[Từ nhà nước điều hành sang nhà nước kiến tạo phát triển] - Chương 1: Xây dựng hệ thống chính trị một đảng thống lĩnh thân thiện với thị trường và xã hội dân sự (Phần 1.2)

1.2 KHUNG KHỔ LÝ THUYẾT VỀ HỆ THỐNG CHÍNH TRỊ HIỆU QUẢ, THÂN THIỆN VỚI THỊ TRƯỜNG VÀ XÃ HỘI DÂN SỰ

1.2.1. Các cấu phần của thể chế chính trị

Nhà nước có thể không phải là thể chế chính trị ra đời sớm nhất của loài người, nhưng tồn tại song hành với cuộc sống và có quyền lực bao trùm xã hội loài người. Những nhà nước đầu tiên xuất hiện cùng với những nền văn minh cổ đại lớn của nhân loại. Theo Fukuyama (2011), đồng tình với ý tưởng của Max Weber, nhà nước là một thiết chế quyền lực độc quyền được hợp pháp hoá trên một vùng lãnh thổ nhất định. Nhà nước là nơi tập trung quyền lực, sử dụng quyền lực tập trung đó để duy trì trật tự, cưỡng chế thi hành pháp luật, và cung cấp một số các dịch vụ, hàng hoá cơ bản cho người dân. Và một nhà nước hiện đại khác với nhà nước cổ điển ở chỗ những người làm việc trong bộ máy nhà nước không có mối quan hệ cá nhân với người cầm quyền. Sự chuyển dịch việc xây dựng bộ máy nhà nước từ chỗ dựa trên các mối quan hệ thân thích cá nhân hoặc họ hàng sang việc dựa trên các mối quan hệ phi cá nhân (impersonal) là đặc trưng quan trọng của việc dịch chuyển từ nhà nước cổ điển sang nhà nước hiện đại.

Cũng theo Fukuyama (2011), bên cạnh nhà nước, còn có hai trụ cột thể chế chính trị nữa là chế độ pháp quyền (rule of law) và mức độ giải trình của hệ thống chính quyền (accountability). Chế độ pháp quyền không chỉ có nghĩa là hệ thống luật pháp minh bạch, phản ánh đầy đủ các quan niệm chung của cộng đồng về công bằng, mà còn là sự tuân thủ và ràng buộc pháp luật đối với tất cả mọi người, kể cả những người nắm giữ quyền lực cao nhất. Mức độ giải trình của hệ thống chính quyền phản ánh trách nhiệm của những người nắm giữ quyền lực nhà nước vì lợi ích chung của cộng đồng, chứ không phải vun vén lợi ích cá nhân.

1.2.2. Vai trò của các thể chế chính trị trong nền kinh tế thị trường

Đã có nhiều đồng thuận giữa các nhà kinh tế trong vài thập niên trở lại đây rằng các thể chế chính trị có vai trò quyết định đối với sự thăng trầm của một quốc gia: các nước nghèo, kém phát triển không phải bởi các quốc gia này thiếu nguồn lực, mà do sự thiếu vắng của các thể chế chính trị hiệu quả, thân thiện với thị trường và xã hội dân sự (Fukuyama, 2011; Acemoglu và Robinson, 2012).

Theo Acemoglu và Robinson (2012), để một quốc gia trở nên thịnh vượng thì bên cạnh thể chế kinh tế dung hợp, mà về cơ bản là các thiết chế cần thiết cho một nền kinh tế thị trường đầy đủ như sở hữu tư nhân, tự do kinh doanh, v.v. để khuyến khích sự tham gia của đại đa số dân chúng vào các hoạt động kinh tế, sử dụng tốt nhất tài năng và trình độ của họ, và giúp các cá nhân thực hiện những điều họ muốn, thì quốc gia đó cần phải có một thể chế chính trị dung hợp.

Thể chế chính trị dung hợp là những thể chế đa nguyên và có tính tập trung. Tính đa nguyên được thể hiện ở chỗ phân phối quyền lực rộng rãi cho mọi người trong xã hội, quyền lực được đặt vào một liên minh rộng rãi hay nhiều nhóm. Tính tập trung được thể hiện ở một nhà nước có khả năng lập pháp và duy trì trật tự để điều hành các hoạt động kinh tế, thương mại, và an ninh cơ bản. Như vậy, thể chế chính trị theo hướng dung hợp là sự thống nhất của hai mặt đối lập: một mặt tự giảm quyền lực của mình bằng cách phân bổ quyền lực cho các thành phần khác nhau trong xã hội, mặt khác tập trung quyền lực ở những yếu tố nền tảng trong xã hội mà cần có sự tham gia của nhà nước.

Một khi đã được thiết lập, các thể chế kinh tế và chính trị dung hợp có xu hướng tạo ra vòng xoáy đi lên, giúp cho các thể chế này duy trì và mở rộng. Một đất nước có thể chế chính trị dung hợp sẽ dễ dàng có thể chế kinh tế dung hợp. Thể chế kinh tế dung hợp giúp tạo ra tăng trưởng kinh tế, bởi thể chế này khuyến khích phát minh đổi mới công nghệ, đầu tư vào nhân lực và huy động nhân tài và kỹ năng từ đông đảo dân chúng. Ngược lại, một đất nước có thể chế chính trị chiếm đoạt gần như sẽ có thể chế kinh tế chiếm đoạt. Các thể chế này tạo ra lợi nhuận khổng lồ cho giới cầm quyền, đơn giản bằng cách kiểm soát quyền lực, tước đoạt tài sản của người khác và thiết lập các thế lực độc quyền. Ở một đất nước có thể chế chính trị chiếm đoạt, muốn có một bước ngoặt tới một thể chế chính trị dung hợp cần có sự đấu tranh của một liên minh rộng lớn, đứng lên đấu tranh chống lại quyền lực chuyên chế và thay thế nó bằng các thể chế đa nguyên dung hợp hơn. Trong các đất nước có thể chế chính trị và kinh tế chiếm đoạt, khi cách biệt giàu nghèo đạt đến một ngưỡng lớn, sẽ có nhiều người mong muốn tranh giành quyền lực. Khi đó đấu tranh nội bộ và nội chiến liên miên sẽ xảy ra. Điều này có thể dẫn đến tình trạng làm suy giảm mức độ tập trung của nhà nước, dẫn đến vô luật pháp, thất bại nhà nước và rối loạn chính trị.

Trong các cấu phần thể chế chính trị, thể chế nhà nước đóng vai trò trung tâm. Nhà nước có thể kiểm soát toàn diện bộ máy tổ chức của mình và có thể tác động đến hai cấu phần còn lại thông qua quyền lực của mình. Xác định vai trò của hệ thống chính trị trong nền kinh tế thị trường đồng nghĩa với việc xác định vai trò và tương tác của ba cấu phần này đối với sự vận động của nền kinh tế thị trường.

1.2.2.1. Bộ máy nhà nước tập trung

Một trong những luận điểm quan trọng của Fukuyama (2011) và Acemoglu và Robinson (2012) là sự phát triển kinh tế và xã hội của một cộng đồng đòi hỏi phải có sự tập trung quyền lực của nhà nước để giải quyết các vấn đề chung mà cộng đồng phải đối mặt như sự xâm lăng của ngoại bang, trị thuỷ, v.v. Điều này cũng đúng đối với sự phát triển của nền kinh tế thị trường. Tức là, trong nền kinh tế thị trường, nhà nước cần có đủ năng lực và được trang bị các nguồn lực cần thiết để bảo vệ được quyền sở hữu, kiến tạo luật chơi công bằng, và có thể làm người bảo hiểm cuối cùng cho nền kinh tế và xã hội trong thời kỳ khủng hoảng (Đinh Tuấn Minh và Phạm Thế Anh, 2015).

Trong các nhà nước cổ đại, việc xây dựng bộ máy nhà nước chủ yếu dựa trên các mối quan hệ cá nhân giữa những người nắm quyền lực với những cá nhân khác. Đó chính là các nhà nước theo chế độ nông nô hoặc phong kiến. Tuy nhiên, các mối quan hệ cá nhân dựa trên huyết thống hoặc ân nghĩa thường không bền vững. Khi các mối quan hệ này suy yếu, quyền lực tập trung của nhà nước sẽ bị phân tán. Nội chiến hoặc chiến tranh giữa các nước thường xảy ra để tranh giành quyền lực tập trung. Khi đó, một quốc gia có thể sẽ bị phân mảnh thành nhiều quốc gia khác hoặc một số phần của quốc gia này sẽ bị sáp nhập vào quốc gia khác.

Vì vậy, để có một thể chế chính trị dung hợp thì việc xây dựng bộ máy nhà nước mạnh theo hướng tập trung quyền lực thống nhất là chưa đủ. Song hành với nó cần phải xây dựng hai thể chế chính trị chính trị khác nữa là chế độ pháp quyền và các thể chế giải trình để hạn chế và chế ngự quyền lực của nhà nước (Fukuyama, 2011). Một nhà nước được tổ chức theo hướng quyền lực tập trung nhưng thiếu chế độ pháp quyền và thiếu tính giải trình sẽ không thể tạo ra sự thịnh vượng bền vững. Các thể chế kinh tế chiếm đoạt sẽ xuất hiện, dẫn đến không khuyến khích đổi mới công nghệ và tự chủ kinh doanh, gây ra đấu đá, tranh chấp nội bộ, bất ổn, kém hiệu quả. Liên Xô là một ví dụ điển hình. Ngay cả khi nhà nước này lúc đầu được tổ chức dựa trên các mối quan hệ phi cá nhân, nhưng sau một quãng thời gian tồn tại, Stalin đã thâu tóm quyền lực và hình thành một bộ máy nhà nước mang khuynh hướng độc tài cá nhân.

1.2.2.2. Chế độ pháp quyền

Hệ thống pháp luật được hình thành và phát triển song hành với sự hình thành thể chế nhà nước. Luật lệ có thể ra đời trước khi nhà nước được hình thành, nhưng pháp luật hoàn chỉnh, quy định những gì được phép làm và không được phép làm, cộng với chế tài xử lý vi phạm, chỉ ra đời khi có sự xuất hiện của nhà nước (Fukuyama, 2011). Tuy nhiên, tuỳ từng quốc gia mà pháp luật có thể hoặc đứng ngang hàng, thậm chí đứng trên, bộ máy nhà nước/ nhà cầm quyền, nhờ đó có khả năng chế ngự quyền lực của nhà nước, hoặc đứng dưới nhà nước, bị nhà nước sử dụng như là một công cụ. Pháp luật theo cách đầu được gọi là chế độ pháp quyền (rule of law), còn theo cách sau được gọi là chế độ pháp trị (rule by law).

Trong chế độ pháp trị, tức nhà nước cai trị bằng luật, pháp luật đứng dưới nhà nước và trở thành công cụ của giới cầm quyền, tuy nhiên, bản thân giới cầm quyền lại không bị ràng buộc bởi hệ thống pháp luật mà họ tạo ra (Barros, 2003). Ví dụ điển hình cho các chế độ pháp trị là các triều đại phong kiến, như nhà Tần (Trung Quốc), hay các thể chế độc đoán hiện đại như Pinochet (Chile). Trong khi đó, pháp quyền (rule of law) là chế độ pháp luật trong đó nhà nước và công dân phải thừa nhận tính tối cao của pháp luật. Pháp quyền chỉ có thể được xây dựng khi nhà cầm quyền tự hạn chế quyền lực của mình bằng pháp luật (Przeworski và Maravall, 2003). Sự khác biệt giữa pháp quyền và pháp trị nằm ở chỗ phân phối quyền lực giữa các nhóm lợi ích khác nhau trong xã hội. Trong một xã hội pháp quyền, không có nhóm lợi ích nào đủ mạnh để thống trị những nhóm lợi ích khác, và luật pháp, thay vì phục vụ cho một hoặc một vài nhóm nhất định, được áp dụng cho tất cả thành viên trong cộng đồng (ibid.) .

Xây dựng nhà nước pháp quyền là yêu cầu mang tính nền tảng để đảm bảo thị trường hoạt động hiệu quả, bởi chỉ nhà nước pháp quyền mới đảm bảo quyền tài sản và nghĩa vụ tuân thủ luật chơi của thị trường (như đảm bảo thực hiện hợp đồng) được tôn trọng. Đây là hai nhân tố quan trọng nhất để thị trường vận hành hiệu quả. Thêm vào đó, nhà nước pháp quyền đảm bảo rằng không một cá nhân hay nhóm lợi ích nào có thể can thiệp và làm trái khế ước xã hội quy định trong luật pháp, qua đó xây dựng lên môi trường kinh tế - chính trị - xã hội ổn định để thị trường thực hiện nhiệm vụ điều tiết của nó. Muốn làm được điều này, đương nhiên hệ thống tư pháp phải độc lập khỏi hệ thống hành pháp, lập pháp, và lợi ích cá nhân để đảm bảo tính công minh. Thêm vào đó, toà án cần phải có quyền lực điều tra, xem xét (review power) trong các trường hợp gây tranh cãi, đặc biệt là khi có liên quan đến quyền lực nhà nước (O’Donnell, 2004).

Xây dựng nhà nước pháp quyền là công việc không hề đơn giản. Trong khi chế độ pháp trị thường có tính thống nhất cao do chỉ được thiết kế và áp đặt bởi một người hoặc một nhóm quyền lực nhất định trong xã hội, thì chế độ pháp quyền đòi hỏi sự tham gia rộng rãi của mọi thành phần trong xã hội, đảm bảo tiếng nói của tất cả nhóm lợi ích đều được tôn trọng. Theo ý này, hệ thống pháp quyền không phải là kết quả của kế hoạch hoá lý tính từ trên xuống (top-down rational planning), mà là sản phẩm từ hoạt động của chính các công dân (Tamanaha, 2000). Đó là quá trình có tính tiệm tiến, tiến hoá, và phi tập trung. Vì vậy, Hayek (2012) cho rằng cần phải dựa vào sự đóng góp từ phía xã hội để xây dựng được hệ thống pháp luật ổn định và hiệu quả. Chính vì thế, xây dựng chế độ pháp quyền bắt buộc đi kèm với nâng cao quyền phản biện, tiếng nói của người dân trong quá trình xây dựng thể chế. Còn nếu xây dựng hệ thống pháp quyền theo phương pháp của chủ nghĩa kiến tạo (constructivism) như trong cuộc cách mạng Pháp và Nga, vốn cho rằng luật pháp có thể được xây dựng một cách lý tính từ các nhà cải cách, thì mô hình pháp quyền sẽ nhanh chóng trở thành pháp trị.

1.2.2.3. Trách nhiệm giải trình của chính quyền

Theo Fukuyama (2011), nhà nước chỉ hiệu quả khi và chỉ khi tạo ra được một cơ chế giải trình (accountability) hiệu quả. Cơ chế giải trình chính là thiết chế giới hạn quyền lực của bộ máy nhà nước, theo đó, các nhánh quyền lực của nhà nước không những phải có trách nhiệm giải trình lẫn nhau (internal accountability) mà còn phải có trách nhiệm giải trình với xã hội, ở đây là công dân, các tổ chức xã hội độc lập, và doanh nghiệp chịu ảnh hưởng bởi các quyết sách từ nhà nước (external accountability) (Keohane, 2002). Cơ chế giải trình trong phạm vi hình thành pháp luật cũng là con đường để hình thành chế độ pháp quyền bền vững như đã đề cập ở trên.

Về trách nhiệm giải trình chéo

Trong các mô hình nhà nước hiện đại, quyền lực nhà nước thường được chia ra làm ba nhánh (tam quyền phân lập): lập pháp, hành pháp, và tư pháp. Để tạo ra một hệ thống có trách nhiệm giải trình chéo, cần phải có cơ chế để ba nhánh quyền lực này tự kiểm soát lẫn nhau.

Chính phủ là nhánh điều hành của nhà nước, có quyền lực hành pháp lớn nhất trong các thể chế hành chính nhà nước. Chẳng hạn, theo Điều 1 của Luật Tổ chức Chính phủ Việt Nam (2015), vai trò của chính phủ hết sức đa dạng và mang tính bao trùm đến mọi hoạt động kinh tế - xã hội, bao gồm việc quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của Nhà nước; bảo đảm hiệu lực của bộ máy nhà nước từ trung ương đến cơ sở; bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành Hiến pháp và pháp luật; phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm ổn định và nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân. Nói cách khác, chính phủ đảm đương việc giúp nhà nước vận hành một cách hiệu quả.

Với nhiệm vụ và quyền hạn lớn như vậy, trách nhiệm giải trình chéo tất yếu tập trung vào việc kiểm soát hoạt động quyền lực của chính phủ. Để nâng cao trách nhiệm giải trình của chính phủ, hai nhánh quyền lực khác (lập pháp và tư pháp) phải có đủ thẩm quyền và khả năng để giám sát hoạt động của hành pháp và can thiệp khi cần thiết. Bảng 1.1 cho thấy trách nhiệm giải trình của chính phủ có thể được hiện thực hoá thông qua các cơ chế: kiểm tra lập pháp (legislative scrutiny) hay điều tra/xem xét của tư pháp (judicial review), với các công cụ cụ thể tuỳ thuộc vào cấu trúc chính trị của từng quốc gia.

Theo hệ thống nghị viện kiểu Westminster (Anh Quốc), khi quyền hành pháp và lập pháp được kết hợp (nghị sĩ có thể đồng thời giữ chức vụ trong chính phủ), trách nhiệm giải trình từ trên xuống theo ngành dọc (ministerial accountability), với những cơ chế hỗ trợ nhằm bắt buộc đối tượng giải trình (hành pháp) phải trả lời thông qua các bộ (hành pháp - cấp trên) và Nghị viện (lập pháp).

Ở Mỹ, ngược lại, hệ thống tam quyền phân lập lại dẫn đến sự phân rẽ về trách nhiệm giải trình, trong đó không có nhánh quyền lực nào vượt trội hẳn. Thêm vào đó, với mô hình liên bang, hệ thống giải trình bộ máy nhà nước ở Mỹ bao gồm những cơ chế vận hành khác nhau tùy theo từng nhánh riêng biệt của hành pháp. Ví dụ như những lãnh đạo được bầu (thống đốc bang, tổng thống), trách nhiệm giải trình của họ thường được thực hiện thông qua bầu cử và truyền thông, trong khi viên chức hành chính sẽ chịu trách nhiệm nhiều hơn trước các ủy ban pháp luật và thanh tra chính phủ. Trong bộ máy hành pháp, các trưởng ban, phòng chịu trách nhiệm trực tiếp trước lãnh đạo, trong khi các viên chức, chuyên viên sẽ chịu trách nhiệm trước cấp trên trong hệ thống hành chính. Tổng thống chịu trách nhiệm giải trình trước quốc hội.

Đặc điểm chung ở hai hệ thống trên là toà án (tư pháp) luôn giữ tính độc lập của mình.

Trách nhiệm giải trình với xã hội

Ngoài việc chịu trách nhiệm giải trình chéo với nhau, các nhánh quyền lực của nhà nước cần phải chịu trách nhiệm giải trình với những nhóm lợi ích chịu ảnh hưởng bởi các quyết sách mà họ đưa ra, đó là công dân, doanh nghiệp, và các tổ chức xã hội độc lập. Trách nhiệm giải trình với xã hội hiểu đơn giản là chính phủ phải chịu trách nhiệm với những việc mình làm trước công dân, phải minh bạch những hoạt động của mình cho người dân khi được yêu cầu. Nâng cao trách nhiệm giải trình với xã hội đồng nghĩa với việc nhà nước cần mở rộng thêm nhiều không gian để công dân giám sát quyền lực nhà nước một cách trực tiếp (thông qua bầu cử, đối thoại cử tri, trưng cầu dân ý, góp ý qua các kênh truyền thông,...) hoặc gián tiếp (thông qua các tổ chức xã hội đại diện, truyền thông, các cơ quan kiểm tra, thanh tra nhà nước độc lập).

Các nhân tố để thực hiện cơ chế trách nhiệm giải trình chéo và trách nhiệm giải trình với xã hội có thể được liệt kê theo bảng dưới đây của Mulgan (2003).

Bảng 1.1. Cơ chế thực hiện trách nhiệm giải trình của chính phủ

Cơ chế vận hành	Bên giải trình	Đối tượng giải trình	Mục đích	Phương pháp	Quá trình
Bầu cử	Chính phủ	Cử tri	Hiệu quả hoạt động nói chung	Chiến dịch tranh cử của các nhóm chính trị	- Thảo luận - Thay đổi chính sách - Thông tin
Kiểm tra lập pháp (Legislative scrutiny)	- Chính phủ - Cơ quan chính phủ - Viên chức chính phủ	- Cơ quan lập pháp/công chúng	- Hiệu quả hoạt động nói chung - Chính sách chung - Các quyết sách cụ thể	(i) Sổ sách/báo cáo (ii) Trách nhiệm quản lý cấp bộ (iii) Ủy ban điều tra (iv) Đại diện cử tri	- Thảo luận - Thay đổi chính sách
(i) Sổ sách/báo cáo	Cơ quan chính phủ	Cơ quan lập pháp/công chúng	Chỉ tiêu tài chính Hiệu quả hoạt động nói chung	Chính sách chung Các quyết sách cụ thể	Thông tin
(ii) Trách nhiệm quản lý cấp bộ	- Chính phủ - Nghị viện	Cơ quan lập pháp/công chúng	Chính sách chung Các quyết sách cụ thể		- Thông tin - Thảo luận - Thay đổi chính sách
(iii) Ủy ban điều tra		Cơ quan lập pháp/công chúng	Chính sách chung Các quyết sách cụ thể		- Thông tin - Thảo luận
(iv) Đại diện cử tri	- Chính phủ - Cơ quan chính phủ Viên chức chính phủ	Cơ quan lập pháp/công chúng	Chính sách chung Các quyết sách cụ thể		- Thông tin - Thảo luận
Đối thoại chính sách	- Chính phủ - Bộ máy hành chính	- Nhóm lợi ích - Nhóm bị tác động - Công chúng	Chính sách chung	- Nhóm tư vấn - chính sách - Cộng đồng chính sách - Biểu tình	- Thông tin - Thảo luận
Truyền thông	- Chính phủ - Bộ máy hành chính	- Nhà báo - Công chúng	- Chính sách chung - Các quyết sách cụ thể	- Thông tin trên báo chí - Phỏng vấn - Tiết lộ thông tin cho báo chí (whistleblower) - Điều trần - Báo cáo	- Thông tin - Thảo luận
Điều tra độc lập: Quyền điều tra của tư pháp (judicial review)1	- Chính phủ - Bộ máy hành chính	- Toà án (court/tribunal) - Ủy ban chất vấn	- Mức độ tuân thủ pháp quyền - Các quyết sách cụ thể	- Điều trần - Báo cáo	- Thông tin - Thảo luận -Thay đổi chính sách (vấn đề tài chính)
Điều tra độc lập: Cơ quan kiểm toán chính phủ độc lập (government audit)	- Chính phủ được bầu - Bộ máy hành chính	- Thanh tra chính phủ (độc lập)/tòa án/công chúng	- Chỉ số tài chính - Hiệu quả hoạt động nói chung	- Thanh tra định kỳ - Thanh tra hoạt động	- Thông tin - Thảo luận - Thay đổi chính sách
Điều tra độc lập: Điều tra và giám sát	- Bộ máy hành chính - Dịch vụ công	- Thanh tra viên - Điều tra viên của cơ quan giám sát - Kiểm sát viên	- Các quyết định cụ thể - Hoạt động chung - Quy trình hoạt động	- Điều tra - Khuyến nghị	- Thông tin - Thảo luận
Công chúng (trực tiếp)	Bộ máy hành chính	Công chúng	- Chính sách chung - Quyết định cụ thể	- Đơn phàn nàn - Quy trình tự do thông tin - Hiến pháp	- Thông tin - Thảo luận - Thay đổi chính sách
Trách nhiệm giải trình cá nhân	- Chính trị gia - Nhân viên công quyền	- Cấp trên - Toà án - Công chúng	- Hiệu quả hoạt động chung - Tuân thủ pháp quyền	- Trách nhiệm giải trình cấp trên (upward accountability) - Người thổi còi (whistleblower)	- Thông tin - Thảo luận - Thay đổi chính sách

Nguồn: Mulgan (2003)

1.2.3. Tương tác giữa các thể chế chính trị để chế ngự quyền lực của nhà nước

Để trở thành một nhà nước kiến tạo phát triển (developmental state), tức nhà nước thân thiện và hỗ trợ thị trường phát triển, thì một yêu cầu tất yếu đối với bộ máy nhà nước là quyền lực của nó cần phải được chế ngự bằng luật pháp.

Như đã chỉ ra bởi Mulgan (2003) và Fukuyama (2011), để tự hạn chế quyền lực của mình theo luật, nhà nước phải thực hiện hai nhiệm vụ. Đầu tiên, nhà nước phải xây dựng một bộ máy nhà nước với ba nhánh quyền lực (lập pháp, hành pháp và tư pháp) được thể chế hoá, cụ thể nghĩa vụ và quyền hạn của mình, với công cụ để các nhánh quyền lực đó độc lập và có khả năng giám sát lẫn nhau. Sau đó, nhà nước phải nâng cao vai trò của các nhân tố khác (công chúng, các tổ chức đại diện (gồm đoàn thể và các tổ chức xã hội dân sự), các tổ chức thanh tra và điều tra độc lập, và truyền thông) trong hệ thống chính trị tham gia các hoạt động giải trình bằng hai biện pháp. Thứ nhất, tạo môi trường thuận lợi để những nhân tố này có thể phát triển một cách tự nhiên và vững mạnh với tư cách là một lực lượng đủ năng lực để tham mưu, giám sát, phản biện các chính sách cũng như hoạt động của nhà nước. Thứ hai, tạo ra cơ chế về mặt pháp lý và tổ chức để các nhân tố này có thực hiện được các chức năng nói trên trên.

Dựa trên Bảng 1.1 về những yếu tố góp phần tạo ra bộ máy chính quyền có trách nhiệm giải trình như trên, Sơ đồ về cơ chế tạo ra trách nhiệm giải trình của nhà nước có thể được hệ thống hoá như sau.

Hình 1.1. Trách nhiệm giải trình của bộ máy nhà nước

Phân tách quyền lực trong bộ máy nhà nước: Nhân tố quan trọng nhất trong việc đảm bảo việc quyền lực nhà nước bị giới hạn là thể chế hoá các nhánh quyền lực khác nhau của nhà nước sao cho bộ máy tự giám sát, kiểm soát lẫn nhau. Ở các nước dân chủ phát triển, việc phi tập trung hoá quyền lực đã diễn ra hàng trăm năm và hiện tại đã tương đối hoàn thiện. Ở các nước đang phát triển, làn sóng phi tập trung hoá quyền lực diễn ra trong khoảng vài thập kỷ trở lại đây, đặc biệt là sau khi mô hình phát triển theo hướng nhà nước tập quyền bị thất bại. Cùng với việc tách bộ máy quyền lực nhà nước thành ba nhánh kiểm soát lẫn nhau, nhà nước cũng cần tạo điều kiện để xây dựng các tổ chức thanh tra/điều tra độc lập hoạt động như thanh tra chính phủ (government inspectorate) hay ủy ban điều tra độc lập.

Tuy nhiên, với việc các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp tại các quốc gia dân chủ được hình thành dựa trên cơ cấu đảng phái, mục tiêu phân tách quyền lực trong bộ máy nhà nước bị đe dọa. Nếu không có cơ chế hữu hiệu để khiến cho lập pháp trở nên phi đảng phái, chỉ chuyên tâm vào việc xây dựng những đạo luật phổ quát áp dụng cho mọi thành viên trong cộng đồng, thì các chốt chặn hạn chế quyền lực của nhà nước có thể bị phá vỡ bất cứ lúc nào (Hayek, 2015).

Công chúng: Khi một nhà nước muốn hạn chế quyền lực của mình, việc đầu tiên cần phải làm là tôn trọng và bảo vệ các quyền phổ quát của mọi cá nhân, và đặc biệt là quyền của các nhóm thiểu số trong xã hội. Đây là một nguyên tắc mang tính nền tảng không chỉ cho nền kinh tế thị trường mà còn cho một xã hội văn minh và phát triển, bởi khi các quyền cá nhân, như quyền sở hữu, quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, và tự do hội họp, được tôn trọng, công chúng mới có được bảo vệ khi tham gia quá trình “giải trình” nhà nước.

Hầu hết các nhà nước, hoặc trên danh nghĩa (de jure), hoặc thực tế (de facto), hoặc là cả hai, đều nhận mình là đại diện cho quyền lợi của phần đông dân chúng. Tính chính danh (legitimacy) dựa trên đa số này cho phép nhà nước hiện thực hóa quyền lực của mình. Tuy nhiên, như J. S. Mill (2005 [1859) đề cập trong tác phẩm Bàn về tự do, tự do của từng cá nhân không nhất thiết phải phục tùng tự do của toàn xã hội, mà chính là nhân tố góp phần hình thành lên nó. Sự tự do đó bao gồm quyền của nhóm thiểu số so với nhóm đa số, kể cả nhóm đa số thống trị, dựa trên các nguyên tắc bảo vệ các quyền cá nhân. Nếu không làm được điều này thì các chính thể đại diện, kể cả đại diện cho đa số dân chúng trong xã hội, sẽ dễ rơi vào trạng thái mà  De Tocqueville (2006 [1835]) gọi là độc đoán của đám đông (tyranny of the majority).

Việc đảm bảo các quyền cơ bản cho cá nhân, như nêu ở trên, cũng sẽ là tiền đề để một nhân tố khác trong hệ thống giải trình ở trên hoạt động hiệu quả, đó là truyền thông. Quyền tự do ngôn luận, tự do biểu đạt, và tự do báo chí là nền tảng cần thiết để báo chí - truyền thông giữ vai trò là “quyền lực thứ tư” trong việc giám sát quyền lực của nhà nước và đại diện cho tiếng nói của công chúng.

Các tổ chức đại diện: Trong một hệ thống chính trị có trách nhiệm giải trình cao, công chúng có thể trực tiếp giám sát hoạt động quyền lực của nhà nước thông qua các cơ chế dân chủ trực tiếp như bầu cử và trưng cầu dân ý. Tuy nhiên, thực tế là với mỗi một cá nhân đơn lẻ thì sẽ bị giới hạn rất nhiều về khả năng yêu cầu nhà nước thực hiện chức năng giải trình của mình. Do đó, để đảm bảo cho tiếng nói của mình có trọng lượng hơn, các cá nhân tập hợp với nhau lại trong các tổ chức đại diện. Các tổ chức đại diện này có thể là các siêu tổ chức quần chúng như đoàn thể, tức tập hợp các giai cấp, tầng lớp trong xã hội và có mối quan hệ rất khăng khít với đảng cầm quyền như lý thuyết của Lênin hoặc là các tổ chức độc lập của cá nhân, hay còn gọi là các tổ chức xã hội dân sự. Các tổ chức xã hội dân sự thường có quy mô nhỏ hơn nhiều so với các đoàn thể, và là tập hợp của những cá nhân có những đặc điểm, sở thích, mục đích riêng. Các tổ chức đại diện sẽ thay mặt thành viên của mình để giám sát quyền lực nhà nước, đồng thời đưa ra những phản biện về xây dựng luật pháp cũng như chính sách liên quan đến lợi ích của thành viên. Đây là một thành phần hết sức quan trọng trong việc hình thành chế độ pháp quyền bền vững cũng như đảm bảo trách nhiệm giải trình của nhà nước, bởi tổ chức đại diện thực hiện chức năng như một hệ thống điều hoà thông tin giữa nhà nước và công chúng, thay mặt nhóm dân chúng mà mình đại diện để đảm bảo nhà nước hoạt động đúng chức năng và quyền hạn của mình. Các tổ chức xã hội độc lập của cá nhân, hay còn gọi là các tổ chức xã hội dân sự, được coi là là một trong ba trụ cột cơ bản của xã hội, cùng với cộng đồng kinh tế và cộng đồng chính trị (Howard, 2003).

Hình 1.2. Xã hội dân sự trong hệ thống chính trị

Nguồn: Howard (2003).

Để các tổ chức đại diện độc lập hoạt động hiệu quả, nhà nước phải tôn trọng các quyền cá nhân của công dân, trong đó có quyền được thành lập các tổ chức đại diện cho lợi ích của mình. Để các tổ chức đoàn thể hoạt động hiệu quả, nhà nước cần tách bạch mối quan hệ giữa bộ máy nhà nước và các đoàn thể, để các tổ chức này giữ vai trò cân bằng và độc lập hơn.

Hạn chế tư lợi của chính trị gia, nhóm quyền lực: Chính trị gia, lãnh đạo, và các nhóm quyền lực là những nhân tố có vai trò quyết định trong việc đảm bảo thể chế chính trị hoạt động đúng như chức năng và nhiệm vụ được giao phó.

Chính trị gia, những người lãnh đạo, có mối quan tâm lớn đến hai vấn đề: bản thân chính sách thực thi và việc họ có được bầu và tái bầu cử vào chức vụ hay không. Nhóm này sẽ có ưu tiên đối với một số chính sách nếu như phần thưởng của họ phụ thuộc vào việc nắm giữ chức vụ hiện tại hoặc khả năng được tái bầu cử do các chính sách họ đưa ra. Phần thưởng từ việc giữ chức vụ hiện tại có thể gồm ba khả năng: thứ nhất, chính trị gia có thể có những chính sách ưu tiên của họ và đạt được lợi ích từ việc thi hành nó (từ các nhóm lợi ích); thứ hai, chính trị gia có thể thúc đẩy lợi ích cá nhân của chính mình từ chính sách; thứ ba, chính trị gia có thể thấy thỏa mãn với danh tiếng của vị trí mà họ nắm giữ (Przeworski, Stokes, và Manin, 1999).

Để hạn chế việc chính trị gia, với những động cơ cá nhân của riêng mình, có thể tác động đến chính sách một cách tiêu cực, sẽ cần phải có ba nhiệm vụ phải làm: thể chế hóa quy trình ra quyết định chính sách một cách minh bạch, có chế tài xử lý đủ nghiêm khắc, và có chế độ xứng đáng cho các chính trị gia.

Việc thể chế hóa quy trình ra quyết định chính sách, và minh bạch hoá một cách tối đa quy trình đó là điều kiện để một chính thể tồn tại lâu dài và ổn định. Lý do là khi xây dựng được một bộ máy độc lập tương đối với năng lực lãnh đạo, đất nước sẽ giảm thiểu rủi ro đi chệch hướng phát triển khi một lãnh đạo không xuất chúng lên nắm quyền. Song song với việc thể chế hóa quy trình ra chính sách, bộ máy nhà nước cũng cần thể chế hóa quy trình lựa chọn lãnh đạo, đặc biệt là quy trình bầu cử, để tránh việc các nhóm lợi ích có thể tác động và gây ảnh hưởng đến chính sách bằng cách vận động cho người ủng hộ quyền lợi của họ lên nắm quyền. Ở các nước có nền dân chủ cạnh tranh lâu đời như Mỹ hay các nước châu Âu, có những quy định rất khắt khe về việc vận động xây dựng quỹ tranh cử và cách sử dụng quỹ tranh cử, để đảm bảo ngăn chặn các hành vi gian lận. Ví dụ như ở Mỹ, quy định mỗi cá nhân chỉ được ủng hộ tối đa 2.700 USD cho một ứng viên trong một kỳ tranh cử² (United States Federal Election Commission, 2015).

Khi gặp phải vấn đề lãnh đạo không xuất chúng, hoặc tệ hơn, lãnh đạo không hoàn thành được hoặc vi phạm chức năng, nhiệm vụ theo quy định của mình, một bộ máy nhà nước hiệu quả phải có chế tài cũng như khả năng áp dụng chế tài trừng phạt với lãnh đạo đó. Chế tài này thể hiện trước tiên là ở nguyên tắc bầu cử theo nhiệm kỳ. Nguyên tắc này sẽ buộc lãnh đạo phải thực hiện tốt vai trò của mình nếu như muốn được bầu lại, hoặc tạo điều kiện cho nhóm chính trị mà mình đại diện được tái bầu. Thứ hai, khi lãnh đạo vi phạm, hệ thống chính trị phải có cơ chế cho phép điều tra cũng như xử lý những vụ việc nghiêm trọng. Hầu hết các quốc gia trên thế giới đều dành quyền miễn truy tố (immunity) cho các lãnh đạo đương nhiệm, tuy nhiên, khi các lãnh đạo không còn tại nhiệm thì họ thường chỉ được trao một khoảng thời gian nhất định được miễn truy tố (ví dụ như ở Pháp là 1 tháng), sau đó sẽ phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về các hành động của mình như một công dân bình thường. Cơ chế này nhìn chung tạo ra sự ổn định cho những vị trí quan trọng nhất của bộ máy nhà nước (thường là chủ tịch/tổng thống, thủ tướng, bộ trưởng ngoại giao, và bộ trưởng quốc phòng).

Tuy nhiên, vấn đề của cơ chế này là nguy cơ các vị lãnh đạo có thể mắc sai phạm lớn ngay khi đang tại nhiệm. Để giải quyết vấn đề này, ở các thể chế dân chủ thường có hai cách tiếp cận: thứ nhất là nâng cao quyền lực giám sát của các nhóm quyền lực phi nhà nước như truyền thông và các tổ chức xã hội dân sự, giữ chức năng “người gác cửa” cho hoạt động của lãnh đạo. Có thể thấy một số các trường hợp lãnh đạo ở các nước phương Tây bị tố cáo lạm dụng quyền lực của mình thường đến từ các tổ chức, cá nhân phi nhà nước, như trường hợp Tổng thống Hoa Kỳ Nixon và sự cố Watergate năm 1972, Tổng thống Đài Loan Trần Thuỷ Biển năm 2008, và Thủ tướng Italia Berlusconi năm 2011.

Biện pháp thứ ba nhằm đảm bảo việc chính trị gia không liên kết với các nhóm lợi ích để tư lợi cho bản thân là nâng cao phần thưởng cho việc họ hoàn thành nhiệm vụ được giao. Đây là phương pháp mà Singapore thực hiện, với việc mức thu nhập của các vị trí trong chính phủ Singapore luôn đứng cao nhất trên thế giới. Thủ tướng đương nhiệm Lý Hiển Long hiện đang là nguyên thủ có mức lương cao nhất thế giới với 1,5 triệu USD/năm, gấp bốn lần mức lương của Tổng thống đương nhiệm Mỹ Barack Obama (Guardian, 2012). Biện pháp này được cho là nhằm tạo động lực làm việc cho các cán bộ công quyền và giảm động cơ tham nhũng của họ, đặc biệt là khi kết hợp với những biện pháp trừng phạt nghiêm khắc (Lý Hiển Long, 2014).

Chú thích:

(1) Judicial review (quyền điều tra của tòa án) cho phép toà án kiểm tra hai nhánh quyền lực khác của nhà nước là lập pháp và hành pháp

(2) Cho Ủy ban Tranh cử Quốc gia của một đảng nhất định, con số này có thể tăng lên hơn 33 nghìn USD. 

Nguồn: Đinh Tuấn Minh và Phạm Thế Anh (chủ biên) (2017). Từ nhà nước điều hành sang nhà nước kiến tạo phát triển . NXB Tri Thức. (Báo cáo được thực hiện bởi các nhóm nghiên cứu: CIEM, VIE, VEPR, VCCI).