[Tinh thần dân chủ] Chương 13: Làm cho dân chủ hoạt động (Phần 4)

HÌNH THÀNH TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH THEO CHIỀU NGANG

Các chế độ dân chủ có thành tích tồi và thậm chí các chế độ dân chủ giả hiệu cũng có thể chỉ cho ta thấy những thiết chế của trách nhiệm giải trình theo chiều ngang – không chỉ quốc hội và bộ máy tư pháp, mà còn cả các cơ quan phòng chống tham nhũng và kiểm toán – nhưng trong đa số trường hợp, đấy chỉ là những cơ quan tồn tại trên giấy mà thôi. Đấy là những thiết chế hoạt động không hiệu quả, không thể kiềm chế được tham nhũng và cũng không chế ngự được hiện tượng lạm dụng chức quyền. Muốn làm cho dân chủ trở thành hiệu quả thì phải cải cách, củng cố và tái cơ cấu để những thiết chế này tương thích hoàn toàn với nhau, đem lại sức sống cho chúng bằng cách tăng thêm nguồn lực và quyền hạn và cách ly chúng để đảm bảo sự độc lập về chính trị và sức mạnh.

Khi những cơ quan nhà nước về trách nhiệm giải trình theo chiều ngang phối hợp chặt chẽ với nhau và chồng lấn lên nhau như trong một cơ thể thì sẽ có chính phủ với mức độ liêm chính và minh bạch cao nhất. Quyền lực chồng lấn lên nhau để bảo đảm rằng nếu một cơ quan không thực hiện được nhiệm vụ vạch trần, chất vấn, trừng phạt và bằng cách đó ngăn chặn được hành vi tham nhũng thì cơ quan khác có thể bắt đầu quá trình đó. Quyền lực gắn bó với nhau tạo điều kiện cho các cơ quan khác nhau trở thành mạnh mẽ hơn, sao cho, ví dụ, cơ quan kiểm toán khám phá ra sự gian lận, ủy ban phòng chống tham nhũng áp dụng hình phạt dân sự, cơ quan tư pháp xử tội hình sự và thanh tra yêu cầu điều tra và báo cáo nếu có bất kì sự cố nào hay cần sự trợ giúp. Guillermo O’Donnnell, theo nghĩa nào đó thì đây là người sáng lập về mặt trí tuệ thuật ngữ và lĩnh vực nghiên cứu này, khẳng định: “Trách nhiệm giải trình theo chiều ngang không phải là sản phẩm của những cơ quan bị cô lập với nhau mà là sản phẩm của những mạng lưới các cơ quan bao trùm ngay tại nấc thang cao nhất của các cơ quan này – vì đấy là nơi mà hệ thống luật pháp hiến định “đóng lại” bằng những quyết định tối hậu – các toà án (trong đó có tòa tối cao) cam kết với trách nhiệm giải trình như thế.”1 Tất cả các thiết chế chồng lấn và gắn bó mật thiết với nhau đều được lợi từ những cuộc cải cách đặc thù nhằm giữ vững dân chủ.

Luật pháp. Những đạo luật cấm hối lộ và sử dụng sai mục đích công qũy có được ghi trên giấy nhưng chưa chuẩn và không được coi trọng. Thường thì, những cuộc cải cách thật sự có nghĩa là thi hành và củng cố những đạo luật này nhằm ngăn chặn xung đột lợi ích và đòi hỏi rằng quan chức phải công khai tài chính của chính mình và của các thành viên gia đình. Ngăn chặn thật sự nạn tham nhũng đòi hỏi các quan chức dân cử cao cấp, những người được bổ nhiệm, công chức, sĩ quan quân đội và sĩ quan cảnh sát công khai tài sản ngay khi nhậm chức, và sau đó hàng năm hay mỗi khi tài sản của họ thay đổi đáng kể đều phải tuyên bố công khai. Bản kê khai tài sản phải nộp cho ủy ban phòng chống tham nhũng, nhưng thế vẫn chưa đủ, không có sự thẩm tra và áp lực của xã hội thì ủy ban bị mua chuộc hay dễ bị lèo lái về chính trị có thể sẽ không bao giờ tiến hành điều tra những bản kê khai này. Để đảm bảo niềm tin của xã hội (và tạo thuận lợi cho trách nhiệm giải trình theo chiều đứng), các bản khai báo tài sản phải công bố công khai để các cá nhân, tổ chức và phương tiện truyền thông đại chúng kiểm tra. Lý tưởng nhất là, các bản khai của tất cả các quan chức cao cấp đều được đưa lên Internet để mọi người tự do kiểm tra, tạo điều kiện cho bất kì người hay tổ chức nào có thông tin cũng đều có thể moi ra những tài sản chưa khai báo.

Những bộ luật cho phép các quan chức chính phủ và nghị sĩ quyền miễn tố phải được giới hạn. Đấy là điều luật cho các quan chức không phải chịu tráchcnhiệm trước những lời vu khống và những cáo buộc dễ dàng bịa đặt khác, nhưng nếu cho họ quyền miễn tố bao trùm, để họ không thể bị khởi tố hình sự thì đấy chính là khuyến khích lạm dụng chức quyền và thậm chí là mời bọn tội phạm tham gia tranh chức, coi đó là biện pháp để chúng không bị khởi tố.

Ngoài các điều luật nhằm chống lại những vi phạm làm công chúng mất tín nhiệm, chế độ pháp quyền hiệu quả đòi hỏi phải có một bộ luật nhất quán và toàn diện, được soạn thảo một cách rõ ràng và dễ tiếp cận đối với công chúng. Quá trình hiện đại hóa các bộ luật diễn ra dưới hai hình thức: chủ yếu là chỉnh sửa, mở rộng, cắt bớt và hợp lí hóa các đạo luật sẵn có, cân đối giữa ngăn chặn tham nhũng và tội phạm với bảo vệ các quyền tự do dân sự và quyền sở hữu tài sản, và về mặt kĩ thuật, mở rộng hiểu biết pháp luật và tạo thuận lợi cho việc tìm kiếm bằng cách số hóa các quy trình quản lí, các bộ luật và án lệ.

Tự do thông tin. Hành động bất lương thường diễn ra trong bí mật và tù mù. Các hoạt động và giao dịch của chính phủ càng minh bạch và rõ ràng thì càng dễ bị vạch trần, dễ cản trở và ngăn chặn tham nhũng. Vì lý do đó, công dân cần có quyền hợp pháp trong việc yêu cầu và nhận được thông tin về tất cả các chức năng và quyết định của chính phủ không nằm trong lĩnh vực an ninh quốc gia hay xâm phạm quyền cá nhân về bí mật đời tư. Trong cuộc chiến chống tham nhũng, thông tin công khai về tình hình tài chính, mua sắm và kí hợp đồng của chính phủ là đặc biệt quan trọng. Một lần nữa, lý tưởng nhất là thông tin như thế được đưa lên Internet. Cụ thể là những vụ mua sắm của chính phủ vượt quá một mức độ xác định nào đó đều phải thông qua đấu thầu, được thông báo trên trang mạng của chính phủ.

Các cơ quan phòng chống tham nhũng. Ngăn chặn tham nhũng đòi hỏi phải có cơ quan chuyên trách để theo dõi một cách sát sao những biểu hiện bất lương trong hành vi của các quan chức chính quyền. Cơ quan này phải có quyền không chỉ nhận mà còn theo dõi và kiểm tra các bản khai báo tài sản của tất cả các quan chức dân cử cao cấp và các quan chức được chỉ định, trong đó có các bộ trưởng, các tỉnh trưởng và nghị sĩ. Ở những nước lớn như Nigeria, Ấn Độ hay Brazil, nơi chính quyền bang hay tỉnh có quyền lực và nguồn lực khá lớn, ủy ban phòng chống tham nhũng cũng phải có văn phòng và phải theo dõi những chính quyền cấp thấp đó. Ủy ban này cũng phải có nguồn lực để hàng năm tiến hành điều tra một tỉ lệ đáng kể các bản kê khai của các quan chức, trên cơ sở ngẫu nhiên và điều tra một cách hệ thống bản khai của các quan chức cao cấp nhất.

Muốn cho việc kiểm soát có hiệu quả và đe dọa sẽ bị phát hiện là đáng tin thì việc này phải được tiến hành một cách toàn diện. Một biên chế cần thiết, trong đó có các kế toán viên, các nhà điều tra và luật sư được huấn luyện về đường đi, biện pháp tích lũy và che giấu của cải, cùng với các chuyên viên máy tính và những trợ giúp khác về quản trị hành chính. Ủy ban phòng chống tham nhũng không chỉ cần các nhân viên được huấn luyện kĩ lưỡng mà còn cần phải trả cho họ mức lương khá cao nhằm ngăn chặn cám dỗ và tạo được tinh thần đồng đội. Không chi tiền thì không thể ngăn chặn được tham nhũng. Cơ quan phòng chống tham nhũng không thể thành công nếu không có đủ nguồn lực (mà thường là cố ý).²

Nhưng theo dõi sát sao vẫn chưa đủ. Nếu có bằng chứng đáng tin cậy về hành vi sai trái thì phải có những biện pháp mang tính thiết chế để xét xử người khả nghi và trừng phạt theo đúng tội lỗi đã phạm. Khiếm khuyết lớn nhất trong hệ thống phòng chống tham nhũng là không thể thực hiện chức năng này một cách độc lập, không bị các quan chức cao nhất trong chính quyền can thiệp. Ngay từ khi thành lập năm 2003, Ủy ban tội phạm về kinh tế và tài chính Nigeria đã có và sử dụng quyền lực để kết án một số vụ phạm tội, nhưng vì cơ quan này do tổng thống bổ nhiệm, nhiều người ngờ rằng nó là vũ khí trong cuộc đấu tranh nhằm chống lại các đối thủ và không thể trừng phát các đồng minh của tổng thống. Những người phê phán có thể khẳng định rằng, kết tội các quan chức mà không tuân thủ qui trình pháp lý bình thường sẽ phá hoại ngầm nguyên tắc pháp quyền. Trong chế độ dân chủ, tước quyền tự do bằng cách bỏ tù phải được thực hiện thông qua qui trình pháp lý. Cũng cần tạo điều kiện cho ủy ban phòng chống tham nhũng áp dụng hình phạt dân sự, trong đó có bãi chức và tịch thu tài sản, thông qua chuẩn mực tố tụng, ngay cả khi hệ thống tư pháp có thể làm như thế hoặc hơn nữa.

Văn phòng thanh tra. Văn phòng thanh tra (có thể mang những cái tên khác, như văn phòng bảo vệ xã hội ở Nam Phi) tiếp nhận và điều tra những lời tố cáo về lạm dụng chức quyền. Nhân dân và báo chí có quyền – và thực ra là được khuyến khích cung cấp bằng chứng cho ủy ban phòng chống tham nhũng. Nếu người ta tin rằng các quan chức báo cáo không trung thực về tài sản hay lạm dụng chức quyền, nhưng xã hội cần có kênh “dự phòng”, chồng lấn lên để khi ủy ban phòng chống tham nhũng dường như không làm công việc của mình hay cho rằng một số vụ lạm dụng chức quyền nằm bên ngoài lĩnh vực của họ. Các thành viên của ủy ban phòng chống tham nhũng cũng phải biết rằng nếu không tích cực điều tra bằng chứng tham nhũng thì chính họ cũng có thể trở thành đối tượng phê phán của xã hội.

Quyền lực và chức năng của văn phòng thanh tra trong mỗi nước dân chủ mỗi khác. Ở một số nước, đấy đơn giản chỉ là cơ chế tiếp nhận và điều tra những lời tố cáo của công dân, trong khi hiến pháp Philippines giao cho thanh tra nhiệm vụ rõ ràng là chống tham nhũng nhờ sự giúp đỡ của xã hội, ngăn ngừa, điều tra và truy tố các quan chức bị tình nghi.³

Kiểm toán xã hội. Hệ thống trách nhiệm giải trình dày đặc và chồng lấn lên nhau đòi hỏi rằng tất cả các văn phòng, cơ quan và các bộ chủ chốt của chính phủ đều phải thường xuyên được kiểm toán và mở ngỏ cho việc thanh tra và đánh giá về thành tích nói chung. Để thực hiện việc kiểm tra, mỗi cơ quan hay văn phòng đều phải có bộ phận kiểm toán và tổng thanh tra của mình. Nhưng kiểm toán định kì từ bên ngoài cũng cực kì quan trọng. Chính phủ phải có văn phòng tổng kiểm toán với quyền tiến hành kiểm toán trên cơ sở định kì hay ngẫu nhiên và có trách nhiệm tiến hành kiểm toán bất cứ cơ quan nào tại bất kì thời điểm nào, khi có bằng chứng sai phạm. Một mô hình là Văn phòng Trách nhiệm Giải trình của chính phủ Hoa Kỳ (GAO), đây là cơ quan điều tra của và chịu trách nhiệm trước quốc hội Hoa Kỳ, vì vậy mà nó có sự độc lập đáng kể trước các cơ quan của nhánh hành pháp. Cơ quan này “kiểm tra việc sử dụng các quỹ công cộng, đánh giá các chương trình và hoạt động của liên bang, và cung cấp các bản phân tích, lựa chọn, khuyến nghị và trợ giúp khác nhằm giúp quốc hội giám sát, đưa ra chính sách và quyết định tài trợ một cách hiệu quả.⁴

Ủy ban giám sát của quốc hội. Đặc biệt là ở những nước theo hệ thống tổng thống với sự tách biệt quyền lực của cơ quan quản trị, quốc hội là cơ chế ngăn chặn quyền hành pháp và như vậy, đây chính là nguồn truyền bá trách nhiệm giải trình theo chiều ngang. Nhưng, trong cuộc chiến phòng chống tham nhũng và bảo đảm nền quản trị tốt, các ủy ban giám sát của quốc hội chuyên theo dõi và soạn thảo luật trong những lĩnh vực chính sách cụ thể của chính phủ như y tế, công việc công cộng và quốc phòng thường làm công việc giám sát hiệu quả hơn. Trong nhiều nền dân chủ, bất cứ ủy ban nào của quốc hội cũng có quyền điều tra nghi ngờ về lãng phí, gian lận và lạm dụng trong những cơ quan hành pháp nằm dưới quyền tài phán của ủy ban. Một số quốc hội còn đi xa hơn, với những ủy ban thường trực nhằm theo dõi hiệu quả chung và sự liêm chính của chính phủ và điều tra những nghi ngờ về những việc làm sai trái. Thượng viện Philippines có ủy ban thường trực gọi là Ủy ban Ruy băng Xanh (BlueRibbonCommittee) với quyền hạn khá rộng, chuyên điều tra tham nhũng và những hành vi có thể cấu thành tội phạm hình sự của các quan chức chính phủ. Trong suốt 50 năm hoạt động, ủy ban này đã điều tra nhiều vụ bê bối, trong đó có nhiều vụ việc liên quan với nhau và cuối cùng đã buộc tổng thống Joseph Estrada rời nhiệm sở vào tháng 1 năm 2001. Mặc dù ủy ban này chỉ có thể kiến nghị khởi tố và cũng hoạt động kém hiệu quả như các cơ quan phòng chống tham nhũng khác: “Không đủ biên chế làm cho ủy ban không thể theo dõi kết quả xử lí những trường hợp sau khi đã báo cáo.”⁵

Hệ thống tư pháp. Tương tự như các cơ quan theo dõi trách nhiệm giải trình theo chiều ngang khác, muốn có hiệu quả trong việc phòng chống tham nhũng thì hệ thống tư pháp phải có năng lực và sự độc lập đáng kể. Năng lực của hệ thống tư pháp không chỉ là xây dựng các tòa án với những phương tiện phù hợp cho thông tin liên lạc, ghi nhận và điều tra. Hệ thống tư pháp hiệu quả đòi hỏi phải có các thẩm phán, thư kí tòa, công tố viên, điều tra viên và luật sư bào chữa có trình độ và được huấn luyện đầy đủ và có đủ người để có thể giữ khối lượng công việc ở mức độ phù hợp với công lí và chuẩn mực tố tụng. Các tòa án phải sắp xếp một cách hợp lí công việc quản lý hành chính và năng lực nhằm theo dõi và xử lí các vụ án, cả hình sự lẫn dân sự. Tất cả những người tập sự cần được thư viện luật pháp, hệ thống thông tin số hóa, các trường luật, các viện và các đoàn luật sư chuyên nghiệp giúp đỡ. Các đoàn luật sư, khi đã trở thành những tổ chức độc lập và có sự tham gia rộng rãi của cộng đồng pháp lí, thì có thể trở thành những người ủng hộ mạnh mẽ những cuộc cải cách theo hướng nhà nước pháp quyền và làm việc nhằm nâng cao các tiêu chuẩn nghề nghiệp và theo dõi hành vi của cộng đồng pháp lí. Chế độ pháp quyền thực sự đòi hỏi phải có mạng lưới trợ giúp pháp lí rộng khắp, nhằm cung cấp chỉ dẫn và ý kiến miễn phí cho những người cần nhưng không có khả năng trả tiền.

Các thiết chế quản lí kinh tế. Khi tham nhũng trở thành bệnh dịch thì chắc chắn nó sẽ dính líu với hệ thống ngân hàng, thị trường chứng khoán, cũng như những lĩnh vực khác của khu vực kinh tế tư nhân. Để quản lý kinh tế vĩ mô phi lạm phát – nền tảng căn bản nhất của quản trị tốt – và ngăn chặn tham nhũng trong lĩnh vực ngân hàng, nhà nước cần phải có ngân hàng trung ương không phụ thuộc vào lực lượng kiểm soát chính trị, về mặt thủ tục và được hiến pháp ghi nhận. Điều này sẽ làm giảm thiểu việc cung tiền vô tội vạ nhằm che đậy những khoản thâm hụt ngân sách lớn (do tham nhũng mà ra). Điều này còn có xu hướng dẫn tới việc theo dõi và quản lí các ngân hàng tư nhân tốt hơn. Quản lí một cách độc lập thị trường chứng khoán thông qua ủy ban chứng khoán, hối đoái và thương mại có thể giúp ngăn chặn trước những mối liên kết hủ bại giữa chính phủ và giới kinh doanh.

Ủy ban tuyển cử. Muốn cho trách nhiệm giải trình theo chiều ngang phụ thuộc phần nào vào trách nhiệm giải trình theo chiều dọc thì cần phải có những cuộc bầu cử công bằng và được tổ chức một cách trung lập và tại thời điểm được pháp luật và hiến pháp quy định. Tổ chức bầu cử bao gồm một loạt nhiệm vụ, nhiệm vụ nào cũng có thể bị gian lận hay làm không đúng. Trong đó có đăng kí cử tri, công bố và phân phối danh sách cử tri, đăng kí và đánh giá các đảng và ứng viên, thiết lập và thi hành luật lệ chiến dịch vận động tranh cử và chiến dịch quyên góp; bảo đảm an toàn cho những người tổ chức chiến dịch tranh cử, cử tri và địa điểm bầu cử; quản lí công việc điều tra dư luận trong quá trình tuyển cử, đếm phiếu bầu, báo cáo, đối chiếu và “công bố kết quả, điều tra và xử lí những lời tố cáo và chứng nhận kết quả.”⁶ Một loạt nhiệm vụ, trong đó nhiều nhiệm vụ đang được thực hiện, đòi hỏi phải có một bộ máy quản lí chuyên nghiệp và thường xuyên. Điều kiện mang tính bắt buộc là bộ máy quản lí tuyển cử không phải là đối tượng của sự lãnh đạo và lèo lái bởi các quan chức đương nhiệm hay bởi đảng cầm quyền.

Chú thích:

(1) O’Donnell, “Horizontal Accountability”, p. 39.

(2) Larry Diamond, “Political Corruption: Nigeria’s Perennial Struggle”, Journal of Democracy 2 (October 1991): 73-85.

(3) Sheila S. Coronel and Lorna Kalaw-Tirol, eds., Investigating Corruption: A Do-it-Yourself Guide (Manila: Philippine Center for Investigative Journalism, 2002), pp. 257-64, trích từ trang p.259.

(4) “About GAO”, U.S. Government Accountability Office, http://www.gao.gov/

(5) Coronel and Kalaw-Tirol, Investigating Corruption, p. 279.

(6) Robert A. Pastor, “A Brief History of Electoral Commissions”. in Schedler, Diamond, and Plattner, The Self-Restraining State, pp. 77-78.

Nguồn: Larry Diamond (2008). Tinh Thần Dân Chủ. Phạm Nguyên Trường dịch. Nguyên tác: The Spirit of Democracy (2008)