[Từ nhà nước điều hành sang nhà nước kiến tạo phát triển] - Dẫn Nhập

Một trong những đồng thuận quan trọng nhất về mặt tư tưởng tại Việt Nam giữa những nhà làm chính sách, giới chuyên gia, và những người hoạt động thực tiễn trong những năm vừa qua là về vai trò của nền kinh tế thị trường trong đời sống kinh tế và xã hội. Khác với thái độ thù ghét và bài bác trong quá khứ, từ thực tiễn của 30 năm Đổi Mới, kinh tế thị trường giờ đây được Đảng Cộng sản Việt Nam (ĐCSVN) chính thức công nhận như là động lực chính để thúc đẩy sự phát triển của nền kinh tế và xã hội.

Nhưng dường như sự thừa nhận về vai trò của nền kinh tế thị trường tại Việt Nam hiện nay vẫn có vẻ miễn cưỡng. Nó được chấp nhận chỉ sau khi mọi thử nghiệm về các mô hình kinh tế mang màu sắc kế hoạch hóa tập trung hoặc coi kinh tế tập thể/kinh tế nhà nước làm chủ đạo bị thất bại. Và bởi vì có tính miễn cưỡng nên rất có thể trong tương lai không xa, vai trò của kinh tế thị trường tại Việt Nam sẽ lại bị bài bác như đã từng xảy ra trong quá khứ. Vì lẽ đó, khi cơ chế thị trường đã có dấu hiệu được thừa nhận ở Việt Nam trong một vài năm gần đây, ngay cả khi miễn cưỡng đi chăng nữa, thì trách nhiệm của những người hiểu rõ tầm quan trọng của nó đối với sự thịnh vượng lâu bền của quốc gia dân tộc là phải thúc đẩy việc tạo ra những thể chế chính thức (formal institutions) đóng vai trò không chỉ như là những chốt chặn để bảo vệ nó mà còn là bệ đỡ để nó có cơ hội toả sáng. Chỉ khi cơ chế thị trường tự do được lựa chọn một cách duy lý chứ không phải tình cờ, được bảo vệ và được tạo cơ hội để phát huy sức mạnh của mình, và nếu như sau một loạt hành động có tính duy lý đó, nền kinh tế và xã hội Việt Nam đạt được những thành tựu phát triển bứt phá, thì nó mới thực sự có cơ hội trường tồn tại Việt Nam.

Báo cáo này nhằm cung cấp cơ sở lý thuyết cũng như kinh nghiệm thực tiễn của nhiều quốc gia trên thế giới để giúp Việt Nam có thể lựa chọn được một cách duy lý những thể chế chính thức cơ bản như vậy. Những thể chế này góp phần hình thành cái gọi là nhà nước kiến tạo phát triển, tức giúp Nhà nước Việt Nam thay đổi chức năng của mình trong quan hệ với thị trường, từ vị thế điều hành trực tiếp, bằng mệnh lệnh hành chính, các hoạt động kinh tế sang vị thế kiến tạo một môi trường phù hợp để nuôi dưỡng thị trường phát huy được hết sức mạnh của mình.

Để đạt được mục đích này, chúng tôi tiếp cận vai trò của nhà nước trong nền kinh tế thị trường dựa trên khung khổ lý thuyết về mô hình nhà nước kiến tạo phát triển (developmental state) từ góc nhìn kết hợp của lý thuyết kinh tế học thể chế mới (new institutional economics - NIE) và lý thuyết phát triển năng lực (capabability approach) của Sen (1991, 2001). Khác với các cách tiếp cận của các nền tảng lý thuyết khác, cách tiếp cận của kinh tế học thể chế mới và phát triển năng lực được xem như là phiên bản mềm hơn (softer version) về nhà nước kiến tạo phát triển.¹

Về mặt lý thuyết, cách tiếp cận này nhìn nhận thị trường, nhà nước, và xã hội dân sự như là các hệ thống thể chế song hành bổ trợ lẫn nhau. Vai trò của nhà nước là phải tạo dựng được các thể chế bổ trợ (complementary) cho các khiếm khuyết của các thể chế thị trường và xã hội dân sự chứ không phải thay thế, kiểm soát và đè nén sự phát triển của các hệ thống thể chế này. Đặc biệt đối với các nước đang phát triển, nơi các thị trường yếu tố sản xuất còn kém phát triển, nhà nước cần phải đứng ra làm trung gian để kết nối các nguồn lực trong thời gian đợi các thị trường yếu tố sản xuất hình thành. Bởi các thể chế thị trường và xã hội dân sự liên tục tiến triển theo thời gian, nên các thể chế nhà nước cũng phải điều chỉnh để thích ứng theo. Điều này hàm ý rằng các thiết chế hoặc chính sách phù hợp cho sự phát triển của các nước Đông Á trong thập niên 1960-1980 có thể sẽ không còn phù hợp không những cho bản thân các quốc gia này khi bước vào giai đoạn phát triển mới, mà cả với các quốc gia theo sau như Việt Nam do bối cảnh hiện tại khác nhiều so với bối cảnh trước đây.

Hàm ý chính sách của lý thuyết kinh tế học thể chế mới và cách tiếp cận năng lực về nhà nước kiến tạo phát triển cho các nước đang phát triển, trong đó có Việt Nam, trong bối cảnh toàn cầu hóa sâu rộng có thể tóm lược qua những trụ cột chính sách sau.

1. Khu vực kinh tế tư nhân và cơ chế thị trường là động lực chính của phát triển: Phát triển là quá trình học hỏi và khám phá nên chỉ có khu vực kinh tế tư nhân, thông qua cơ chế thị trường, mới có đủ động lực để đảm nhiệm vị trí này trong nền kinh tế (Trubek, 2010). Triết lý này được các nước Đông Á lựa chọn ngay từ sau Thế chiến 2 và ngày càng được khẳng định qua chính sự thành công của các quốc gia này.
2. Chế độ pháp quyền (rule of law) đóng vai trò nền tảng để duy trì trật tự xã hội, giảm bất định, qua đó tạo điều kiện cho khu vực tư nhân phát triển: Sự phát triển của nền kinh tế thị trường đòi hỏi một nhà nước phải biết tuân thủ pháp luật và duy trì trật tự xã hội bằng pháp luật, qua đó đảm bảo tự do cho các hoạt động kinh doanh. Sự thành công của các nước Đông Á trước đây chủ yếu bởi vì các quốc gia này đã duy trì được một chế độ pháp quyền hiệu quả hơn các quốc gia đang phát triển khác, thể hiện qua Chỉ số tự do kinhh tế Fraser của các nước này luôn nằm trong nhóm cao nhất thế giới (Powell, 2004). Tuy nhiên, trong bối cảnh toàn cầu hóa, hệ thống luật lệ của một quốc gia, đặc biệt các nước đang phát triển, không được phép cứng nhắc, mà cần phải thường xuyên được điều chỉnh để tương thích với trình độ phát triển và năng lực nhận thức mới. Dù vậy, xu hướng điều chỉnh chung là dịch chuyển hệ thống luật từ hướng dựa trên sự phân bổ nguồn lực và chính sách tùy nghi của nhà nước (state/discretionary legal system) đến hướng dựa trên sự phân bổ nguồn lực của thị trường và dựa trên quy tắc (market/rule-based legal system) (Pistor và Wellons, 1999; Trubek, 2010).
3. Thể chế hóa khung khổ chính sách vĩ mô để hướng tới thiết lập môi trường kinh tế vĩ mô lành mạnh và ổn định: Đây được xem như là một bổ sung quan trọng của lý thuyết về nhà nước kiến tạo phát triển sau cuộc khủng hoảng kinh tế - tài chính châu Á năm 1997-1998. Trước đây, để hỗ trợ khu vực doanh nghiệp phát triển, các quốc gia này đã lạm dụng chính sách tài khóa và tín dụng. Hệ quả là nhà nước mất kiểm soát các cán cân vĩ mô dẫn đến khủng hoảng kinh tế. Kể từ năm 2000 trở lại đây, việc thiết lập môi trường kinh tế vĩ mô ổn định đã trở thành ưu tiên hàng đầu trong mô hình nhà nước kiến tạo phát triển. Với chính sách này, các hỗ trợ của nhà nước cho nền kinh tế và xã hội chủ yếu được tập trung vào xây dựng các thể chế kinh tế hiệu quả, cơ sở hạ tầng chung, thúc đẩy lan tỏa tri thức, thay vì khuyến khích tài chính trực tiếp cho doanh nghiệp (Wylde, 2012; Fosu, 2013a; Fosu, 2013b).
4. Hệ thống quyền tài sản đầy đủ, rõ ràng và được bảo vệ chắc chắn: Đây được xem như là điều kiện tiên quyết để khu vực kinh tế tư nhân có động lực phát triển. Thiếu một hệ thống như vậy, tư nhân sẽ không dám đầu tư dài hạn, cũng như dám dấn thân vào những lĩnh vực kinh doanh mới và mạo hiểm, mở rộng kinh doanh ra khắp cả nước và quốc tế. Các quốc gia Đông Á theo đuổi mô hình nhà nước kiến tạo phát triển đều công nhận và bảo vệ quyền sở hữu tư nhân. Ngay cả khi theo đuổi các chính sách công nghiệp hóa, quyền lợi của người sở hữu đất đai nông nghiệp khi chuyển đổi mục đích luôn được nhà nước tôn trọng và đền bù thỏa đáng (Pistor và Wellons, 1999; Powell, 2004).  
5. Nhà nước không chỉ tương tác gần gũi với khu vực doanh nghiệp mà cần hòa mình vào xã hội dân sự: Xã hội dân sự là một tập hợp khổng lồ các nhóm, hội với những lợi ích mâu thuẫn nhau. Xã hội dân sự là một nguồn tri thức khổng lồ giúp tăng cường vốn con người, trật tự xã hội, cũng như tái phân phối thu nhập. Nhưng nếu không giải quyết tốt các mâu thuẫn lợi ích giữa các nhóm xã hội thì lợi ích của xã hội dân sự sẽ có thể bị triệt tiêu. Vì vậy, nhà nước cần hòa nhập sâu và rộng vào xã hội dân sự để nhanh chóng nắm bắt những biến chuyển trong các tổ chức dân sự, qua đó thu hút được các tổ chức dân sự vào quá trình phát triển chung của đất nước và điều hòa các mâu thuẫn nảy sinh giữa các tổ chức trong quá trình này (Evans, 2008).
6. Nhà nước tham gia tích cực vào việc thúc đẩy quá trình cạnh tranh và sự phát triển của nghiệp chủ (entrepreneurship) thông qua các biện pháp thưởng cho người thắng cuộc dưới các hình thức nâng cao năng lực sáng tạo đổi mới và vốn con người: Nhà nước không chỉ thừa nhận cạnh tranh là động lực của sự phát triển mà còn can thiệp tích cực vào quá trình cạnh tranh, chẳng hạn dưới hình thức thưởng cho những doanh nghiệp có thành tích xuất khẩu như các nước Đông Á trước đây (picking-winner policy). Tuy nhiên, do khả năng hỗ trợ tài chính như trước đây bị hạn chế, nên các chính phủ kiến tạo phát triển hiện nay chỉ có thể hỗ trợ các doanh nghiệp có tiềm năng phát triển tốt thông qua các biện pháp giúp các doanh nghiệp này trở thành mắt xích trong hệ thống sáng tạo đổi mới quốc gia, qua đó có thể nhận được những hỗ trợ gián tiếp về nguồn vốn con người từ hệ thống công lập (Aoki, 2001).
7. Nhà nước tham gia tích cực vào việc xây dựng các thiết chế và luật chơi cần thiết theo hướng dung hợp (inclusive) cho thị trường và xã hội dân sự: Xây dựng luật lệ trong xã hội chịu ảnh hưởng rất lớn từ các nhóm lợi ích. Để đảm bảo thành quả phát triển kinh tế được phân phối công bằng, một nhà nước kiến tạo phát triển cần chủ động xây dựng luật lệ cũng như thúc đẩy sự phát triển của xã hội dân sự theo hướng dung hợp. Trước đây, các nước Đông Á như Nhật Bản và Đài Loan đã chú trọng xây dựng các chương trình phúc lợi xã hội từ rất sớm để tái phân phối thu nhập. Tuy nhiên, cách thức này không còn phù hợp trong bối cảnh toàn cầu hóa cũng như không phù hợp với các trụ cột khác của nhà nước kiến tạo phát triển (trụ cột ii và iii đã đề cập ở trên). Vì vậy, các nhà nước kiến tạo phát triển thay đổi cách thức làm luật bằng cách khuyến khích sự tham gia sâu rộng của các bên chịu tác động cũng như của xã hội dân sự vào các quá trình soạn thảo văn bản pháp luật (Kwon, 2007; Evans, 2008).

 

Trong Báo cáo phát triển nền kinh tế thị trường Việt Nam 2014, chúng tôi đã tiến hành đánh giá về mức độ phát triển nền kinh tế thị trường Việt Nam từ tổng thể nền kinh tế cho đến những lĩnh vực và thị trường chủ chốt như hệ thống luật pháp, quản trị nhà nước, hệ thống tài chính - tiền tệ, hệ thống doanh nghiệp, thương mại quốc tế, và các thị trường yếu tố sản xuất, bao gồm thị trường đất đai, thị trường vốn, và thị trường lao động. Về tổng thể, chúng tôi thấy rằng tuy Việt Nam đã đi được một bước dài trong việc chuyển đổi nền kinh tế từ mô hình kế hoạch hóa tập trung sang mô hình nền kinh tế thị trường nhưng mức độ phát triển nền kinh tế thị trường của Việt Nam cho đến nay vẫn còn ở mức trung bình thấp trên thế giới. Một trong những nguyên nhân chính là Nhà nước Việt Nam vẫn là một nhà nước điều hành dựa nhiều vào mệnh lệnh hành chính (commanding state) chứ chưa chuyển hẳng sang mô hình nhà nước kiến tạo phát triển như các nước Đông Á. Nhà nước điều hành theo mệnh lệnh hành chính thể hiện qua những phát hiện của chúng tôi trong báo cáo trước như bộ máy hành chính của Nhà nước còn lớn và cồng kềnh; hệ thống pháp quyền còn yếu (mức độ công minh của toà án còn thấp, mất nhiều thời gian để giải quyết tranh chấp hợp đồng; quyền tài sản, đặc biệt là sở hữu trí tuệ, còn thường xuyên bị vi phạm, và mức độ tham nhũng của hệ thống công quyền còn lớn); Nhà nước còn can thiệp mạnh vào hệ thống tài chính, thị trường vốn, thị trường đất đai; môi trường kinh doanh kém cạnh tranh, vẫn còn nhiều rào cản cho doanh nghiệp để tham gia thị trường, chi phí thành lập doanh nghiệp và làm các thủ tục xuất nhập khẩu còn lớn và tốn nhiều thời gian (Đinh Tuấn Minh và Phạm Thế Anh, 2015, tr. 540).

Cũng trong báo cáo đó, chúng tôi đã đưa ra nhiều khuyến nghị cụ thể để Việt Nam có thể xây dựng thành công một nền kinh tế thị trường đầy đủ. Những khuyến nghị đó ít nhiều đều hướng đến việc xây dựng một nhà nước kiến tạo phát triển cho Việt Nam, bởi như đã trình bày ở trên, nhà nước kiến tạo phát triển chính là một mô hình nhà nước giúp các nước đang phát triển xây dựng một nền kinh tế thị trường đầy đủ. Tuy nhiên, do tính chất của báo cáo trước mang tính rà soát và đánh giá nên phạm vi xem xét của nó trải rộng trên rất nhiều nội dung. Để khắc phục nhược điểm này, báo cáo lần này tập trung phân tích và đưa ra giải pháp cho những vấn đề mang tính then chốt, tạo ra những chốt chặn quan trọng về mặt thể chế, đảm bảo cho sự thành công của đề án xây dựng một nhà nước kiến tạo phát triển cho Việt Nam. Dựa trên rà soát và đánh giá của Báo cáo trước, chúng tôi thấy nổi lên bốn nhóm vấn đề mà Việt Nam cần giải quyết để xây dựng thành công nhà nước kiến tạo phát triển, và bốn chương tiếp theo của báo cáo này sẽ giải quyết các vấn đề đó.

Thứ nhất là nhóm vấn đề về hệ thống chính trị của Việt Nam. Chúng tôi nhận thấy rằng tất cả những vấn đề như bộ máy nhà nước cồng kềnh, kém hiệu quả, chế độ pháp quyền chưa được thực sự coi trọng, khả năng thực thi pháp luật yếu kém, hay nhà nước chưa thực sự “gần” dân, v.v. xét đến cùng đều có nguyên nhân từ mô hình tổ chức hệ thống chính trị của Việt Nam hiện nay. Để giải quyết những vấn đề này, trong Chương 1, chúng tôi cho rằng mô hình chính trị của Việt Nam hiện nay, tuy đã có dáng dấp, nhưng cần có sự chuyển dịch mạnh mẽ hơn nữa sang mô hình hệ thống chính trị một đảng thống lĩnh (dominant-party system) thân thiện với thị trường và xã hội dân sự. Hệ thống chính trị mà chúng tôi đề xuất Việt Nam nên theo đuổi nảy sinh từ thực tiễn mô hình chính trị một đảng duy nhất cầm quyền của Việt Nam và kinh nghiệm thành công của các nước Đông Á theo đuổi mô hình nhà nước kiến tạo phát triển. Để đưa đến thông điệp đó, chúng tôi sử dụng ba khung lý thuyết chính nhằm phân tích các hệ thống chính trị một đảng thống lĩnh, xây dựng hệ thống tiêu chí cho bộ máy nhà nước có một đảng thống lĩnh kiến tạo phát triển, từ đó đánh giá và đưa ra những đề xuất cải cách thể chế chính trị cho Việt Nam. Đó là khung phân tích thể chế và đổi mới thể chế đề xuất bởi Fukuyama (2011 và 2014) và North (1990), lý thuyết về chuyển đổi thể chế từ nhà nước XHCN sang nền kinh tế thị trường của Aoki (1996), và khung lý thuyết xây dựng thể chế nhà nước một đảng thống lĩnh hiệu quả (efficient dominant party system), đúc rút từ các trường hợp điển hình, đặc biệt là ở các nước Đông Á như Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan, và Singapore, cùng với lý thuyết về nhà nước một đảng thống lĩnh của một số học giả như Trantidis (2012), Bogaards (2004), và Carothers (2002). Như chúng tôi chỉ ra, hệ thống chính trị hiện tại của Việt Nam đang gặp phải sáu vấn đề sau: (i) bộ máy hành chính nhà nước chưa thu hút được đội ngũ kỹ trị, (ii) bộ máy nhà nước can thiệp quá sâu vào các hoạt động của thị trường, (iii) bộ máy tư pháp thiếu độc lập, dẫn đến không thể kiểm soát được việc lạm dụng quyền lực của các cơ quan nhà nước, (iv) chưa có luật điều chỉnh hoạt động của Đảng Cộng sản Việt Nam, (v) còn thiếu nhiều cơ chế giải trình chéo giữa các nhánh quyền lực nhà nước, và (vi) trách nhiệm giải trình của hệ thống chính trị đối với xã hội còn yếu kém. Kinh nghiệm của các quốc gia khác cho thấy nếu thiếu áp lực chính trị từ bên ngoài, tự thân ĐCSVN sẽ khó có thể giải quyết được các vấn đề trên nhằm xây dựng thành công nhà nước kiến tạo phát triển, làm bệ đỡ cho nền kinh tế thị trường phát triển đầy đủ. Tuy nhiên chúng tôi cho rằng nếu nhờ có áp lực chính trị từ bên ngoài khiến cho ĐCSVN làm được điều này thì không có lý do gì ĐCSVN lại không được người dân Việt Nam lựa chọn để cầm quyền lâu dài trên thực tiễn ngay cả trong trường hợp ĐCSVN phải chịu áp lực cạnh tranh từ các thế lực chính trị khác. Hệ thống chính trị của Việt Nam khi đó sẽ là một hệ thống chính trị mà ở đó ĐCSVN là một đảng thống lĩnh (dominant-party) chứ không phải là một đảng chuyên chính (dictactorship) như hiện tại.

Thứ hai là nhóm vấn đề liên quan đến môi trường kinh tế vĩ mô. Cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu 2008-2009 và sự bất ổn của nền kinh tế Việt Nam trong những năm 2008-2011 đã khiến cho Chính phủ Việt Nam luôn đặt ổn định kinh tế vĩ mô là ưu tiên hàng đầu trong định hướng chính sách trong những năm sau đó. Từ kinh nghiệm của nhiều quốc gia trên thế giới trước và sau giai đoạn đại suy giảm kinh tế toàn cầu, chúng tôi cho rằng Việt Nam đã đến lúc cần xây dựng một khung khổ thể chế (hay thể chế hóa) ổn định vĩ mô thay vì coi ổn định vĩ mô chỉ là một ưu tiên lựa chọn chính sách hằng năm. Ổn định kinh tế vĩ mô phải được coi như là một cấu phần không thể thiếu mà một nhà nước kiến tạo phát triển phải cung cấp cho người dân của nước mình. Đây là nội dung mà chúng tôi sẽ trình bày trong Chương 2 của báo cáo.

Chúng tôi thấy rằng trong những năm qua, Việt Nam đã áp dụng khá nhiều loại thể chế ổn định vĩ mô như các nguyên tắc vay nợ của Chính phủ, hay các ngưỡng an toàn nợ công, nợ nước ngoài, các quy định về vay ứng ngoại hối, các quy chế chia sẻ thông tin giữa Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước (NHNN). Tuy vậy, so với các chuẩn mực và thông lệ trên thế giới thì hệ thống các thể chế ổn định kinh tế vĩ mô Việt Nam vẫn còn nhiều thiếu sót. Đặc biệt, việc thực thi các kỷ luật ngân sách và tài khóa quá lỏng lẻo do thiếu các chế tài thực thi; các ngưỡng an toàn tài khóa chậm được cập nhật trong bối cảnh kinh tế có nhiều đổi; chính sách tiền tệ (CSTT) đôi khi còn ôm đồm quá nhiều mục tiêu, chưa thực sự minh bạch và thiếu sự phối hợp chặt chẽ với chính sách tài khóa; các công cụ giám sát và điều tiết tài chính còn yếu và thiếu dẫn đến nguy cơ đổ vỡ của nhiều tổ chức tài chính. Chúng tôi cho rằng đây chính là nguyên nhân khiến cho Việt Nam đã và đang phải đối mặt với những rủi ro và thách thức gây bất ổn định kinh tế vĩ mô, như: thâm hụt ngân sách dai dẳng và nợ công tăng cao trong khi nguồn thu ngân sách nhà nước bấp bênh và thậm chí là có nguy cơ sụt giảm trong quá trình hội nhập; hiệu quả sử dụng các nguồn lực không cao khiến lạm phát trong nước luôn bất ổn và phụ thuộc nhiều vào giá cả trên thị trường thế giới; CSTT chưa thực sự minh bạch và có xu hướng phụ thuộc nhiều vào sự mở rộng tài khóa của Chính phủ; hệ thống tài chính chưa thực sự an toàn, tiềm ẩn tỷ lệ nợ xấu cao và dễ tổn thương với các cú sốc bên ngoài, v.v. Điều này đòi hỏi Việt Nam cần xây dựng và hoàn chỉnh cho riêng mình một hệ thống thể chế quản lý và giám sát ổn định kinh tế vĩ mô một cách đầy đủ, toàn diện, có khả năng phòng ngừa và chống chọi với các cú sốc bên trong cũng như bên ngoài một cách hiệu quả.

Mục tiêu của chương nghiên cứu này là dựa trên lý thuyết và thực tiễn để hệ thống hóa lại các thể chế ổn định kinh tế vĩ mô đang được áp dụng rộng rãi trên thế giới. Dựa trên những ưu nhược điểm của hệ thống này, kết hợp với những đặc điểm của kinh tế trong nước, nghiên cứu sẽ đề xuất một số gợi ý/định hướng xây dựng và cải cách hệ thống các thể chế (có liên quan, tác động trực tiếp) lên ổn định kinh tế vĩ mô của Việt Nam. Về cơ bản, chúng tôi cho rằng có bốn nhóm thể chế ổn định kinh tế vĩ mô mà Việt Nam cần xây dựng và hoàn thiện, bao gồm: (i) thể chế tài khóa; (ii) thể chế tiền tệ; (iii) thể chế giám sát tài chính và; (iv) thể chế phối hợp giữa các chính sách. Mỗi nhóm thể chế này có thể có những mục tiêu và công cụ riêng, nhưng nhìn chung, chúng phải hướng tới mục tiêu cuối cùng là đảm bảo sự ổn định và tăng trưởng kinh tế trong dài hạn, đồng thời có khả năng ứng phó với những cú sốc trong ngắn hạn từ bên trong cũng như bên ngoài nền kinh tế.

Thứ ba là nhóm vấn đề liên quan đến môi trường cạnh tranh lành mạnh và công bằng cho các chủ thể kinh doanh. Lý thuyết và kinh nghiệm thực tiễn của các nước đang phát triển trước đây cho thấy, một nhà nước theo đuổi mô hình kiến tạo, nếu tạo dựng và bảo vệ được môi trường cạnh tranh công bằng, thì sẽ thành công trong phát triển kinh tế và xã hội, và ngược lại, nếu không giữ được môi trường cạnh tranh công bằng, thì sẽ bị thoái hoá trở thành các nhà nước cấu kết như độc tài, dân tuý hoặc tư bản thân hữu, và kìm hãm sự phát triển của đất nước. Việt Nam là một quốc gia nằm trong khu vực Đông Á, nơi mô hình nhà nước kiến tạo đã tỏ ra thành công. Sau một thời gian chuyển đổi từ mô hình kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang mô hình kinh tế thị trường, Đảng và Nhà nước đã nhận ra sự cần thiết phải thiết lập khung khổ chính sách cạnh tranh. Trong gần một thập kỷ qua, Luật Cạnh tranh 2005 và các văn bản luật liên quan đến môi trường kinh doanh khác đã đóng một vai trò quan trọng trong việc thiết lập một khung khổ như vậy. Tuy nhiên, hệ thống các văn bản pháp luật này dường như đang tỏ ra ít nhiều lạc hậu, đặc biệt là Luật Cạnh tranh, chưa có bất cứ sửa đổi gì từ khi ban hành. Việc thực thi pháp luật cạnh tranh cũng gặp phải nhiều trở ngại, mang tính hành chính, dẫn đến số lượng những vụ việc vi phạm pháp luật cạnh tranh được điều tra và xử lý là rất ít. Một vấn đề khác là việc ban hành cũng như quá trình thực thi các văn bản pháp luật liên quan đến môi trường kinh doanh hầu như không có sự gắn kết cụ thể nào với Luật Cạnh tranh, cũng không có định hướng hay rà soát nào rõ ràng từ góc độ cạnh tranh. Trong khi đó, với tính chất là pháp luật chuyên ngành, các văn bản pháp luật này đều ảnh hưởng đến cạnh tranh, nhưng lại được ưu tiên áp dụng so với pháp luật cạnh tranh khi không hoặc chưa thống nhất với các nguyên tắc cơ bản về cạnh tranh. Những bất cập như vậy liên quan đến môi trường cạnh tranh đang thực sự là một cản trở cho việc xây dựng một nhà nước kiến tạo tại Việt Nam.

Vì lý do đó, trong Chương 3, chúng tôi sẽ sẽ xây dựng một khung khổ lý thuyết liên quan đến việc thiết lập và duy trì môi trường cạnh tranh công bằng trong mô hình nhà nước kiến tạo. Dựa trên khung lý thuyết này, chúng tôi sẽ rà soát lại pháp luật và việc thực thi pháp luật về cạnh tranh của Việt Nam trên cơ sở so sánh với thông lệ quốc tế và bối cảnh cụ thể của Việt Nam. Đồng thời, chúng tôi cũng đánh giá hiện trạng hệ thống các chính sách, pháp luật có ảnh hưởng tới môi trường cạnh tranh của các doanh nghiệp để xác định những tác động bất hợp lý tới cạnh tranh cũng như những bất cập từ cơ chế trong kiểm soát các quy định có liên quan tới cạnh tranh. Dựa trên các rà soát và đánh giá hiện trạng đó, chúng tôi sẽ đưa ra một bức tranh toàn cảnh về môi trường cạnh tranh Việt Nam, từ đó nhận diện được những bất cập đang cản trở sự vận hành của hoạt động cạnh tranh ở Việt Nam. Trên cơ sở những phát hiện này, chúng tôi cho rằng đã đến lúc Việt Nam cần sửa đổi Luật Cạnh tranh, cải thiện các thiết chế xử lý vi phạm pháp luật cạnh tranh, và tăng cường vai trò chủ động của Cục Quản lý Cạnh tranh trong rà soát các dự thảo văn bản pháp luật từ góc độ cạnh tranh.

Nhóm vấn đề cuối cùng liên quan đến việc xây dựng hệ thống quyền tài sản rõ ràng và hoàn chỉnh đối với tài sản công. Như chúng tôi đã chỉ ra trong Báo cáo phát triển nền kinh tế thị trường Việt Nam 2014, pháp luật về chế độ sở hữu của Việt Nam đã đi được một bước tiến dài, từ chỗ chỉ thừa nhận sở hữu tập thể và sở hữu toàn dân, tới chỗ thừa nhận sự đa dạng hóa của các hình thức sở hữu và thiết lập hệ thống các quy định nhằm xác lập cũng như chuyển giao quyền sở hữu tài sản (Đậu Anh Tuấn và cộng sự, 2015). Tuy nhiên, cho đến nay vẫn còn nhiều loại tài sản chưa có quyền tài sản rõ ràng, đặc biệt là các nhóm tài sản liên quan đến đất đai, tài nguyên, công trình công cộng, cũng như các tài sản do hệ thống cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp và các tập đoàn kinh tế, tổng công ty và doanh nghiệp nhà nước (DNNN) khai thác, quản lý, sử dụng. Đây là những tài sản công có nguồn gốc "sở hữu toàn dân", giá trị lớn và ảnh hưởng nhiều mặt đến đời sống kinh tế và xã hội. Trong những năm qua đã xuất hiện rất nhiều vụ việc gây bức xúc dư luận liên quan đến tài sản công như việc thay thế cây xanh đô thị tại Hà Nội trong năm 2015, hoạt động khai thác tài nguyên như bô-xít Tây Nguyên hay dầu khí, hiệu quả sử dụng tài sản nhà nước đầu tư vào DNNN, hoạt động chuyển nhượng, mua bán quyền sử dụng đất, giao, cho thuê, thu hồi đất đai, v.v. Nguyên nhân tựu chung lại thường rơi vào hai nhóm: (i) chưa rõ trách nhiệm của các chủ thể thực thi quyền tài sản công, gồm người định đoạt tài sản, người chiếm hữu hay quản lý tài sản và người sử dụng tài sản; và (ii) nội dung các quyền tài sản công chưa đầy đủ và thiếu minh định.

Các vấn đề thuộc nhóm này sẽ được bàn thảo và đề xuất cách giải quyết trong Chương 4. Trong chương này, chúng tôi sẽ tìm hiểu các nguyên tắc và thông lệ tốt trên thế giới trong việc tạo lập một hệ thống quyền tài sản công rõ ràng và hoàn chỉnh. Trên cơ sở đó, chúng tôi sẽ xem xét đánh giá thực trạng của hệ thống này tại Việt Nam. Chúng tôi phát hiện ra rằng nhiều loại tài sản công chưa có chủ thể thực thi quyền tài sản với trách nhiệm giải trình cao; một số nội dung quyền tài sản chưa được pháp luật xác lập một cách đầy đủ và rõ ràng, nhất là các tài sản công đầu tư vào lĩnh vực sản xuất kinh doanh tại các doanh nghiệp. Cơ chế quản lý, giám sát việc thực hiện các quyền tài sản công có nhiều điểm khác với thông lệ kinh tế thị trường. Từ đó, chúng tôi đề xuất cần sửa đổi bổ sung nhiều quy phạm pháp luật và đổi mới cách thức cũng như bộ máy thực thi quyền tài sản công theo các nội dung: xác lập quyền tài sản đầy đủ cho tài sản công để có thể giao dịch hoặc phân bổ được bằng cơ chế thị trường; đổi mới, hoàn thiện cơ chế quản lý tài sản công theo cơ chế thị trường; đổi mới lại cách thức quản lý các quyền tải sản công đối với đất đai theo hướng chuyển tất cả các quyền quản lý và sử dụng đất thành hàng hóa giao dịch theo cơ chế thị trường; triệt để áp dụng nguyên tắc thị trường trong quản lý tài sản công đầu tư vào lĩnh vực sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp; và thay đổi mô hình tổ chức để thực hiện quyền tài sản đối với DNNN theo hướng tập trung và thống nhất vào một số ít đầu mối.

Chú thích:

(1) Thuật ngữ này được đưa ra lần đầu tiên bởi Johnson (1982) để mô tả các nét đặc trưng của mô hình phát triển kinh tế của Nhật Bản sau Thế chiến II, sau đó được Amsden (1989), Wade (1990), và Evans (1995) phát triển thêm và áp dụng để phân tích các trường hợp phát triển kinh tế thần kỳ của Đài Loan và Hàn Quốc. Đặc trưng của mô hình này là nhà nước tham gia tích cực vào việc thúc đẩy sự phát triển của nền kinh tế thay vì để thị trường tự vận hành. Trong giai đoạn đầu, vai trò can thiệp của nhà nước được các lý thuyết gia kinh tế đề cao, bao gồm cả định hướng mục tiêu phát triển như công nghiệp hóa, định hướng xuất khẩu, v.v. và kết nối các cơ quan nhà nước lẫn các doanh nghiệp tư nhân để đạt được các mục tiêu đó. Đây được xem là phiên bản mạnh (strong version) của nhà nước kiến tạo phát triển. Tuy nhiên, kể từ khi Nhật Bản bị rơi vào thập kỷ mất mát từ đầu thập kỷ 1990 và đặc kiệt kể từ khi khủng hoảng kinh tế tài chính châu Á diễn ra vào năm 1997-1998, vai trò can thiệp tích cực của nhà nước trong mô hình nhà nước kiến tạo phát triển đã được các lý thuyết gia kinh tế giảm nhẹ đi (soft version). Nhà nước cần “hòa mình” (embeddedness) vào xã hội để có thể hiểu được xã hội và nâng cao năng lực của mình để phục vụ xã hội và nền kinh tế (Evans, 1995). Với sự xuất hiện của xu hướng toàn cầu hóa mạnh mẽ kể từ đầu thế kỷ XXI, vai trò can thiệp tích cực của nhà nước trong mô hình nhà nước kiến tạo đã lại được giảm nhẹ hơn nữa (softer version), tập trung chủ yếu vào nâng cao năng lực của nhà nước để thúc đẩy (enhance) các hoạt động thị trường thông qua các biện pháp đảm bảo trật tự xã hội, giảm tính bất định trong nền kinh tế, giảm bất đối xứng thông tin, giảm chi phí giao dịch, v.v. cho thị trường (Lin và Nugent, 1995; Harris et al., 1995; Aoki, 2001; Evans, 2008; Trubek, 2010; Wade, 2010).

Tài liệu tham khảo 

1. Acemoglu, D. và J.A. Robinson, 2012. Why nations fail: the origins of power, prosperity and poverty. New York: Crown Business.
2. Amsden, A, 1989. Asia's Next Giant: South Korea and Late Industrialization. New York, NY: Oxford University Press.
3. Aoki, M., 2001. Toward a Comparative Institutional Analysis. MIT Press.
4. Bogaards, M., 2004. “Counting parties and identifying dominant party systems in Africa”, European Journal of Political Research, 43(2), 173-197.
5. Carothers, T., 2002. “The end of the transition paradigm”. Journal of democracy, 13(1), 5-21.
6. Đậu Anh Tuấn và cộng sự, 2015. “Xây dựng hệ thống pháp luật kinh tế thân thiện thị trường”, trong Đinh Tuấn Minh và Phạm Thế Anh (ed.), Báo cáo phát triển nền kinh tế thị trường Việt Nam 2014. Hà Nội: Nxb Tri thức.
7. Đinh Tuấn Minh và Phạm Thế Anh (ed.), 2015. Báo cáo phát triển nền kinh tế thị trường Việt Nam 2014. Hà Nội: Nxb Tri thức.
8. Harris, J., J. Hunter, và M.L. Colin, 1995. The New Institutional Economics and Third World Development. Routledge.
9. Evans, P., 1995. Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation. Princeton, NJ: Princeton University Press.
10. Fosu, A. K. (ed.), 2013a. Development Success: Historical Accounts from More Advanced Countries. Oxford University Press, Oxford.
11. Fosu, A. K. (ed.), 2013b. Achieving Development Success. Strategies and Lessons from Developing World. Oxford University Press, Oxford.
12. Fukuyama, F., 2011. The origins of political order: from prehuman times to the French Revolution. Profile books.
13. Fukuyama, F., 2014. Political order and political decay: From the industrial revolution to the globalization of democracy. Macmillan.
14. Johnson, C., 1982. MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy, 1925-1975. Stanford, CA: Stanford University Press.
15. Kwon, H., 2007. “Transforming the developmental welfare states in East Asia”. DESA Working Paper ST/ESA/2007/DWP/40.
16. Lin, J.Y. và J.B. Nugent, 1995. “Institutions and Economic Development”. In Behrman, J. Srinivasn, T.N. The Handbook of Development Economic. Vol. 3A.
17. North, D., 1990. Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge: CambridgeUniversity Press.
18. Pistor, K. và P. Wellons, 1999. The Role of Law and Legal Institutions in Asian Economic Development, 1960-1995. Asian Development Bank.
19. Powell, B., 2004.“State Development Planning: Did it Create an East Asian Miracle?”, Independent Institute Working Paper Number 54.
20. Sen, A., 1999. Development as Freedom. New York, NY: Knopf.
21. Sen, A., 2001. "What Development is About," trong Meier, G. và J. Stiglitz (ed.), Frontiers of Development Economics. New York, NY: Oxford University Press.
22. Trantidis, A., 2012.“The Dominant Party System: Clientelism, Pluralism and Limited Contestability.” A thesis submitted to the European Institute of the London School of Economics for the degree of Master of Philosophy.
23. Trubek, D.M., 2010. “Developmental States and the Legal Order: Towards a New Political Economy of Development and Law” [online]. Available from:

https://media.law.wisc.edu/m/tyyyz/developmental_states_legal_order_2010_trubek.pdf.

24. Wade, R., 2010. “After the crisis: Industrial policy and the developmental state in low-income countries”. Global Policy, 1 (2), 150-161.
25. Wylde, C., 2012. Latin America after Neoliberalism: Developmental Regimes in Post-Crisis States. Palgrave Macmillan, Basingstoke.