[Từ nhà nước điều hành sang nhà nước kiến tạo phát triển] - Chương 1: Xây dựng hệ thống chính trị một đảng thống lĩnh thân thiện với thị trường và xã hội dân sự (Phần 1.1)

1.1 DẪN NHẬP 

Trong tác phẩm Tại sao một số quốc gia thất bại, Acemoglu và Robinson (2012) đã chỉ ra rằng sự thịnh vượng của một quốc gia trong dài hạn được quyết định chủ yếu bởi các thể chế chính trị và thể chế kinh tế. Trong khi thể chế kinh tế ở thời điểm hiện tại quyết định hiệu quả kinh tế và sự phân bổ nguồn lực trong tương lai thì các thể chế chính trị ở thời điểm hiện tại, thông qua việc phân bổ cán cân quyền lực chính trị trong xã hội, lại quyết định việc lựa chọn các thể chế kinh tế trong tương lai.

Quá trình Đổi Mới của Việt Nam trong 30 năm vừa qua phản ánh tương đối rõ ảnh hưởng của các thay đổi thể chế chính trị và thể chế kinh tế đối với sự phát triển kinh tế. Với sự thay đổi hầu hết nhân sự lãnh đạo cấp cao của ĐCSVN tại Đại hội VI vào năm 1986, cán cân quyền lực chính trị đã có những thay đổi nhất định sang hướng cải cách, Nhà nước đã điều chỉnh các thể chế kinh tế mạnh mẽ trong giai đoạn 1988-1994, nhờ đó Việt Nam đã có những thành tựu kinh tế đáng kể trong giai đoạn 1991-1996. Khủng hoảng kinh tế - tài chính châu Á 1997-1998 khiến Việt Nam phải cải cách mạnh mẽ hơn nữa các thể chế kinh tế trong giai đoạn 1999-2005 để hội nhập sâu rộng vào nền kinh tế toàn cầu. Nhờ những thay đổi này, Việt Nam đã thu được những thành tựu kinh tế đáng chú ý trong giai đoạn 2002-2007. Đại suy giảm kinh tế toàn cầu 2008-2009 một lần nữa gây sức ép buộc Việt Nam phải có những cải cách kinh tế theo hướng thị trường mạnh hơn nữa. Trong giai đoạn 2011-2015, Chính phủ đã nỗ lực đưa ra nhiều chính sách tái cơ cấu kinh tế cũng như kêu gọi cải cách thể chế kinh tế, tuy nhiên kết quả đạt được cho đến nay rất khiêm tốn. Thêm vào đó, những áp lực từ các vấn đề xã hội như tình trạng bất bình đẳng, ô nhiễm môi trường, tâm lý không hài lòng của một bộ phận công dân, và bất ổn xã hội có xu hướng gia tăng nhưng Chính phủ lại không đưa ra được các giải pháp thỏa đáng. Thực trạng này khiến cho nhiều chuyên gia nghiên cứu trong và ngoài nước thúc giục Đảng và Nhà nước cần tiến thành Đổi mới lần 2, trong đó nhấn mạnh việc phải đổi mới các thể chế chính trị để phù hợp với những thay đổi về thể chế kinh tế mà Việt Nam đã và sẽ thực hiện nhằm đảm bảo tăng trưởng kinh tế cao và bền vững.

Cải cách thể chế chính trị là vấn đề không mới ở Việt Nam, và thậm chí được đưa ra thảo luận từ ngay trong giai đoạn đầu tiên của quá trình Đổi mới, thể hiện ở văn kiện đại hội Đảng toàn quốc khoá VII (1991) và khoá VIII (1996), khi Đảng Cộng sản Việt Nam nhấn mạnh quá trình cải cách hành chính “đồng bộ” (gồm cải cách thể chế hành chính, tổ chức bộ máy và xây dựng, kiện toàn đội ngũ cán bộ, công chức) và trên cơ sở pháp luật (Trần Đình Thắng, 2013). Tuy vậy, có thể nhận thấy rằng tranh luận về vấn đề cải cách thể chế chính trị ở Việt Nam vẫn chủ yếu chỉ dừng lại ở mức độ cải cách bộ máy hành chính nhà nước theo những lộ trình nhất định để phù hợp với thực tiễn (Phạm Hồng Quang, 2012). Các thảo luận về cải cách thể chế chính trị theo hướng điều chỉnh chế độ chính trị hầu hết bị rơi vào bế tắc vì cho rằng chế độ chính trị một đảng cầm quyền mà Việt Nam hiện đang theo đuổi là không thể thay đổi dù có đổi mới chính trị¹.

Trong chương này, chúng tôi thử tiếp cận vấn đề đổi mới thể chế chính trị tại Việt Nam theo một cách khác: phương pháp tiếp cận “phi lý tưởng hoá” (de-ideologized approach²). Ở đây chúng tôi không có ý định tranh luận về hệ tư tưởng và mô hình nhà nước theo hệ tư tưởng nào là hiệu quả nhất, mà tập trung vào giải quyết vấn đề thực tiễn tại Việt Nam. Cụ thể, chúng tôi xuất phát từ hai thực tế hiện nay. Thứ nhất, hệ thống chính trị tại Việt Nam hiện chỉ có duy nhất ĐCSVN cầm quyền, và cũng giống như mọi đảng phái chính trị khác, ĐCSVN có mong muốn cầm quyền lâu dài. Thứ hai, đã có một sự đồng thuận lớn trong xã hội và trong bản thân ĐCSVN về sự cần thiết phải xây dựng nền kinh tế thị trường đầy đủ tại Việt Nam, coi đó là phương tiện để đạt được các mục tiêu “xã hội chủ nghĩa”: dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh. Bởi “phương thức lãnh đạo của Đảng phải chủ yếu bằng Nhà nước và thông qua Nhà nước”³ nên câu hỏi mà chúng tôi đặt ra là làm thế nào để xây dựng được một hệ thống bộ máy nhà nước do một đảng lãnh đạo thân thiện với nền thị trường và xã hội dân sự, làm động lực cho sự phát triển lâu dài của nền kinh tế và xã hội? Như chúng tôi chỉ ra, nếu thiếu áp lực chính trị từ bên ngoài, tự ĐCSVN sẽ khó có thể làm được điều này. Nhưng nếu nhờ có áp lực cạnh tranh mà ĐCSVN làm được điều này thì không có lý do gì ĐCSVN lại không được người dân Việt Nam lựa chọn để cầm quyền lâu dài trên thực tiễn, ngay cả khi nó phải chịu áp lực cạnh tranh từ các thế lực chính trị khác. Vị trí của ĐCSVN khi đó sẽ mang dáng dấp của vị trí thống lĩnh (dominant) trong các hệ thống chính trị một đảng thống lĩnh (dominant-party system - DPS) chứ không phải là vị trí trong hệ thống chính trị một đảng chuyên chính (one-party system) như hiện tại.

Với mục đích trên, nhóm tác giả sử dụng hai khung lý thuyết chính nhằm phân tích các hệ thống chính trị một đảng thống lĩnh, xây dựng hệ thống tiêu chí cho bộ máy nhà nước có một đảng thống lĩnh kiến tạo phát triển, từ đó đánh giá và đưa ra những đề xuất cải cách thể chế chính trị cho Việt Nam. Thứ nhất, nhóm tác giả sử dụng khung phân tích thể chế và đổi mới thể chế đề ra bởi Fukuyama (2011 và 2014) và North (1990). Thứ hai, nhóm tác giả sử dụng khung lý thuyết xây dựng thể chế nhà nước một đảng thống lĩnh hiệu quả (efficient dominant party system), đúc rút từ các trường hợp điển hình, đặc biệt là ở các nước Đông Á như Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan, và Singapore, cùng với lý thuyết về DPS của một số học giả như Trantidis (2012), Bogaards (2004), và Carothers (2002).

Kết cấu chính của chương gồm có ba phần chính. Trong phần 1.2, nhóm tác giả sẽ đi sâu phân tích lý thuyết xây dựng bộ máy nhà nước hiệu quả, thân thiện với thị trường, giải thích lý do vì sao thể chế chính trị nói chung và bộ máy nhà nước nói riêng đóng vai trò quyết định trong quá trình phát triển của mỗi quốc gia. Phần này sẽ tập trung vào bốn nhiệm vụ chính: thứ nhất là xác định vai trò của nhà nước trong nền kinh tế thị trường; thứ hai là phân tích khả năng xây dựng một nhà nước pháp quyền (rule of law), trong đó nhà nước tự hạn chế quyền lực của mình bằng pháp luật; thứ ba, nhóm tác giả sẽ phân tích khả năng xây dựng một hệ thống nhà nước một đảng thống lĩnh thân thiện với thị trường và xã hội dân sự; thứ tư, từ những phân tích trên, nhóm tác giả sẽ xây dựng bộ tiêu chí đánh giá tính hiệu quả của mô hình nhà nước một đảng thống lĩnh.

Sau khi làm rõ nền tảng lý thuyết của bộ máy nhà nước một đảng thống lĩnh thân thiện với thị trường, cũng như xây dựng bộ tiêu chí đánh giá, trong phần 1.3 nhóm tác giả sẽ sử dụng các tiêu chí ở phần 1.2 để đo lường mức độ hiệu quả của hệ thống nhà nước một đảng cầm quyền của Việt Nam. Trước tiên, nhóm tác giả sẽ phân tích thực trạng hệ thống tổ chức nhà nước ở Việt Nam để đánh giá lại về hệ thống chính trị đang áp dụng ở Việt Nam là mô hình nhà nước như thế nào từ góc độ của hệ thống chính trị một đảng thống lĩnh. Sau đó, nhóm tác giả sẽ so sánh mô hình nhà nước Việt Nam đang áp dụng với các tiêu chí mô hình nhà nước một đảng thống lĩnh hiệu quả được xây dựng ở phần 1.2.

Ở phần cuối, nhóm tác giả đưa ra những thảo luận và gợi ý về chính sách cải cách thể chế của Việt Nam để xây dựng được một bộ máy nhà nước một đảng thống lĩnh thân thiện với thị trường, kiến tạo phát triển kinh tế - xã hội trong trung và dài hạn.