nghiêm trọng giữa hai nhóm đó với nhau. Bao giờ cũng có các cộng đồng lợi ích chịu cùng ảnh hưởng từ một sự kiện hay một chính sách cụ thể nào đó, và đấy là điều không thể tránh khỏi. Nhưng rõ ràng là vì lợi ích của sự thống nhất của cái tổng thể lớn hơn, thì những nhóm này không phải là tồn tại vĩnh viễn, và cụ thể hơn, những cộng đồng quyền lợi khác nhau sẽ chồng lấn nhau trên vấn đề lãnh thổ và không bao giờ đồng nhất mãi mãi với những cư dân sống trong một vùng cụ thể.

Sau này chúng ta sẽ xem xét vì sao mà trong các nước theo chế độ liên bang hiện nay, ngay cả khi các bang không được sử dụng những công cụ đầy sức mạnh của chủ nghĩa bảo hộ như thuế xuất nhập khẩu và đồng tiền riêng, những hình thức bảo hộ kín đáo hơn giữa các bang sẽ làm cho mâu thuẫn gia tăng, thái độ ăn miếng trả miếng ngày càng chồng chất thêm, và thậm chí là sử dụng vũ lực chống lại nhau. Và không khó tưởng tượng việc này sẽ diễn ra dưới những hình thức nào nếu các bang riêng lẻ được tự do sử dụng tất cả biện pháp của chủ nghĩa bảo hộ. Dường như chắc chắn liên minh chính trị giữa các quốc gia từng có chủ quyền sẽ không thể kéo dài nếu không có liên minh kinh tế đi kèm.

2

Sự vắng bóng những hàng rào thuế quan và việc di chuyển tự do của con người và đồng vốn giữa các nước trong liên bang tạo ra những hệ quả quan trọng nhất định mà người ta thường bỏ qua. Chúng hạn chế đáng kể phạm vi chính sách kinh tế của các nước thành viên. Nếu hàng hóa, con người và tiền bạc có thể di chuyển tự do qua biên giới giữa các nước tham gia liên bang, thì rõ ràng là những nước riêng lẻ không thể tự ý hành động để tác động đến giá cả của các sản phẩm khác nhau được nữa. Liên minh sẽ trở thành một thị trường duy nhất và giá cả ở những khu vực khác nhau sẽ chỉ khác nhau do phí vận chuyển mà thôi. Bất cứ sự thay đổi nào trong bất kỳ khu vực nào của Liên minh về điều kiện sản xuất của bất cứ hàng hóa nào mà có thể được vận chuyển đến những khu vực khác của Liên minh đều ảnh hưởng đến giá cả của các loại hàng hoá ở khắp mọi nơi. Tương tự, bất kỳ sự thay đổi nào trong cơ hội đầu tư hoặc thù lao cho lao động trong bất cứ khu vực nào của Liên minh trước sau gì cũng ảnh hưởng đến cung và giá của vốn và lao động trong tất cả khu vực khác của Liên minh.

Hiện nay, gần như tất cả chính sách kinh tế đương đại nhằm hỗ trợ các ngành cụ thể đều cố gắng đạt mục đích bằng cách tác động lên giá cả. Dù đấy là do hội đồng thương mại hay những kế hoạch hạn chế, do “tái tổ chức” bắt buộc hay phá hủy công suất dư thừa của các ngành cụ thể, tất cả đều nhằm mục đích hạn chế nguồn cung và do đó làm tăng giá. Rõ ràng là, các nước thuộc Liên minh không thể làm được như thế. Tất cả phương tiện của các hội đồng thương mại và những hình thức khác của các tổ chức độc quyền đối với những ngành riêng lẻ sẽ không còn thuộc thẩm quyền xử lí của chính quyền các nước thuộc Liên minh nữa. Nếu họ vẫn muốn hỗ trợ những nhóm các nhà sản xuất cụ thể nào đó thì họ sẽ phải làm như vậy bằng cách trợ cấp trực tiếp từ các quỹ được huy động bằng biện pháp thuế khoá thông thường. Còn các biện pháp, chẳng hạn như được thực hiện ở Anh trong những năm gần đây, để bảo vệ các nhà sản xuất đường, sữa, thịt xông khói, khoai tây, vải bông, than và sắt nhằm chống lại “cạnh tranh mang tính hủy diệt”, cả từ bên trong lẫn bên ngoài, sẽ không có thể tiếp tục sử dụng được nữa.

Cũng rõ ràng rằng, những nước tham gia Liên minh sẽ không thể theo đuổi chính sách tiền tệ độc lập. Với một đơn vị tiền tệ chung, quyền hạn của các ngân hàng trung ương cấp quốc gia sẽ bị hạn chế chẳng khác gì dưới chế độ bản vị vàng - và nhiều khả năng là còn hạn chế hơn vì ngay cả dưới chế độ bản vị vàng truyền thống, những biến động trong tỉ giá hối đoái giữa các nước cũng lớn hơn so với những biến động trong tỉ giá hối đoái giữa các khu vực khác nhau trong cùng một nước, hoặc lớn hơn mức độ mà người ta cho phép trong Liên minh³. Thật vậy, xuất hiện nghi ngờ rằng, liệu trong Liên minh có hệ thống tiền tệ thống nhất thì các ngân hàng trung ương cấp quốc gia có nên tiếp tục tồn tại nữa hay không; có lẽ, các ngân hàng này sẽ phải được tổ chức theo kiểu Hệ thống Dự trữ Liên bang [của Mỹ - ND]. Nhưng, dù thế nào thì chính sách tiền tệ cấp quốc gia xuất phát chủ yếu từ những điều kiện tài chính và kinh tế của các nước thành viên riêng lẻ chắc chắn sẽ làm rối loạn hệ thống tiền tệ thống nhất của Liên minh. Vì vậy, rõ ràng là toàn bộ chính sách tiền tệ phải là công việc của Liên minh chứ không phải của từng nước thành viên riêng lẻ.

Nhưng ngay cả với những hình thức can thiệp vào đời sống kinh tế ít thô bạo hơn so với quản lí tiền tệ và giá cả, thì cơ hội cho từng nước thành viên trong việc sử dụng chúng cũng bị hạn chế nghiêm trọng. Trong khi, dĩ nhiên là các nước có thể tiến hành kiểm tra phẩm chất hàng hóa và kiểm soát những phương pháp sản xuất được sử dụng, thì không được quên rằng, khi các nước thành viên không thể ngăn cản nhập khẩu hàng hóa được sản xuất trong những khu vực khác của Liên minh, tất cả gánh nặng mà luật lệ cấp quốc gia đặt lên vai một ngành cụ thể nào đó đều sẽ đưa nó vào thế bất lợi nghiêm trọng so với những ngành tương tự ở các nước thành viên khác của Liên minh. Như kinh nghiệm trong các nhà nước liên bang hiện nay đã chỉ ra, ngay cả những đạo luật như hạn chế lao động trẻ em hoặc quy định thời gian làm việc cũng sẽ khó thực hiện được cho từng bang riêng biệt.

Ngoài ra, nói riêng về lĩnh vực tài khoá, các nước thành viên cũng bị hạn chế trong việc sử dụng những biện pháp nhằm bổ sung ngân sách. Không chỉ mức độ lưu chuyển lớn hơn giữa các quốc gia sẽ buộc họ phải tránh tất cả các loại thuế có khả năng đẩy vốn hay lao động đi nơi khác, mà còn xuất hiện những khó khăn đáng kể với nhiều loại thuế gián thu. Cụ thể là, nếu muốn tránh những chi phí do việc kiểm soát biên giới giữa các nước thành viên - chắc chắn ai cũng muốn như thế - thì sẽ khó đánh thuế những hàng hóa dễ nhập khẩu. Điều này sẽ ngăn chặn không chỉ những hình thức đánh thuế của nước thành viên, ví dụ, độc quyền thuốc lá, mà có lẽ ngăn chặn cả nhiều loại thuế tiêu thụ đặc biệt nữa.

Ở đây tôi không có ý định nói kỹ hơn về những hạn chế mà liên bang sẽ áp đặt lên chính sách kinh tế của các nước thành viên. Những điều trình bày bên trên có thể đã chứng minh khá đầy đủ ảnh hưởng chung theo hướng này. Có lẽ, để ngăn chặn việc từ chối thực thi các quy định cơ bản nhằm đảm bảo việc di chuyển tự do người, hàng hóa và vốn, thì những điều khoản hạn chế mà người ta mong muốn hiến pháp của liên bang áp lên quyền tự do các nước thành viên thậm chí còn lớn hơn những gì mà chúng ta giả định ở đây, và quyền hành động độc lập của các nước thành viên sẽ còn bị hạn chế hơn nữa. Chúng ta sẽ trở lại vấn đề này sau.

Ở đây tôi chỉ muốn bổ sung thêm rằng, những quy định hạn chế như thế sẽ được áp dụng không chỉ cho chính sách kinh tế của các nước thành viên mà còn áp dụng với chính sách kinh tế do những tổ chức thương mại và các tổ chức nghề nghiệp hoạt động trên khắp lãnh thổ của nước thành viên. Khi biên giới không còn đóng và việc di chuyển tự do được bảo đảm, thì tất cả các tổ chức cấp quốc gia này, dù đấy là những công đoàn, những ca-ten, hay các hội nghề nghiệp, cũng đều sẽ mất vị thế độc quyền của mình, và do đó, mất quyền kiểm soát, như là những tổ chức quốc gia, trong việc cung cấp dịch vụ hoặc sản phẩm của họ.

(còn nữa)

Chú thích 

(1) Cho đến khi nào thì Khối Liên hiệp Anh kể từ khi có Quy chế Westminster (Statutes of Westminster) vẫn là trường hợp ngoại lệ của phát biểu này? Có lẽ vẫn cần phải chờ xem

(2) Chính bởi, do hậu quả của những điều kiện như thế, mức sống của tất cả người dân trong một nước sẽ có xu hướng đi theo cùng một hướng, nên các khái niệm như mức sống hay mức giá chung của một quốc gia mới không còn là các khái niệm thống kê trừu tượng mà trở thành những thực tế rất cụ thể.

(3) Về những vấn đề đặt ra trong phần này, xin so sánh với tác phẩm của tôi Monetary Nationalism and International Stability (London, 1937).

Nguồn: F.A. Hayek, Chủ nghĩa cá nhân và trật tự kinh tế, Chương 12, NXB Tri thức, 2016