Những luận cương liên bang (Phần 18)

V. NGÀNH HÀNH PHÁP

1. Bản tính tổng quát (2/3)

HAMILTON

Bây giờ tôi xin nói về những đặc tính thực sự của ngành hành pháp, theo đúng tinh thần của dự thảo Hiến pháp, nhằm vạch rõ những sự sai lầm mà người ta đã cố ý gây ra để xuyên tạc dự thảo Hiến pháp.

Điều đầu tiên mà chúng ta nhận thấy là phần lớn quyền lực hành pháp đều được giao phó cho một người độc nhất. Nhưng không phải vì vậy mà chúng ta có thể so sánh với những trường hợp tương tự. Về điểm này, người ta có thể so sánh Tổng thống Hợp Chủng Quốc với Anh hoàng, hoặc với vua nước Tartare, hoặc với bất cứ một ông vua nào khác, hoặc ngay với ông Thống đốc của tiểu bang Nữu Ước.

Tổng thống được bầu cử giữ chức vụ trong 4 năm và có thể được dân chúng bầu lại nhiều lần¹ nếu được dân chúng tín nhiệm. Trong trường hợp này, Tổng thống hoàn toàn khác Anh hoàng, vì Anh hoàng là một vị vua mà chức vị được cha truyền con nối, coi như là một di sản mà ông cha để lại cho con cháu vậy. Đặc điểm này khiến cho chúng ta nhận thấy rằng Tổng thống có nhiều điểm tương tự hơn với ông Thống đốc của tiểu bang Nữu Ước. Thống đốc được bầu cử cho nhiều nhiệm kỳ khác nhau. Nếu chúng ta hiểu rằng muốn gây được ảnh hưởng tại một tiểu bang, thời gian cần thiết sẽ mau chóng hơn là thời gian cần thiết để gây ảnh hưởng trên toàn quốc, thì chúng ta phải kết luận rằng nhiệm kỳ 4 năm của Tổng thống không đáng sợ như nhiệm kỳ 3 năm của Thống đốc tiểu bang Nữu Ước.

Tổng thống Hiệp Chủng Quốc, nếu phạm tội lạm dụng chức vụ, có thể bị xét xử, và nếu bị kết tội về phản quốc, hối lộ hay những trọng tội khác sẽ bị cách chức và sau đó sẽ bị đem xử và trừng phạt theo đúng pháp luật. Trái lại, Anh hoàng là một người bất khả xâm phạm và tự coi như thần thánh thiêng liêng. Không có một tòa án nào có quyền xử Anh hoàng và không có một sự trừng phạt nào có thể áp dụng cho Anh hoàng mà lại không tạo ra một cơn khủng hoảng cho toàn quốc. Về phương diện trách nhiệm của chức vụ Tổng thống không có một ưu thế lớn hơn Thống đốc của tiểu bang Nữu Ước, và có lẽ còn nhỏ hơn cả ưu thế của Thống đốc tiểu bang Maryland hoặc tiểu bang Delaware.

Tổng thống Hiệp Chủng quốc có quyền trả lại Quốc hội một dự thảo luật để Quốc hội xem xét lại dù Quốc hội đã chấp thuận đạo luật đó rồi. Nhưng dự thảo luật đó sẽ trở thành một đạo luật chính thức nếu cả hai Viện của Quốc hội, sau khi xét lại lần thứ hai, vẫn chấp thuận nó với đa số 2 phần 3 của mỗi viện. Anh hoàng, trái lại có toàn quyền bãi bỏ những đạo luật mà cả hai viện của Nghị viện Anh đã chấp thuận. Tuy vậy, Anh hoàng ít khi sử dụng quyền lực đó và sẽ tìm cách khác để giành lại đa số ở một trong hai viện, vì nếu sử dụng quyền đó có thể sẽ gây nên một cơn khủng hoảng chính trị trong nước. Quyền lực phủ nhận ý kiến Quốc hội của Tổng thống không được rộng lớn như quyền lực của Anh hoàng nhưng cũng lớn ngang với quyền lực của Thống đốc tiểu bang Massachusetts. Dự thảo Hiến pháp liên bang đã dựa theo Hiến pháp của bang Massachusetts khi dự liệu quyền lực của Tổng thống.

Tổng thống sẽ là:

“Tổng tư lệnh lục quân và thủy quân của Hiệp Chủng quốc và quân đội của các tiểu bang khi quân đội các tiểu bang được triệu tập để phụng sự Hiệp Chủng quốc. Tổng thống có quyền giảm tội hoặc ân xá cho những người phạm tội đối với Hiệp Chủng quốc, trừ phi trong trường hợp lạm dụng công quyền; quyền đề nghị Quốc hội xem xét những thủ tục mà Tổng thống nhận định là cần thiết và thực tiễn; quyền triệu tập, trong những trường hợp bất thường, cả hai viện của Quốc hội hoặc một trong hai viện, và trong trường hợp hai viện không thỏa thuận được về thời gian mãn khóa, sẽ ra lệnh cho hai viện nghỉ họp trong thời gian mà ông cho là thích hợp; quyền định liệu làm thế nào để các đạo luật sẽ được thi hành triệt để; và quyền uỷ nhiệm những nhân viên hành pháp của Hiệp Chủng quốc”.

Về phần lớn các đặc điểm trên, quyền lực của Tổng thống vừa có thể so sánh với quyền lực của Anh hoàng mà lại vừa có thể so sánh với quyền lực của Tổng thống tiểu bang Nữu Ước. Tuy nhiên có một số điểm khác biệt như:

1. Tổng thống chỉ có quyền tư lệnh về quân đội của các tiểu bang trong trường hợp phải triệu tập quân đội đó để phụng sự Hiệp Chủng quốc. Anh hoàng và Thống đốc tiểu bang Nữu Ước lúc nào cũng có toàn quyền tư lệnh quân đội trong lãnh thổ thuộc quyền của mình. Như vậy, trong điều khoản này, quyền lực của Tổng thống có một phạm vi hẹp hơn quyền lực của Anh hoàng hoặc của Thống đốc tiểu bang Nữu Ước.

2. Tổng thống là tổng tư lệnh lục quân và hải quân của Hiệp Chủng quốc. Trên phương diện lý thuyết, quyền lực của Tổng thống tương tự như quyền lực của Anh hoàng nhưng thực sự thì ít hơn quyền lực của Anh hoàng. Quyền lực của Tổng thống chỉ là quyền chỉ huy tối cao của lục quân và hải quân, trong khi quyền lực của Anh hoàng gồm thêm quyền tuyên chiến, quyền thành lập và quy định các đạo quân và chiếm hạm; những quyền này trong Hiến pháp là thuộc quyền Quốc hội. Hiến pháp các tiểu bang cũng chỉ giao phó quyền chỉ huy lục quân hay hải quân cho các vị Thống đốc mà thôi.

3. Quyền lực của Tổng thống về vấn đề ân xá có hiệu lực trong tất cả các trường hợp, trừ trường hợp lạm dụng công quyền. Thống đốc tiểu bang Nữu Ước có quyền ân xá trong mọi trường hợp, kể cả trường hợp lạm dụng công quyền nhưng ngoại trừ trường hợp phản quốc và sát nhân. Như vậy, về phương diện chính trị, quyền lực của Thống đốc lại không lớn hơn quyền lực của Tổng thống hay sao? Tất cả các âm mưu nếu chưa phát triển thành một hành động phản quốc thật sự đều có thể tránh được sự trừng phạt do quyền lực ân xá. Nếu Thống đốc tiểu bang Nữu Ước đứng đầu một âm mưu như vậy thì trừ trường hợp âm mưu đó đã được tổ chức thành một hành động phản quốc thật sự, Thống đốc có thể che chở cho đồng loã khỏi bị trừng phạt. Tổng thống trái lại, dù có quyền ân xá một kẻ phản quốc nhưng nếu lạm dụng công quyền vẫn có thể bị xét xử và bị kết tội. Như vậy, viễn cảnh không bị trừng phạt chẳng lẽ lại không phải là một yếu tố khuyến khích âm mưu chống lại sự tự do của nhân dân hay sao? Nhưng nếu người có quyền lực ân xá một kẻ phản quốc mà cũng có thể bị xét xử vì lạm dụng công quyền, thì hỏi là khi đã bị cách chức rồi, người đó còn có quyền để ân xá cho đồng loã hay không? Để có một nhận định rõ hơn về tội trạng này, chúng ta hãy nhớ rằng tội phản quốc là tội “chiến đấu chống lại Hiệp Chủng quốc, kết thân với địch, trợ giúp và uý lạo kẻ địch”. Luật pháp tiểu bang Nữu Ước cũng định nghĩa tội này như vậy.

4. Tổng thống chỉ có quyền bãi bỏ khoá họp của Quốc hội trong một trường hợp duy nhất khi hai viện bất đồng ý kiến về thời gian nghỉ họp. Anh hoàng có quyền kéo dài phiên nhóm của Nghị viện và có cả quyền giải tán Nghị viện. Thống đốc tiểu bang có quyền kéo dài kỳ họp của Quốc hội trong một thời gian có hạn định, một quyền lực có thể sử dụng cho những mục đích rất quan trọng.

Tổng thống có quyền, chiếu theo ý kiến và với sự thỏa thuận của Thượng nghị viện, ký kết các hiệp ước nếu hai phần ba các thượng nghị sĩ hiện diện tán thành. Anh hoàng, trái lại, là người đại diện độc nhất và toàn quyền của quốc gia trong những cuộc bang giao với ngoại quốc. Anh hoàng có quyền tùy ý ký kết những hiệp ước hòa bình, thương mại, liên minh hoặc về những vấn đề khác. Có những người cho rằng quyền lực của Anh hoàng, tuy vậy, không mang tính chất quyết định, và những hiệp ước do Anh hoàng ký kết cần phải có sự duyệt y của Nghị viện nhưng chỉ mới được đưa ra gần đây để chống đối dự thảo Hiến pháp mà thôi.

Tổng thống có quyền được tiếp kiến đại sứ và những đại diện khác của ngoại quốc. Tuy có nhiều người chỉ trích quyền lực này nhưng đây không phải là một quyền lực mà chỉ là một lễ nghi để tăng thêm uy quyền của Tổng thống mà thôi. Lễ nghi này không có ảnh hưởng gì khác trong việc hành chánh, vả lại, nếu cần phải nhóm họp Quốc hội mỗi khi tiếp kiến một vị đại diện của ngoại quốc thì thật là phiền phức.

Tổng thống có quyền đề cử, với ý kiến và sự thỏa thuận của Thượng Nghị viện, bổ nhiệm các đại sứ và các nhân viên hành chánh khác, các vị Thẩm phán Toà án Tối cao và tất cả các nhân viên chính quyền khác mà thể thức bổ nhiệm không ghi sẵn trong Hiến pháp. Anh hoàng, về phương diện này, có thể nói là có toàn quyền. Không những Anh hoàng có quyền bổ nhiệm nhân viên vào các chức vụ đã lập từ trước, mà còn có quyền tạo ra những chức vụ mới. Anh hoàng có quyền tùy ý phong chức tước. Quyền lực của Tổng thống quả là thua kém quyền lực của Anh hoàng rất nhiều, không những thế lại còn thấp kém hơn cả quyền lực của Thống đốc tiểu bang Nữu Ước, nếu chúng ta hiểu Hiến pháp tiểu bang này không phải trên phương diện lý thuyết nhưng trên phương diện thực hành, quyền lực bổ nhiệm tại tiểu bang Nữu Ước được giao phó cho một hội đồng gồm có Thống đốc và bốn hội viên là những Thượng nghị sĩ do Nghị viện ủy nhiệm. Thống đốc có quyền đề cử và có quyền bỏ phiếu bổ nhiệm. Như vậy, quyền đề cử Thống đốc ngang với quyền đề cử của Tổng thống, còn quyền bổ nhiệm thì lớn hơn. Nếu Thượng Nghị viện Hiệp Chủng Quốc chia rẽ thì sự bổ nhiệm sẽ không thành. Trái lại, nếu hội đồng của tiểu bang Nữu Ước chia rẽ, thống đốc có quyền bỏ lá phiếu quyết định trong việc bổ nhiệm. Nếu chúng ta so sánh hai phương pháp bổ nhiệm của liên bang và của tiểu bang, chúng ta nhận thấy là ảnh hưởng của một Thượng Nghị viện có đông hội viên và ảnh hưởng của một hội đồng gồm có bốn hội viên mà thôi, và hơn nữa, trong thực tế, hội đồng đó thường chỉ có hai hội viên tới họp, thì chúng ta nhận thấy là uy quyền của Thống đốc rất lớn và sự quyết định của ông ta rất dễ dàng.

Như vậy, quyền lực của Tổng thống Hiệp Chủng Quốc, ngoại trừ vấn đề các hiệp ước với ngoại quốc, nói chung, về tất cả các vấn đề không có gì là rộng lớn hơn quyền lực của Thống đốc tiểu bang Nữu Ước. Còn so sánh với Anh hoàng, cố nhiên là không thể nào ví quyền lực của Tổng thống với quyền lực của Anh hoàng được. Để nhận định được rõ ràng hơn về sự phân biệt đó, chúng ta hãy phân chia quyền lực đó ra thành từng loại.

Tổng thống là một nhân viên chính quyền do dân chúng bầu cử cho một nhiệm kỳ là một năm; Anh hoàng là một ông vua suốt đời và cha truyền con nối. Tổng thống có thể bị trừng phạt và chịu nhục nếu bị kết tội; Anh hoàng là một người thiêng liêng và bất khả xâm phạm. Tổng thống có quyền phủ nhận các đạo luật của Quốc hội nhưng quyền đó bị nhiều điều kiện hạn chế; Anh hoàng có quyền tuyệt đối phủ nhận quyết định của Nghị viện. Tổng thống có quyền chỉ huy lục quân và hải quân; Anh hoàng, ngoài quyền chỉ huy đó, còn có quyền tuyên chiến, tạo lập và quy định quân đội và chiến hạm. Tổng thống có quyền cùng với Quốc hội ký kết hiệp ước với ngoại quốc; Anh hoàng có toàn quyền ký kết cùng ngoại quốc. Tổng thống có quyền cùng với Quốc hội bổ nhiệm nhân viên vào các chức vụ; Anh hoàng có toàn quyền tự ý bổ nhiệm. Tổng thống không có quyền ban đặc ân; Anh hoàng có quyền cho ngoại kiều nhập tịch, ban cho kẻ thường dân chức tước quý tộc, cho các xí nghiệp những đặc quyền kinh tế. Tổng thống không có quyền quy định các đạo luật về thương mại và tiền tệ trong nước; Anh hoàng có toàn quyền quy định về thương mại, cho phép mở chợ và mở hội, quy định đơn vị đo lường, ra lệnh phong tỏa kinh tế, đúc tiền, cấm tiền ngoại quốc lưu thông trong nước. Tổng thống không có quyền lực lập pháp và tôn giáo; Anh hoàng, trái lại, là giáo chủ của quốc giáo.

Ai là người có thể nói là hai vị nguyên thủ đó giống nhau? Ai là người đảm bảo là chính thể mà chính quyền ở trong tay của nhân dân bầu cử chỉ là công bộc của nhân dân, là một chính thể của giai cấp quý tộc, của quân chủ, của độc đoán?

Nguồn: Trích từ Ralph H.Gabriel (1954). Hamilton, Madison and Jay: On the Constitution. Đại học Yale, Hoa Kỳ. Được dịch và ấn hành bởi Việt Nam Khảo dịch xã (có trụ sở ở 61 Lê Văn Duyệt, Sài gòn) vào các năm 1959 và 1966 ở miền Nam Việt Nam, dưới tên gọi là “Luận về Hiến pháp Hoa Kỳ”.