[Tinh thần dân chủ] Chương 7: Những thành tố góp phần duy trì chế độ dân chủ (Phần 4)

QUẢN LÍ VỀ MẶT CHÍNH TRỊ SỰ ĐA DẠNG

Nếu chỉ có các tác nhân văn hóa và xã hội thì chế độ dân chủ không thể nào bền vững được. Bản chất và chất lượng của các thiết chế chính trị có thể có ảnh hưởng khá lớn trong việc quyết định xem chế độ dân chủ có thể giải quyết được những bất công trong xã hội và các vấn đề kinh tế hay không, và do đó, liệu nó có khả năng tạo ra và duy trì cam kết của xã hội với dân chủ hay không.

Như đã thấy trong chương 1, ngày càng có nhiều bằng chứng cho thấy người dân ngày càng ủng hộ dân chủ khi họ thấy nó hoạt động nhằm cung cấp cạnh tranh chính trị thực sự, trong đó có sự luân phiên người nắm quyền và khi nó có, chí ít là, một số kết quả nào đó trong việc kiểm soát tham nhũng, ngăn chặn lạm dụng quyền lực, và bảo đảm thực hiện nguyên tắc pháp quyền. Một trong những điều may mắn của chế độ dân chủ Ấn Độ là hệ thống đảng phái có sức sống khá dẻo dai. Những cuộc bầu cử có tính cạnh tranh cao đã chứng kiến việc chuyển giao quyền lực chính trị trong bẩy cuộc chuyển giao chính quyền liên bang một cách hòa bình giữa các đảng và các liên hiệp – kể từ khi đảng Quốc Đại không còn giữ thế thượng phong hồi giữa những năm 1970 – trong khi tỉ lệ cử tri đi bầu gia tăng – trên 60% – cao hơn ở Hoa Kỳ. Tỉ lệ cử tri đi bầu cũng cao trong những cuộc bầu cử chính quyền bang, như một cựu quan chức phụ trách bầu cử, M. S. Gill, Tự hào nói: “Từ năm 1993 đến năm 1997... các cuộc bầu cử vào cơ quan lập pháp ở tất cả 25 tiểu bang, các đảng đang cầm quyền đã thất bại ít nhất là 19 lần. Như vậy là, sác xuất để đảng đang cầm quyền giành chiến thắng chỉ là 24% mà thôi.”

Các thiết chế của Ấn Độ cũng tìm cách giữ cho đất nước không bị quá nhiều những sự chia rẽ xé ra thành từng mảnh. Một phần của xung lực hướng tới sự tiết chế lại nằm ở chính tính phức tạp của sự đa dạng của Ấn Độ, trong đó, những mối liên hệ về ngôn ngữ, sắc tộc, tôn giáo, giai cấp, khu vực, bang và “khác biệt nổi bật nhất, đẳng cấp... đã tạo ra những đòn bẩy phức tạp và đan xen vào nhau.” Các cá nhân chuyển động qua lại giữa các bản sắc, mà những bản sắc này lại thay đổi trông thấy theo thời gian, nó làm cho người ta không còn trung thành với bất cứ bản sắc riêng biệt nào. Các thiết chế chính trị đã tìm cách tăng cường lực hướng tâm chứ không li tâm, không hướng tới những thứ quá khích. Bản chất của đảng Quốc Đại, “liên minh cực kì quan trọng của các lực lượng chính trị và xã hội chủ yếu của Ấn Độ, vượt lên trên sắc tộc, khu vực và tôn giáo, đã tạo được ảnh hưởng có tính lan tỏa. Hệ thống bầu cử cũng giúp cho đảng cởi mở và đa dạng này thành công trong cuộc chiến đấu nhằm chống lại hàng loạt những kẻ thách thức hẹp hòi hơn hẳn. Bầu cử theo kiểu Anh, “ai giành được nhiều phiếu nhất là người thắng” (first past the post) trong những khu vực chỉ có một đại biểu (mỗi khu vực hiện có trên một triệu cử tri), các ứng viên cạnh tranh với nhau buộc phải lôi cuốn được tập thể cử tri to lớn và đa dạng. Hệ thống quốc hội đặc biệt này đã tạo điều kiện cho đảng Quốc Đại giữ thế thượng phong trong một giai đoạn kéo dài và ổn định ngay sau khi đất nước giành được độc lập, nhưng lại không cho phép thái độ tự mãn vì Quốc Đại thường gặp sự cạnh tranh quyết liệt trong hầu hết các khu vực bầu cử. Khi thế thượng phong không còn, hệ thống đã buộc đối thủ chính của đảng Quốc Đại, tức là đảng cánh hữu Bharatiya Janata Party (BJP hay Đảng Nhân Dân Ấn Độ) hạ thấp khuynh hướng xô-vanh của người Ấn giáo khu vực phía bắc và của đẳng cấp trên nhằm lôi kéo được nền tảng rộng lớn hơn về tôn giáo và khu vực đủ sức giành được nhiều ghế trong quốc hội và thành lập được liên minh cầm quyền.

Hai thiết chế khác cũng đã và đang góp phần ngăn chặn sự tan rã mang tính phá hoại và hướng tới chủ nghĩa thực dụng, thương lượng và cam kết quốc gia rộng lớn hơn. Trong đó quan trọng nhất là chế độ liên bang, dành khá nhiều quyền và quyền tự chủ cho bang và chính quyền địa phương. Chế độ liên bang là công cụ hữu hiệu trong việc quản lý xung đột sắc tộc vì nó có thể cung cấp nhiều cơ chế cho việc hạ nhiệt xung đột, trong đó có: đẩy xung đột ra khỏi trung tâm bằng cách giảm quyền lực, làm nhẹ bớt xung đột giữa các nhóm bằng cách tạo ra xung đột trong nội bộ các nhóm, khuyến khích các sắc tộc hợp tác với nhau, và khuyến khích liên kết theo quyền lợi chứ không theo sắc tộc. Trong một loạt các nước dân chủ bị chia rẽ sâu sắc như Ấn Độ, Bỉ, Tây Ban Nha, chế độ liên bang được ghi vào hiến pháp như là phương tiện giữ ổn định hiệu quả của chế độ dân chủ. Trong những thập kỉ gần đây, phân quyền cho các địa phương là một trong những xu hướng dân chủ hóa mạnh mẽ nhất trên toàn cầu, đặc biệt là ở châu Phi và Mỹ Latin. Khi người dân ở một khu vực hay địa phương nào đó – thông qua chính quyền do họ bầu ra – có một số khả năng tự chủ trong việc khai thác và sử dụng nguồn lực của chính họ và đặt ra những hướng ưu tiên phát triển của họ thì chính quyền sẽ gần dân hơn, nhân dân sẽ có nhiều chuyện để nói hơn và tính chính danh về chính trị sẽ gia tăng. Điều đó không có nghĩa là phi tập quyền hóa thì bao giờ cũng sẽ bớt tham nhũng hơn và ít hiện tượng lạm dụng hơn, nhưng trong dài hạn, nó sẽ làm gia tăng trách nhiệm giải trình và phản ứng nhanh trước những quan tâm của người dân trong khu vực, khuyến khích dân chúng tham gia, mở rộng quyền lực tới những nhóm người nghèo khổ, ngăn chặn quyền lực độc đoán của chính phủ trung ương, tạo điều kiện cho các đảng đối lập cơ hội nắm quyền ở địa phương và bằng cách đó, mở rộng cam kết với chế độ dân chủ.

Trên thực tế, không thể tưởng tượng nổi làm sao mà một đất nước to lớn và đa dạng như Ấn Độ lại có thể là nước dân chủ nếu không có hệ thống bảo đảm bằng hiến pháp quyền tự chủ của các chính quyền bang và khu vực. Hầu như tất cả các nước dân chủ với diện tích rộng và đông dân – Hoa Kỳ, Australia, Đức, Brazil, Argentina và Mexico – đều là hệ thống liên bang. Đấy cũng là lý do vì sao chế độ dân chủ chỉ có thể tồn tại ở Nigeria khi nước này áp dụng chính thể liên bang, chế độ dân chủ ở Indonesia cũng đang chuyển dần sang hệ thống liên bang, Sudan phải có chế độ liên bang thì mới thiết lập được nền hòa bình dân chủ và cái chết của chế độ dân chủ ở Nga trùng hợp với việc Putin cắt xén những thiết chế và hạn thế theo kiểu liên bang của nước này.

Ở Ấn Độ, chế độ liên bang đã dành cho những cộng đồng ngôn ngữ đa dạng của đất nước niềm tự hào về văn hóa và quyền tự chủ đáng kể về chính trị bên trong bản sắc dân tộc rộng lớn hơn. Quy mô của thách thức có thể làm người ta kinh hoàng. “Mười hai ngôn ngữ, mỗi ngôn ngữ có 5 triệu người sử dụng; bốn ngôn ngữ khác, mỗi thứ có hơn một triệu người sử dụng”. Vì việc tái tổ chức các bang theo ngôn ngữ bắt đầu được thực hiện vào năm 1956, những ngôn ngữ được nhiều người sử dụng đều có bang riêng của mình, “điều đó thực chất có nghĩa là ngôn ngữ chính thức của từng bang được đa số người dân sống trong bang đó sử dụng.” Nhưng các bang vẫn có sự đa dạng văn hóa vô cùng to lớn, điều đó đã làm nản lòng xu hướng ly khai. Kết quả là hệ thống liên bang ở Ấn Độ có xu hướng “cách ly” những vụ xung đột về bản sắc ngay tại cơ sở. Chính quyền bang còn là nơi khai sinh ra các cuộc cải cách kinh tế và xã hội. Mặc dù quyền tự chủ có nghĩa là một số bang, như Bihar và Uttar Pradesh, lẽo đẽo mãi ở phía sau vì quản trị tồi và tham nhũng thì những bang khác, như Tamil Nadu và Karnataka lại có thể cải thiện điều kiện sống của con người nhanh hơn hẳn những khu vực khác.

Chế độ liên bang ở Ấn Độ còn lâu mới được coi là tuyệt hảo. Không phải lúc nào nó cũng ngăn chặn được những vụ bùng phát bạo lực trong cộng đồng và phong trào ly khai. Nhưng đấy thường là do “không bám sát vào những tiêu chuẩn của chế độ liên bang và quyền tự chủ,” trong khi những tiêu chuẩn này, đến lượt mình, đã và đang mang lại lợi ích cho nhiều khu vực bị thiệt hại nhất và nghèo nàn nhất. Sự phân cấp quyền lực theo lối liên bang đã làm phát tác những vấn đề nghiêm trọng, thậm chí là kinh khủng ở một số bang, như tham nhũng, hỗn loạn và lạm dụng nhân quyền. Hơn nữa, đặc quyền hiến định của chính quyền liên bang rằng có thể lật đổ chính quyền dân cử các bang và áp đặt “quyền cai trị trực tiếp của tổng thống” đã được Gandhi sử dụng một cách quá đáng nhằm thúc đẩy những mục tiêu chính trị hạn hẹp chứ không phải vì sự quản trị tốt và nguyên tắc pháp quyền. Khi cho các bang quyền tự chủ trong việc lập chính sách phát triển trong hai mươi năm tự do hóa kinh tế vừa qua, nó đã tạo ra “vực thẳm ngăn cách những bang giàu có,như Gujarat, Maharashtra và Punjab” với những bang nghèo của khu trung tâm của người Ấn giáo ở phía bắc.

Nhưng hệ thống này cũng có khả năng thích nghi. Sáu bang nhỏ, khác biệt về văn hóa được thành lập trong giai đoạn từ 1962 đến 1987 và ba bang khác được thành lập năm 2000, từ những cộng đồng trên những vùng lãnh thổ nghèo khó trong những bang lớn hơn. Quan trọng là, bằng cách tạo ra hàng ngàn các văn phòng và những địa điểm để người dân có thể tham gia vào lĩnh vực chính trị, chế độ liên bang đã cung cấp cho người dân thuộc đủ các giai tầng khác nhau cơ hội tham gia vào hệ thống chính trị. Một trong những nhà nghiên cứu hàng đầu về chế độ liên bang của Ấn Độ nói như sau: “Ở đây không chỉ có những cuộc bầu cử vào cơ quan lập pháp bang và cả nước; mà còn có những vị trí có ảnh hưởng trong cả ba cấp trong các hội đồng dân cử, phi tập trung hóa và trong rất nhiều hội đồng bán chính thức, trong các hợp tác xã, các hiệp hội v.v. Việc có nhiều cơ hội giành được chí ít là một phần quyền lực đã có tác dụng thuyết phục các đảng phái và các chính trị gia tiếp tục tham gia vào các cuộc bầu cử và ủng hộ lẫn nhau ngay cả khi họ thất bại ở một số khu vực.” Ngoài ra, các đảng phái khu vực đang trở thành quan trọng hơn trong nhiều bang sử dụng những ngôn ngữ đặc thù, kích thích những hình thức chính trị liên minh năng động, gây khó khăn cho những nỗ lực nhằm tạo ra bộ máy quản trị ổn định ở cấp quốc gia, nhưng cũng làm cho nền dân chủ Ấn Độ ngày càng có tính dung hợp hơn.

Do đó, dường như khó mà nghi ngờ đánh giá của nhiều học giả cho rằng hệ thống liên bang của Ấn Độ là nền tảng của sự ổn định của chế độ dân chủ ở nước này. Hai chuyên gia nổi tiếng nhất người Mỹ về Ấn Độ, Susanne và Lloyd Rudolph, gần đây đã đưa ra kết luận như sau:

Bốn mươi năm trước, dường như có lý do để sợ rằng Selig Harrison đã đúng khi ông cảnh báo rằng “xu hướng một chia thành hai” của Ấn Độ, đặc biệt là sự đa dạng về ngôn ngữ của nước này, sẽ nhanh chóng dẫn tới hiện tượng Ban-căng hóa (Balkanization – một vùng rộng lớn hoặc nhà nước chia tách ra thành các khu vực nhỏ hơn, thường xuyên đối đầu với nhau – ND) hay chế độ độc tài. Hiện nay mối lo âu này dường như không có sức thuyết phục. Hệ thống liên bang đã giúp Ấn Độ sống trong hòa bình với sự đa dạng khá rõ của nó.”

Cơ chế thứ hai giúp liên kết Ấn Độ về mặt chính trị là việc giảm dần bất bình đẳng về xã hội và chính trị bằng cách sử dụng hạn ngạch trong đại diện về chính trị, việc làm trong các cơ quan nhà nước và trường đại học dành cho những nhóm người có địa vị thấp: “đẳng cấp đã được đăng kí” hay dalits (trước đây gọi là “hạ đẳng”), chiếm khoảng 17% dân số và “những bộ lạc đã được đăng kí” (khoảng 8%). Những “đẳng cấp lạc hậu khác” (khoảng 44% dân số) cũng được một số bảo đảm, tuy có giới hạn hơn. Những hạn nghạch phát cho quá nhiều người tỏ ra nặng nề, kém hiệu quả và gây tranh cãi như thế bảo đảm một nửa việc làm trong các cơ quan nhà nước và chỗ học trong các trường đại học cho những nhóm người thuộc đẳng cấp thấp. Tuy nhiên, những biện pháp này đã giúp thúc đẩy cuộc cách mạng xã hội, tăng tốc sự năng động về mặt xã hội và mở rộng sự tham gia chính trị đến mức hiện nay tỉ lệ cử tri thuộc các đẳng cấp thấp tham gia bầu cử còn cao hơn cả tỉ lệ cử tri trong những tầng lớp khá giả. Nghèo đói, thiếu ăn, mù chữ và bất bình đẳng về thu nhập tiếp tục gây ảnh hưởng xấu cho chế độ dân chủ Ấn Độ, nhưng như Amartya Sen khẳng định, báo chí tự do và xã hội dân sự đã và đang ngăn chặn, không để xảy ra nạn đói nghiêm trọng. Còn theo Sumit Ganguly, sự tiến bộ xã hội mà đất nước này đạt được cao hơn hẳn số liệu thống kê thể hiện.

Thế thượng phong của đẳng cấp trên đang suy giảm liên tục, giáo dục tiểu học dành cho tất cả mọi người đã có những bước tiến bộ mới, [và] tình trạng chiếm nhiều đất đai nhưng không sống tại địa phương đã bị xóa sổ về mặt luật pháp... Do đó, ngay cả những cố gắng thất thường trong việc thúc đẩy bình đẳng bằng những chính sách công cũng tạo ra những ảnh hưởng tích cực đáng kể mà những biện pháp thống kê thông thường không thể đo lường được.