[Tại Sao Các Quốc Gia Thất Bại - Nguồn gốc của quyền lực, thịnh vượng và nghèo đói] - Chương XI: Vòng xoáy đi lên (Phần 4)

THAY MÁU TÒA ÁN

Franklin D. Roosevelt, ứng viên tổng thống của Đảng Dân chủ và là em họ của Teddy Roosevelt, đắc cử tổng thống vào năm 1932 đúng lúc cuộc Đại Suy thoái đang diễn ra. Ông lên nắm quyền với áp lực phải đưa ra các chính sách đầy tham vọng nhằm đẩy lùi Đại Suy thoái. Tại thời điểm nhậm chức đầu năm 1933, 1/4 lực lượng lao động thất nghiệp, trong đó nhiều người rơi vào tình trạng nghèo đói. Sản xuất công nghiệp giảm hơn một nửa kể từ khi cuộc Đại Suy thoái diễn ra vào năm 1929 còn đầu tư thì hoàn toàn sụp đổ. Các chính sách Roosevelt đưa ra để đối phó với tình hình này được gọi chung là Chính sách Kinh tế mới (The New Deal). Roosevelt đã giành được một chiến thắng vững chắc trong cuộc tranh cử tổng thống với 57% số phiếu phổ thông, trong khi đó Đảng Dân chủ chiếm đa số ghế ở cả Quốc hội nói chung và Thượng viện nói riêng, đủ để thông qua các đạo luật liên quan đến chương trình kinh tế mới. Tuy nhiên, một số đạo luật này có biểu hiện vi hiến và cuối cùng bị chuyển lên Tòa án Tối cao, nơi phán quyết sẽ được đưa ra một cách độc lập, không phụ thuộc vào việc Roosevelt là tổng thống được bầu.

Một trong những trụ cột quan trọng của Chính sách Kinh tế mới là Đạo luật Phục hồi Công nghiệp Quốc gia. Điều I của đạo luật này đề ra các biện pháp phục hồi công nghiệp. Tổng thống Roosevelt và nội các của ông tin rằng việc hạn chế cạnh tranh công nghiệp, trao quyền cho công nhân nhiều hơn trong việc thành lập công đoàn và quy định tiêu chuẩn làm việc là rất quan trọng trong nỗ lực phục hồi. Điều II thành lập Cơ quan Công chính. Một số dự án cơ sở hạ tầng mà cơ quan này thực hiện bao gồm nhà ga đường sắt tại Đường số 30 ở Philadelphia, cầu Triborough, đập Grand Coulee và đường cao tốc kết nối Key West của Florida với đất liền. Tổng thống Roosevelt đã ký thông qua dự luật này vào ngày 16/6/1933 và Đạo luật Phục hồi Công nghiệp Quốc gia bắt đầu được thực thi. Tuy nhiên, đạo luật này ngay lập tức phải đối mặt với những thách thức của tòa án. Ngày 27/5/1935, Tòa án Tối cao nhất trí kết luận rằng Điều I của Đạo luật này là vi hiến. Phán quyết của họ ghi nhận một cách trang trọng rằng: “Trong những điều kiện bất thường có thể áp dụng các biện pháp bất thường để khắc phục hậu quả. Nhưng… điều kiện bất thường không tạo ra hoặc nới rộng quyền hiến định”.

Trước khi tòa đưa ra phán quyết cuối cùng, Roosevelt đã chuyển đến bước kế tiếp trong chương trình hành động của mình. Ông đã ký Đạo luật An sinh Xã hội, đưa nhà nước phúc lợi hiện đại vào Hoa Kỳ với việc thực hiện các phúc lợi như lương hưu, trợ cấp thất nghiệp, hỗ trợ cho các gia đình có trẻ em phụ thuộc, một số dịch vụ y tế công và trợ cấp cho người khuyết tật. Ông cũng ký Đạo luật Quan hệ Lao động Quốc gia, tăng cường hơn nữa các quyền của người lao động trong việc tổ chức công đoàn, tham gia vào các cuộc đàm phán tập thể và tiến hành các cuộc đình công chống lại người sử dụng lao động. Các biện pháp này cũng phải đối mặt với những thách thức từ Tòa án Tối cao. Trong khi các đạo luật này đang trong quá trình xem xét tại cơ quan tư pháp, Roosevelt đã tái đắc cử năm 1936 với sự ủng hộ mạnh mẽ, nhận được 61% số phiếu phổ thông.

Với sự tín nhiệm ở mức cao kỷ lục, Roosevelt không có ý định để cho Tòa án Tối cao làm chệch hướng chương trình chính sách của mình. Roosevelt đã mô tả kế hoạch của ông trong một buổi phát thanh trực tiếp chương trình Fireside Chats thường lệ vào ngày 9/3/1937. Ông bắt đầu bằng cách chỉ ra rằng trong nhiệm kỳ đầu tiên của ông, các chính sách rất cần thiết đã vượt qua trở ngại từ Tòa án Tối cao chỉ trong gang tấc. Ông tiếp tục:

Một buổi tối tháng 3 bốn năm về trước, tôi đã thực hiện buổi phát thanh đầu tiên. Chúng ta lúc đó đang trong cuộc khủng hoảng ngân hàng trầm trọng. Không lâu sau đó, với sự ủng hộ của Quốc hội, toàn bộ vàng cá nhân được chính phủ Hoa Kỳ mua lại ngang giá. Sự phục hồi ngày hôm nay đã chứng minh chính sách này là đúng đắn. Thế nhưng, gần hai năm sau, tính hợp hiến của chính sách này mới được Tòa án Tối cao công nhận với một tỷ lệ phiếu sát sao 5-4. Chỉ cần thêm một phiếu chống đã có thể đổ ra biển toàn bộ những thành tựu vừa đạt được của đất nước này và đưa nó quay trở lại tình trạng khủng hoảng vô vọng. Thực tế là, bốn thẩm phán đã phán quyết rằng việc bảo vệ quyền lợi trong các khế ước tư nhân là thiêng liêng hơn mục đích cốt lõi của Hiến pháp là xây dựng một quốc gia trường tồn.

Rõ ràng là không thể mạo hiểm thêm một lần nữa. Roosevelt nói tiếp:

Thứ năm tuần trước, tôi đã mô tả hình thái chính phủ Hoa Kỳ như một nhóm ba con ngựa được Hiến pháp quy định nhằm giúp người dân Hoa Kỳ kéo cày trên các cánh đồng của họ. Ba con ngựa tất nhiên là ba nhánh của Chính phủ gồm cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Ngày nay hai trong số ba con ngựa là Quốc hội và cơ quan hành pháp cùng đồng loạt kéo còn con thứ ba thì không.

Roosevelt sau đó chỉ ra rằng Hiến pháp Hoa Kỳ trên thực tế không trao cho Tòa án Tối cao quyền thách thức tính hợp hiến của pháp luật, nhưng nó đã đảm nhận vai trò này vào năm 1803. Vào thời điểm đó, Thẩm phán Bushrod Washington đã khẳng định Tòa án Tối cao phải “công nhận tính hợp hiến [của một đạo luật] cho đến khi có đầy đủ bằng chứng chứng tỏ đạo luật đó là vi hiến”.

Roosevelt sau đó chỉ trích:

Trong bốn năm qua nguyên tắc chứng minh tính vi hiến bằng bằng chứng thực tế đã bị bỏ qua. Tòa án hoạt động không như một cơ quan tư pháp mà như là một cơ quan hoạch định chính sách.

Roosevelt khẳng định nghĩa vụ của ông đối với cử tri là phải thay đổi tình trạng này. Do đó, “sau khi cân nhắc các khả năng cải cách thì phương pháp duy nhất để đảm bảo tính hợp hiến là… bơm một dòng máu mới vào tòa án”. Ông cũng cho rằng các thẩm phán của Tòa án Tối cao đã làm việc quá sức và khối lượng công việc là quá nhiều đối với các thẩm phán lớn tuổi, mà những người này tình cờ lại là những người chống lại chính sách cải cách của ông. Sau đó, ông đề xuất độ tuổi nghỉ hưu bắt buộc đối với tất cả các thẩm phán là 70 và ông phải được phép bổ nhiệm tối đa sáu thẩm phán mới. Kế hoạch này được Roosevelt đưa vào Dự luật Cải tổ Tư pháp. Nếu dự luật này được thông qua Roosevelt sẽ có thể loại bỏ các thẩm phán đã được bổ nhiệm trước đó bởi các chính quyền bảo thủ hơn và cũng chính là những người đã kịch liệt phản đối Chính sách Kinh tế mới của ông.

Mặc dù Roosevelt đã rất khôn khéo nhằm giành được sự ủng hộ rộng rãi cho biện pháp trên, các cuộc thăm dò dư luận cho thấy chỉ khoảng 40% dân số ủng hộ kế hoạch này. Louis Brandeis bấy giờ là một thẩm phán của Tòa án Tối cao. Mặc dù Brandeis có thiện cảm với nhiều đạo luật của Roosevelt, ông đã không ủng hộ những nỗ lực của Tổng thống nhằm làm xói mòn quyền lực của Tòa án Tối cao và nhận định về việc các thẩm phán đã làm việc quá sức. Đảng Dân chủ của Roosevelt chiếm đa số trong cả hai viện của Quốc hội. Tuy nhiên, Hạ viện đã ít nhiều từ chối xem xét dự luật của Roosevelt. Roosevelt sau đó đã thử vận may ở Thượng viện. Dự luật được chuyển lên Ủy ban Tư pháp Thượng viện. Các cuộc họp được tổ chức với nhiều ý kiến và quan điểm trái chiều. Cuối cùng dự thảo đã bị bác với kết luận rằng việc dự luật đòi “xóa bỏ nguyên tắc hiến định mà không có cơ sở hợp lý hay tiền lệ nào là hoàn toàn vô ích, không cần thiết và vô cùng nguy hiểm”. Thượng viện đã bỏ phiếu với kết quả 70-20 yêu cầu viết lại dự luật. Kế hoạch “thay máu tòa án” của Roosevelt hoàn toàn thất bại. Roosevelt không thể loại bỏ những hạn chế mà Tòa án Tối cao áp đặt lên quyền lực của ông. Mặc dù vậy Roosevelt cũng đã đạt được một số thỏa hiệp, trong đó Đạo luật An sinh Xã hội và Đạo luật Quan hệ Lao động Quốc gia đều được Tòa án Tối cao thừa nhận là hợp hiến.

Quan trọng hơn số phận hai đạo luật của Roosevelt là bài học từ giai đoạn này. Thể chế chính trị dung hợp không chỉ kiểm soát sự chệch hướng khỏi các thể chế kinh tế dung hợp mà nó còn ngăn chặn những nỗ lực làm suy yếu sự tồn tại của chính mình. Nỗ lực của Đảng Dân chủ và Thượng viện trong việc cải tổ Tòa án Tối cao là nhằm đảm bảo tất cả các đạo luật đưa ra trong Chính sách Kinh tế mới được thông qua. Tuy nhiên, nếu như giới quyền thế chính trị của Anh vào đầu thế kỷ 18 đã nhìn thấy việc xâm phạm nguyên tắc thượng tôn pháp luật sẽ làm tổn hại đến những thành tựu họ giành được từ triều đình thì các dân biểu và thượng nghị sĩ Hoa Kỳ đều hiểu rằng việc tổng thống có khả năng lũng đoạn sự độc lập của tư pháp sẽ làm xói mòn cán cân quyền lực trong cả hệ thống đã bảo vệ họ trước quyền lực của tổng thống và khả năng duy trì sự tồn tại của các thể chế chính trị đa nguyên.

Có lẽ Roosevelt đã tính đến việc thay vì mất thời gian và chấp nhận thỏa hiệp để giành được đa số phiếu ủng hộ cho các chính sách của mình, ông có thể chỉ cần cai trị bằng pháp luật và hoàn toàn xóa bỏ chủ nghĩa đa nguyên và hệ thống chính trị Hoa Kỳ. Hẳn nhiên là Quốc hội sẽ không cho phép điều đó xảy ra. Tuy nhiên khi đó Roosevelt cũng có thể kêu gọi sự ủng hộ của nhân dân và khẳng định rằng Quốc hội đã cản trở các biện pháp cần thiết để đẩy lùi Đại Suy thoái. Ông đã có thể sử dụng lực lượng vũ trang để giải tán Quốc hội. Nghe có vẻ quen thuộc? Đây chính xác là những gì đã xảy ra ở Peru và Venezuela những năm 1990. Tổng thống Fujimori và Chávez đã kêu gọi sự ủng hộ của cử tri để giải tán Quốc hội bất hợp tác và sau đó viết lại hiến pháp nhằm nới rộng quyền hạn của tổng thống. Chính những lo ngại của các bên chia sẻ quyền lực trong các thể chế chính trị đa nguyên đối với con đường xuống dốc nguy hiểm này đã ngăn chặn Walpole cải tổ tòa án Anh trong những năm 1720, và đây cũng chính là lý do vì sao Quốc hội Hoa Kỳ không ủng hộ kế hoạch thay máu tòa án của Roosevelt. Nói cách khác, Roosevelt đã vấp phải sức mạnh của vòng xoáy đi lên.

Tuy nhiên, vòng xoáy đi lên không phải là một tất yếu, đặc biệt là ở những xã hội mặc dù có tính dung hợp ở một chừng mực nào đó nhưng nhìn chung vẫn nặng tính chiếm đoạt. Chúng ta đã thấy những động năng này ở Rome và Venice. Một minh họa khác có thể thấy từ việc so sánh thất bại của Roosevelt trong cải tổ tòa án với những nỗ lực như vậy ở Argentina nơi cuộc đấu tranh tương tự đã diễn ra nhưng trong bối cảnh các thể chế kinh tế và chính trị mang nặng tính chiếm đoạt.

Hiến pháp 1853 của Argentina thiết lập Tòa án Tối cao với nhiệm vụ tương tự như Tòa án Tối cao Hoa Kỳ. Một quyết định năm 1887 đã cho phép tòa này đảm nhận vai trò tương tự như Tòa án Tối cao Hoa Kỳ trong việc xác định tính hợp hiến của các đạo luật. Về lý thuyết, Tòa án Tối cao Argentina có thể đã đóng vai trò là một trong những nhân tố quan trọng bảo vệ cho các thể chế chính trị dung hợp của Argentina. Tuy nhiên, các thành phần khác trong hệ thống kinh tế và chính trị của nước này lại mang nặng tính chiếm đoạt, đồng thời một bộ phận lớn trong xã hội lại không được trao quyền hay có đại diện lợi ích trong quốc hội nước này. Cũng như ở Hoa Kỳ, vai trò hiến định của Tòa án Tối cao Argentina đã bị thách thức. Năm 1946 Juan Domingo Perón đắc cử tổng thống trong cuộc bầu cử dân chủ ở Argentina. Perón là một cựu đại tá và trở thành nhân vật đáng chú ý sau cuộc đảo chính quân sự năm 1943, trong đó ông được bổ nhiệm làm bộ trưởng lao động. Ở vị trí này, ông đã xây dựng liên minh chính trị với các tổ chức công đoàn và phong trào lao động. Đây là nền móng quan trọng cho cuộc tranh cử tổng thống của ông.

Ngay sau chiến thắng của Perón, những người ủng hộ ông trong Hạ viện đề nghị bãi nhiệm bốn trong số năm thẩm phán của Tòa án Tối cao. Nhiều cáo buộc được đưa ra chống lại tòa này. Một trong số đó là quyết định vi hiến của tòa trong việc công nhận hai chính thể quân sự năm 1930 và 1943. Khá mỉa mai là Perón đóng một vai trò quan trọng trong cuộc đảo chính thứ hai. Những cáo buộc khác tập trung vào phán quyết của tòa về tính vi hiến của một số đạo luật, tương tự như những gì đã xảy ra ở Hoa Kỳ. Cụ thể là, ngay trước khi Perón đắc cử tổng thống, Tòa án Tối cao đã đưa ra phán quyết rằng hội đồng quan hệ lao động quốc gia mới của Perón là vi hiến. Giống Roosevelt trong chiến dịch tái tranh cử năm 1936 đã chỉ trích Tòa án Tối cao một cách nặng nề, Perón cũng đã làm tương tự trong chiến dịch tranh cử năm 1946 của mình. Chín tháng sau khi yêu cầu bãi nhiệm được đưa ra, Hạ viện đã thông qua việc bãi nhiệm ba thẩm phán, người thứ tư đã từ nhiệm trước đó. Thượng viện cũng nhất trí với quyết định này. Perón sau đó bổ nhiệm bốn thẩm phán mới. Việc lũng đoạn tòa án rõ ràng đã giải phóng Perón khỏi các trói buộc chính trị. Lúc này ông đã có trong tay quyền lực không bị kiểm soát, tương tự như những gì các chính thể quân sự ở Argentina đã làm trước và sau nhiệm kỳ tổng thống của ông. Chẳng hạn, các thẩm phán mới được chỉ định của ông đã khẳng định tính hợp hiến của bản án dành cho Ricardo Balbín, nhà lãnh đạo đảng đối lập chính của Perón là Đảng cấp tiến. Balbín bị kết tội vì không tôn trọng Perón. Với quyền lực không bị hạn chế, Perón lúc này đã có thể cai trị như một nhà độc tài.

Kể từ khi Perón thành công trong việc thay máu Tòa án Tối cao, việc này đã trở thành thông lệ ở Argentina. Bất kỳ tổng thống mới đắc cử nào cũng có thể chỉ định thẩm phán tòa án tối cao trong nhiệm kỳ của mình. Như vậy, thể chế chính trị có khả năng hạn chế quyền lực của tổng thống đã biến mất. Chế độ của Perón bị lật đổ bằng một cuộc đảo chính khác vào năm 1955 và tiếp nối là một chuỗi dài quá trình chuyển giao giữa chế độ quân sự và dân sự. Các chế độ quân sự và dân sự mới đều chỉ định thẩm phán của riêng mình. Tuy nhiên việc lựa chọn thẩm phán Tòa án Tối cao ở Argentina không chỉ giới hạn trong thời kỳ chuyển đổi giữa chế độ quân sự và dân sự. Năm 1990, Argentina cuối cùng đã đi đến thời kỳ chuyển đổi giữa các chính phủ được bầu cử dân chủ, nghĩa là một chính phủ dân chủ này sẽ được tiếp nối bởi một chính phủ dân chủ khác. Tuy nhiên, cho đến thời điểm đó thì các chính phủ dân chủ hành xử vẫn không khác gì so với các chính quyền quân sự trong việc bổ nhiệm thẩm phán Tòa án Tối cao. Tổng thống tiếp theo là Carlos Saul Menem của Đảng Perónist. Các thẩm phán của Tòa án Tối cao đã được tổng thống Raúl Alfonsín thuộc Đảng cấp tiến bổ nhiệm sau khi chuyển đổi sang chế độ dân chủ vào năm 1983. Vì đây là một cuộc chuyển tiếp dân chủ, không có lý do gì để Menem phải bổ nhiệm thẩm phán mới. Nhưng trong thời gian tranh cử, Menem đã thể hiện ý đồ của mình. Ông liên tục, mặc dù không thành công, khuyến khích (hoặc thậm chí đe dọa) các thành viên của tòa án từ chức. Một sự kiện nổi tiếng là ông đề nghị thẩm phán Carlos Fayt từ nhiệm để nhận chức đại sứ. Hành động của ông bị chỉ trích dữ dội. Fayt trả lời bằng cách gửi một bản sao của cuốn Luật và đạo đức cùng lời nhắn: “Hãy cẩn thận. Tôi là người viết cuốn sách này”. Không nản lòng, trong vòng ba tháng sau khi lên nắm chính quyền, Menem đã trình Hạ viện đạo luật mở rộng thành viên Tòa án Tối cao từ năm lên chín thẩm phán. Ông sử dụng một lập luận tương tự như của Roosevelt vào năm 1937: Tòa án đã làm việc quá sức. Cả hai viện thông qua đạo luật một cách nhanh chóng, cho phép Menem bổ nhiệm thêm bốn thẩm phán mới. Ông đã có đa số thẩm phán là người của mình.

Chiến thắng của Menem trước Tòa án Tối cao đã khởi động cho sự chuyển động trượt dốc như đã đề cập trước đó. Bước tiếp theo của ông là viết lại hiến pháp để loại bỏ các giới hạn về nhiệm kỳ nhằm cho phép ông tranh cử tổng thống một lần nữa. Sau khi tái đắc cử, Menem tiếp tục đòi sửa đổi hiến pháp, nhưng nỗ lực của ông đã bị ngăn chặn không phải bởi các thể chế chính trị của Argentina mà bởi các phe phái trong Đảng Perónist của ông, những người chống lại sự cai trị độc đoán của Menem.

Kể từ khi độc lập, Argentina gặp phải các vấn đề về thể chế mà hầu hết các nước Mỹ La-tinh đều gặp phải. Nó bị mắc kẹt trong vòng xoáy đi xuống chứ không phải vòng xoáy đi lên. Hậu quả là, những phát triển tích cực, chẳng hạn như bước tiến đầu tiên hướng tới việc thiết lập một Tòa án Tối cao độc lập, đã không còn chỗ đứng. Trong một chế độ đa nguyên, không có nhóm nào có ý định hoặc dám lật đổ quyền lực của nhóm khác vì sợ rằng quyền lực của chính mình về sau cũng sẽ bị thách thức. Đồng thời, quyền lực được phân phối rộng rãi làm cho khả năng lật đổ trở nên khó khăn hơn. Một tòa án tối cao có thể mạnh mẽ hơn nếu nhận được sự ủng hộ quan trọng từ đại bộ phận trong xã hội sẵn sàng đẩy lùi những nỗ lực lũng đoạn sự độc lập của tòa án. Đây là trường hợp của Mỹ nhưng lại không xảy ra ở Argentina. Các nhà lập pháp Argentina sẵn sàng lũng đoạn tòa án ngay cả khi nhận thức được rằng hành động này có thể ảnh hưởng xấu đến vị thế của chính họ. Một lý do là các thể chế chiếm đoạt giành được nhiều lợi ích trong việc chi phối tòa án tối cao, mà những lợi ích này lớn đến mức họ sẵn sàng chấp nhận rủi ro.

Nguồn: Daron Acemoğlu, James A. Robinson (2012). Vì Sao Các Quốc Gia Thất Bại. Trần Thị Kim Chi dịch, Vũ Thành Tự Anh hiệu đính. NXB Trẻ. Nguyên tác: Why Nations Fail (2012)