[Từ nhà nước điều hành sang nhà nước kiến tạo phát triển] - Chương 2: Xây dựng và cải cách hệ thống thể chế ổn định kinh tế vĩ mô ở Việt Nam (Phần 2.3)

2.3. KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ XÂY DỰNG THỂ CHẾ ỔN ĐỊNH VĨ MÔ

2.3.1. Xu hướng xây dựng khung thể chế ổn định vĩ mô

Trên thực tế, các công cụ của chính sách ổn định tài chính được áp dụng từ rất sớm, trước khi các công cụ này được gọi chung với cái tên là ổn định tài chính. Ví dụ như ở Mỹ, theo Elliott, Feldberg và Lehnert (2013), kể từ năm 1913, đã có 245 trường hợp sử dụng các công cụ của ổn định tài chính nhằm đối phó với chu kỳ tín dụng. Hay như giai đoạn 1945 đến những năm 1970, các ngân hàng ở châu Âu đã sử dụng công cụ quản lý định lượng để định hướng tăng trưởng tín dụng và tác động tới tính thanh khoản của bảng cân đối ngân hàng, từ đó ổn định thị trường tài chính. Theo Clement (2010), đến những năm 1979, những ý tưởng đầu tiên về ổn định tài chính mới được ra đời. Như vậy, có thể thấy việc kết hợp sử dụng các công cụ ổn định tài chính bên cạnh các công cụ của CSTK và tiền tệ đã xuất hiện từ khá lâu, là manh nha của khung thể chế ổn định vĩ mô hiện nay.

Theo đánh giá của Schaechter và cộng sự (2012), trước khi xảy ra khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008, các chính sách điều tiết vĩ mô thường chú trọng vào CSTT, mà chủ yếu tập trung vào việc ổn định giá cả, trong khi CSTK cho thấy sự hạn chế về tác động trong việc quản lý kinh tế vĩ mô. Tuy nhiên, ngay cả khi giá cả được giữ ổn định thì nó cũng không đảm bảo sự ổn định cho cả nền kinh tế. Trước khi cuộc khủng hoảng tài chính xảy ra, các chính sách kinh tế vĩ mô, mà đặc biệt là CSTK và tiền tệ tồn tại độc lập và riêng rẽ với các chính sách ổn định. Ngoài ra cũng cần lưu ý rằng, trước khủng hoảng, chính sách ổn định chỉ tồn tại ở mức độ vi mô, tức là quan tâm tới sự ổn định của từng thể chế tài chính riêng rẽ. Tuy nhiên, chỉ sau khi cuộc khủng hoảng xảy ra, các quốc gia mới bắt đầu quan tâm xem xét đến sự phối hợp giữa CSTK, tiền tệ và cả ổn định tài chính, trong đó đánh giá sự ổn định của toàn hệ thống tài chính thay vì các thể chế tài chính độc lập. Nói cách khác, các quốc gia đã bắt đầu hướng tới việc xây dựng một khung thể chế ổn định kinh tế vĩ mô. Tuy nhiên, các dẫn chứng về việc phối hợp đồng thời các chính sách còn khá hiếm hoi. Do tính hiệu quả của CSTT trong bối cảnh chính sách ổn định tài chính được phát triển, các nhà lập chính sách đã tập trung khá nhiều vào mối quan hệ giữa CSTT và chính sách ổn định vĩ mô.

Ở khu vực sử dụng đồng euro (eurozone), trước khủng hoảng, CSTT mở rộng với việc duy trì một môi trường lãi suất thấp khiến rủi ro của ngân hàng tăng lên. Cùng với việc giảm các rào cản thị trường tài chính giữa các quốc gia và mức độ tập trung của các ngân hàng ở khu vực này khá lớn, rủi ro từ một ngân hàng có thể lan tỏa ra thị trường tài chính không chỉ của một quốc gia mà đe dọa hệ thống của cả khu vực. Cũng cần nhấn mạnh rằng, nền kinh tế của eurozone phụ thuộc khá nhiều vào tín dụng ngân hàng. Do đó, rủi ro trên thị trường tài chính nói chung và thị trường ngân hàng nói riêng sẽ gây ảnh hưởng tiêu cực đến cả nền kinh tế của khu vực. Việc xác định sự mất cân đối tài chính, từ đó cảnh báo các nguy cơ khủng hoảng tài chính đã được xây dựng trong chiến lược CSTT của Ngân hàng châu Âu (ECB). Khi khủng hoảng tài chính xảy ra, các công cụ truyền thống của CSTT như thay đổi lãi suất đã không thể đủ sức chống đỡ. Bắt đầu từ tháng 9 năm 2008, eurozone phải đối mặt với bất ổn kinh tế và suy giảm cho vay đối với khu vực hộ gia đình và doanh nghiệp. Lãi suất giảm đáng kể khiến ECB phải tăng cường hỗ trợ tín dụng, cung cấp vốn cho ngân hàng để đảm bảo giá trị của tài sản thế chấp cũng như mở rộng danh sách tài sản thế chấp được chấp nhận. Vào tháng 5 năm 2010, khi khủng hoảng nợ diễn ra, ECB tiếp tục cứu thị trường thứ cấp bằng cách bơm tiền mua lại nợ công của các nước thành viên thông qua chương trình Giao dịch tiền tệ thông thường - Outright Monetary Transaction. Việc áp dụng CSTT nới lỏng giúp eurozone tạm thời chống đỡ về bất ổn kinh tế, nhưng đồng thời làm thổi phồng lên nguy cơ bong bóng của thị trường tài chính. Do đó, song song với CSTT, ECB cũng thực hiện chính sách ổn định tài chính. Năm 2010, cộng đồng châu Âu thành lập một cơ quan với tên gọi Hội đồng Kiểm soát Rủi ro Hệ thống châu Âu - European Systemic Risk Board (ESRB) với mục tiêu xác định các rủi ro trên thị trường tài chính, từ đó đưa ra các khuyến nghị về việc ban hành quy chế, pháp luật cho các nhà cầm quyền ở các nước thành viên. Tiếp theo, từ năm 2013, thông qua Cơ chế Giám sát Độc lập - Single Supervisory Machnism (SSM), ECB đã đưa ra các hướng dẫn và quy định về vốn đối với các định chế tài chính nhằm tăng cường sự ổn định của thị trường tài chính châu Âu và cho từng nước thành viên.

Khi bong bóng bất động sản của Mỹ vỡ, nó kéo theo sự khủng hoảng của thị trường tài chính. Việc chấp nhận cho vay thế chấp bất động sản dưới chuẩn khiến bảng cân đối tài chính của các ngân hàng trở nên rủi ro hơn. Khi giá nhà giảm khoảng 1/3 trong giai đoạn 2006-2011, tỷ lệ nợ quá hạn của các khoản cho vay thế chấp đã tăng lên trên mức 10%. Khi nền kinh tế có dấu hiệu đi xuống, các chính sách vĩ mô truyền thống đã được sử dụng, bao gồm CSTK và CSTT. Cụ thể, các gói kích thích kinh tế đã được đưa ra và Fed đã cắt giảm mức lãi suất liên bang xuống 0% từ mức 2%. Đồng thời, các nhà hoạch định chính sách đã phải sử dụng đến các công cụ của chính sách ổn định tài chính để chống đỡ với các rủi ro trên thị trường tài chính. Hội đồng Giám sát Ổn định Tài chính - Financial Stability Oversight Council cũng được thành lập vào năm 2010, chịu trách nhiệm giám sát các rủi ro tiền ẩn về tài chính, từ đó đưa ra các khuyến nghị cho Fed. Nói cách khác, Hội đồng này đã đóng vai trò như cơ quan thực hiện chính sách ổn định tài chính trong giai đoạn khủng hoảng.

Ngoài ra, ở Hồng Kông, các khoản vay thế chấp nhà ở luôn là một trong những mối đe dọa chính của thị trường tài chính khi thị trường nhà ở đóng vai trò rất quan trọng đối với GDP cũng như CPI của nước này. Kể từ đầu năm 2009, giá nhà đất tăng lên khá nhanh, lãi suất cho vay thế chấp duy trì ở mức thấp trong khi cung về nhà ở giảm khiến nước này phải đối mặt với nguy cơ bong bóng giá nhà đất, kéo theo sự bất ổn của thị trường tài chính. Do vậy, ổn định tài chính trở thành một trong những mục tiêu quan trọng của Cơ quan Tiền tệ Hồng Kông. Cơ quan này đã phối hợp CSTK với chính sách ổn định tài chính nhằm đối phó với nguy cơ bong bóng giá. Năm 2010, quy định về thuế chuyển nhượng (special stamp duty) được đưa ra, theo đó, các tài sản được mua và bán lại trong vòng hai năm chịu mức thuế 15% nhằm giảm hoạt động đầu cơ. Đến tháng 10 năm 2012, thuế này được tăng lên mức 20% áp dụng đối với các tài sản mua đi và bán lại trong vòng ba năm. Các chính sách ổn định tài chính cũng được đưa ra, với hai công cụ là tỷ lệ giá trị khoản vay trên giá trị thế chấp - loan-to-value (LTV) cũng như nghĩa vụ trả nợ - debt service ratio (DSR). Kể từ năm 2009, Cơ quan Tiền tệ Hồng Kông liên tục thắt chặt hai tỷ lệ này, đặc biệt là LTV, nhằm giúp các ngân hàng quản lý rủi ro tín dụng thận trọng hơn, cũng như đảm bảo quyền lợi khách hàng trước sự biến động bất thường của giá bất động sản. Các chính sách này giúp làm giảm biên độ của chu kỳ biến động giá bất động sản cũng như ngăn chặn các thiệt hại từ tài sản thế chấp.

Bên cạnh đó, theo FSB, IMF và WorldBank (2011), các nền kinh tế mới nổi có xu hướng sử dụng các công cụ của chính sách ổn định tài chính rộng hơn so với các nước phát triển, kể cả trước hay sau khủng hoảng tài chính. Tại khu vực Mỹ Latin, Brazil là một trong những quốc gia sử dụng một cách thường xuyên và sâu rộng thể chế chính sách ổn định vĩ mô. Khi khủng hoảng tài chính xảy ra, chính phủ Brazil đã sử dụng một loạt các chính sách nhằm hạn chế ảnh hưởng tiêu cực đến thị trường tài chính và hoạt động kinh tế. CSTK được nới lỏng nhằm kích thích kinh tế trong khi CSTT được điều hành theo hướng nới lỏng thông qua việc giảm mức lãi suất mục tiêu và tăng tính thanh khoản trên thị trường liên ngân hàng. Đồng thời NHTƯ Brazil cũng sử dụng các công cụ ổn định tài chính để hỗ trợ giải quyết vấn đề thanh khoản của thị trường liên ngân hàng và sự khó khăn về vốn của các ngân hàng quy mô nhỏ. Một trong những công cụ chủ yếu là tỷ lệ dự trữ trên tiền gửi. Tỷ lệ này liên tục được cắt giảm, trong cả cuộc khủng hoảng tài chính 2008-2009 và giữa năm 2014, khi tỷ lệ tăng trưởng tại Brazil nói riêng và khối các nước BRICS nói chung suy giảm. Trong khi đó, cũng theo đánh giá của FSB, IMF và WorldBank (2011), vào năm 2010, Trung Quốc cũng đã có sự phối hợp giữa CSTK, tiền tệ và các công cụ của chính sách ổn định tài chính nhằm đối phó với tốc độ tăng trưởng chậm của thị trường tín dụng và mức tăng nhanh của giá nhà đất.

Với các nước đang phát triển khác như Nam Phi, nền kinh tế nước này cũng chịu những ảnh hưởng tiêu cực từ cuộc khủng hoảng vào năm 2007. Luồng vốn nước ngoài chảy ra khỏi quốc gia này ồ ạt, khiến đồng nội tệ, vốn đã dễ bị tổn thương, trở nên rất bất ổn. Quý 1 năm 2014, dòng vốn chảy ra khỏi Nam Phi gấp đôi so với dòng vốn vào của năm 2013 (South Africa Reserve Bank, 2014). Chi phí sinh hoạt tăng, dân cư buộc phải tìm đến các khoản vay ngắn hạn để đáp ứng nhu cầu, khiến các khoản vay trở nên rủi ro hơn. Trước tình hình đó, chính phủ Nam Phi đã áp dụng CSTK mở rộng, tăng vay nợ công để đầu tư cho cơ sở hạ tầng. Đồng thời, CSTT nới lỏng được đưa ra để kích thích tăng trưởng tín dụng và đầu tư. Trước khủng hoảng, ổn định tài chính được nhắc đến như một phần mục tiêu điều hành của CSTT, tuy không phân chia rõ ràng. Kể từ sau năm 2007, khi rủi ro về thị trường tài chính được cảnh báo rõ ràng hơn, một số cơ quan đã được thành lập, như Ủy ban giám sát ổn định tài chính hay Hội đồng điều tiết tài chính vào năm 2010. Điều này cho thấy xu hướng tách bạch chính sách ổn định tài chính ra khỏi CSTT và xây dựng khung thể chế ổn định vĩ mô ở quốc gia này.

Như vậy, với một số dẫn chứng ở trên, có thể thấy rõ sự kết hợp giữa CSTK, tiền tệ và chính sách ổn định vĩ mô, đặc biệt là hai chính sách cuối, đã diễn ra ngày càng tăng trên thế giới. Theo FSB, IMF và WorldBank (2011) thì chính sách ổn định vĩ mô có thể bổ sung cho CSTT trong việc theo đuổi mục tiêu tái ổn định nền kinh tế sau các cú sốc.

2.3.2. Kinh nghiệm xây dựng quy tắc tiền tệ

2.3.2.1. Quy tắc mục tiêu lạm phát (IT)

Hơn 20 năm trước đây, New Zealand trở thành quốc gia đầu tiên thực hiện khung khổ CSTT lấy lạm phát làm mục tiêu. Kể từ năm 1990, có nhiều nước, bao gồm cả các nước phát triển, các nước mới nổi, và các nước đang chuyển đổi thực hiện chiến lược chính sách kiểu này. Các nước phát triển gồm có New Zealand, Canada, Anh, Thụy Điển, Israel, Australia và Thụy Sĩ; các nước mới nổi gồm có Chile, Brazil, Hàn Quốc, Thái Lan, và Nam Phi; và các nước chuyển đổi gồm có Cộng hòa Séc, Ba Lan và Hungary. Số lượng NHTƯ thực hiện IT đang ngày càng tăng. Nói chung, các NHTƯ thực hiện IT đều rất hài lòng với lựa chọn của họ, chẳng hạn như Canada - một trong nước thực hiện IT sớm nhất - cho biết: “Mọi lợi ích chính mà khung khổ CSTT với mục tiêu lạm phát đề xuất đều đã đạt được, và trong một số trường hợp còn vượt quá kỳ vọng”.

Walsh (2009) chỉ ra rằng kết quả kinh tế vĩ mô ở các nền kinh tế phát triển dù có thực hiện lạm phát mục tiêu hay không đều tương tự nhau, nhưng tại các nước đang phát triển có thực hiện lạm phát mục tiêu thì kết quả kinh tế vĩ mô được cải thiện hơn so với các nước không thực hiện. Đến cuối những năm 1990, sự ứng dụng chiến lược lạm phát mục tiêu tại các nước phát triển và các nước mới nổi mới phát triển mạnh.

Có nhiều nghiên cứu (ví dụ Mishkin (2004) và đặc biệt là Svensson (1998)) đã chỉ ra rằng, các nước đang phát triển sau khi áp dụng IT thì mức lạm phát đã giảm đáng kể (nhất là trong những năm 2000, xem Hình 2.2), ổn định tích cực mức kỳ vọng lạm phát trong dài hạn. IT cũng không có tác động tiêu cực, rõ ràng, đối với tăng trưởng kinh tế và mức biến động tăng trưởng.

Hình 2.2. Lạm phát tại các nước đang phát triển áp dụng và không áp dụng IT, 1980-2010

Nguồn: Svensson (2010).

Ghi chú: các nước đang áp dụng IT (inflation targeters) gồm: Chile, Columbia, Indonesia, Israel, Nam Phi, Mexico, Philippines, và Thái Lan. Các nước không áp dụng (nontargeters) là: Trung Quốc, Costa Rica, Dominica, Ecuador, Ai Cập, Salvador, Ấn Độ, Malaysia, Morocco, Nigeria, Pakistan, Panama, Tunisia, Singapore, và Đài Loan.

Các nghiên cứu chuyên sâu về một số nước đơn lẻ cũng chỉ ra rằng IT đã mang lại kết quả tích cực. Ví dụ như Mishkin (2000) với nghiên cứu kinh nghiệm của Chile. Nghiên cứu này cho thấy trước khi thực hiện chiến lược IT, Chile thông qua luật NHTƯ mới năm 1989 (có hiệu lực năm 1990) và luật này đem lại tính độc lập cho NHTƯ Chile và mục tiêu ổn định giá cả như nhiệm vụ chính. CSTK bền vững cũng được thực hiện. Bên cạnh đó, Chile cũng thực hiện điều tiết và giám sát hệ thống ngân hàng để đảm bảo chất lượng của hệ thống. Các giải pháp này đã đem lại cho Chile thành quả kiềm chế lạm phát từ mức trên 20% xuống còn 3%. Cùng khoảng thời gian từ 1991 tới 1997, tăng trưởng sản lượng trung bình hàng năm ở mức hơn 8%.

Như vậy, có thể thấy IT đang được áp dụng khá phổ biến và góp phần tích cực cho những nước áp dụng cơ chế này về mặt ổn định lạm phát, tăng trưởng, giúp hoàn thiện hiệu quả cách thức quản lý nhà nước về tiền tệ của NHTƯ. Chính vì vậy, các nước tham gia IT chưa thấy nước nào từ bỏ cơ chế này hay phàn nàn về việc thực thi. Điều này là minh chứng rõ ràng nhất cho thấy các NHTƯ đều nhận thức được thực hiện CSTT lấy lạm phát làm mục tiêu có nhiều lợi ích. Và nói chung, lạm phát mục tiêu là khả thi và hợp lý đối với nhiều quốc gia từ phát triển đến đang phát triển, chuyển đổi hay mới nổi, giàu hay nghèo.

2.3.2.2. Quy tắc Taylor

Quy tắc Taylor được sử dụng khá rộng rãi ở cả các nước phát triển lẫn đang phát triển, và đặc biệt là trong thời gian dài ở Mỹ, Anh, Australia, Thụy Sĩ. Islam (2011) cho biết trong hai thập kỷ qua, các nước công nghiệp hóa hay các nước phát triển đã đạt được những thành công trong điều hành kinh tế vĩ mô từ việc chuyển từ CSTT tùy nghi sang quy tắc CSTT như Quy tắc Taylor. Còn ở các nước đang phát triển, với nghiên cứu cụ thể cho Malaysia, tác giả cho biết CSTT dựa trên quy tắc Taylor đã cải thiện kết quả tổng thể của nền kinh tế nước này thông qua việc làm giảm đáng kể mức độ biến động sản lượng. Nghiên cứu này cho thấy triển vọng ứng dụng CSTT dựa trên quy tắc cho các nền kinh tế đang phát triển.

Cũng theo nghiên cứu trên, một nhóm các nước đang phát triển bao gồm Thái Lan, Indonesia, và Hàn Quốc đã thực sự dịch chuyển (sang quy tắc CSTT đơn giản) và một vài nước đang phát triển khác đang nỗ lực hướng tới CSTT dựa trên quy tắc với mục tiêu giảm lạm phát và biến động sản lượng. Nhiều nghiên cứu thực nghiệm đã khảo sát tính phù hợp của chính sách dựa trên quy tắc tại các nước đang phát triển như Ấn Độ, Pakistan, Trung Quốc và nhiều quốc gia khác. Những nghiên cứu này đều cho thấy sự phù hợp của các CSTT dựa trên quy tắc khi theo đuổi mục tiêu lạm phát ở các nước đang phát triển (Lấy khoảng lạm phát (inflation band) làm mục tiêu với Ấn Độ hay quy tắc Taylor với Malaysia hoặc Pakistan).

Bên cạnh đó, theo Sghaier và Abida (2013), các nước đang phát triển với các thể chế tài chính yếu và mức độ tin cậy trong thể chế tiền tệ thấp dường như không có đủ phạm vi hay độ tin cậy để thực hiện một quy tắc CSTT đơn giản trong cấu trúc kinh tế phức tạp. Nghiên cứu này đã đưa ra nhiều gợi ý cho công tác điều hành chính sách tại các nước đang phát triển.

Thứ nhất, các tác giả cho rằng NHTƯ có thể sử dụng các công cụ của CSTT như tổng phương tiện thanh toán, tỷ giá hối đoái hay lãi suất để phản ứng trước những thay đổi của điều kiện kinh tế. Thế nhưng, trong thời gian gần đây, quy tắc Taylor đóng vai trò chính trong mô tả cũng như gợi mở cách thức điều hành CSTT của NHTƯ. Vì vậy, NHTƯ cũng có xu hướng thay đổi, điều chỉnh lãi suất danh nghĩa ngắn hạn - công cụ của quy tắc Taylor - nhằm phản ứng trước những thay đổi của lạm phát và khoảng chênh sản lượng.

Thứ hai, lãi suất trong hàm phản ứng chính sách của quy tắc Taylor dường như là lãi suất mục tiêu mà NHTƯ cần hướng tới vì không phải lúc nào sự thay đổi của lạm phát hay sản lượng cũng dẫn tới thay đổi ngay lãi suất như trong quy tắc. Nếu thực hiện quy tắc một cách cứng nhắc, thì rất có thể CSTT theo quy tắc Taylor sẽ gây ra những cú sốc cho nền kinh tế. Vì thế, NHTƯ luôn cố điều hành lãi suất “mềm mại”nhất có thể¹. Các chi tiết về mô hình làm mềm lãi suất được trình bày chi tiết trong Sghaier và Abida (2013).

Tóm lại, sử dụng CSTT kiểu quy tắc Taylor đang có rất nhiều triển vọng tại các nước đang phát triển. Thậm chí, các nước đang phát triển có những thể chế yếu kém cũng được khuyến nghị nên sử dụng quy tắc Taylor trong điều hành CSTT vì công cụ này dễ thực hiện và nó làm tăng độ minh bạch và trách nhiệm giải trình trong công tác điều hành CSTT.

2.3.3.3. Quy tắc mục tiêu cung tiền (Monetary targeting)

Quy tắc này được áp dụng ở các nước như Đức, Thụy Sĩ và ECB. Tuy nhiên, cơ chế này khác với quy tắc CSTT lấy cung tiền làm mục tiêu kiểu Friedman với tăng trưởng tổng lượng tiền được giữ cố định và là trọng tâm của CSTT. Thay vào đó, mục tiêu cung tiền tại Đức và Thụy Sĩ được coi là phương pháp truyền tải chiến lược CSTT tập trung vào những vấn đề dài hạn và kiểm soát lạm phát. Mục tiêu cung tiền được thực hiện một cách khá linh hoạt bởi vì mối quan hệ giữa tổng phương tiện thanh toán và các biến mục tiêu như lạm phát và thu nhập danh nghĩa là không chặt chẽ và kém tin cậy ở Đức và Thụy Sĩ, cũng như ở các nước công nghiệp hóa khác.

Một số nước phát triển khác như Mỹ, Canada và Anh, đã theo đuổi chiến lược mục tiêu cung tiền nhưng lại ít thành công. Điều này một phần là do các nước đó không theo đuổi chiến lược một cách chặt chẽ, và một phần là do sự đứt đoạn của mối quan hệ giữa tổng phương tiện thanh toán và lạm phát trong thời kỳ mục tiêu cung tiền được thực hiện.

2.3.4. Kinh nghiệm xây dựng quy tắc tài khoá

Việc xây dựng và ứng dụng các quy định và quy tắc về tài khóa đã có những bước đổi mới rõ rệt, nhất là từ khi khủng hoảng tài chính toàn cầu 2007 nổ ra. Kết quả khảo sát của Schaechter và các cộng sự (2012) từ 81 quốc gia từ năm 1985 đến tháng 3/2012 cho thấy có ba xu thế tương đối rõ rệt trong cải cách quy định, quy tắc tài khóa và cơ quan giám sát tài khóa. Ba xu thế này gồm: (i) Có nhiều quy tắc đã tồn tại và được sử dụng trước đây được tăng cường để ứng phó với khủng hoảng tài chính; (ii) Số lượng các quy tắc tài khóa và sự toàn diện của các thiết kế quy tắc ở các nước kinh tế mới nổi đã bắt kịp những nước phát triển; (iii) Các quy tắc tài khóa “thế hệ mới” (sau khủng hoảng 2007) ngày càng trở nên phức hợp vì chúng kết hợp các mục tiêu bền vững và với sự linh hoạt để ứng phó với các cú sốc, do đó tạo nên những thử thách mới cho việc thực hiện, kết nối và giám sát. Ngoài ra, các nghiên cứu cũng cho thấy xu thế và tính cần thiết ngày càng cao trong việc thành lập các cơ quan giám sát tài khóa độc lập.

2.3.4.1. Tình hình áp dụng quy định, quy tắc tài khóa trên thế giới

Trong hai thập kỷ qua, các quy tắc tài khóa đã trở nên phổ biến trên thế giới. Năm 1990, chỉ có năm quốc gia, bao gồm Đức, Indonesia, Nhật, Luxembourg, và Mỹ có quy tắc tài khóa ít nhất ở cấp quốc gia. Trong vòng hai thập kỷ tiếp theo, số nước áp dụng quy tắc tài khóa tăng nhanh lên 76 nước tính tới tháng 3/2012. Khoảng 2/3 trong số 76 nước có quy tắc tài khóa năm 2012 ở cấp độ quốc gia hoặc cấp quốc gia thành viên; 1/3 còn lại được vận hành bởi các quy tắc quốc gia thành viên. Nhóm sau gồm phần lớn là các nước thu nhập thấp.

Hình 2.3. Số lượng bình quân các quy tắc tài khóa cấp độ quốc gia

Nguồn: Schaechter và cộng sự (2012)

Việc sử dụng phổ biến các quy tắc tài khóa cấp độ quốc gia phản ánh sự cấp thiết trước những áp lực khác nhau về vấn đề tài chính công. Các nước phát triển là những nước đi trước trong việc sử dụng, nhưng khoảng một thập kỷ gần đây, các quy tắc được ứng dụng ở nhiều nước kinh tế mới nổi, trong khi chỉ có một số nước thu nhập thấp có quy tắc tài khóa. Các yếu tố thúc đẩy việc áp dụng quy tắc tài khóa có thể là do áp lực nợ tăng từ các cuộc khủng hoảng tài chính và kinh tế đầu những năm 1990 (Phần Lan, Thụy Điển), các cuộc khủng hoảng nợ công ở châu Mỹ Latin (Brazil, Peru), củng cố tài chính công để đáp ứng đòi hỏi của khu vực đồng euro (Hà Lan, Thụy Sĩ). Trong một vài trường hợp, việc áp dụng các quy tắc là do những điều chỉnh tài khóa lớn, trong một số trường hợp khác nó ra đời nhằm tăng cường kỷ luật tài khóa hậu khủng hoảng.

Ngày nay phần lớn các quốc gia có nhiều hơn một loại quy tắc tài khóa. Xu hướng chuyển dần sang áp dụng đa quy tắc một phần là do việc triển khai các quy tắc cấp địa phương, nhưng cũng phản ánh các quyết định mở rộng quy tắc ở cấp quốc gia, đặc biệt là ở các nước kinh tế mới nổi. Tựu chung lại, số quy tắc bình quân tăng từ 1,5 lên 1,7 trong giai đoạn 1997 đến 2012. Hơn nữa, khá nhiều nước (khoảng 40%) trong số những nước mới áp dụng quy tắc tài khóa từ năm 2000 đến nay có xu hướng áp dụng kết hợp nhiều quy tắc đồng thời.

Có nhiều nền tảng pháp lý khác nhau tùy loại quy tắc và tùy từng nước. Các quy tắc về chi tiêu, nợ và cán cân ngân sách thường được quy định trong luật. Các quy tắc về thu ngân sách thường được thể hiện dưới dạng kết hợp cam kết chính trị, hiệp định hay luật. Phần lớn các nước ràng buộc các quy tắc tài khóa bằng luật (Argentina, Brazil, Bulgaria, Cộng hòa Séc, Ấn Độ hay New Zealand) hoặc thông qua các Hiệp ước quốc tế (các thành viên của cộng đồng châu Âu). Ở các nước châu Âu, các nước thành viên cam kết nghĩa vụ theo hướng dẫn chung của Cộng đồng chung châu Âu. Ngoài ra, từng nước có thể quy định quy tắc của riêng mình trong khuôn khổ quy tắc chung. Ở các nước khác như Phần Lan, Thụy Điển hay Đan Mạch, quy tắc tài khóa chủ yếu được ràng buộc thông qua các cam kết chính trị như mục tiêu của chính phủ. Ở một số nước, các nguyên tắc tài khóa thậm chí còn được thể hiện trong hiến pháp như ở Đức, Ba Lan, Thụy Sĩ hay Brazil. Sự khác nhau về cấp độ luật pháp của các quy tắc tài khóa phản ánh sự cần thiết của các điều kiện cụ thể riêng biệt ở mỗi quốc gia. Quy định ở cấp luật pháp cao dường như sẽ giúp các quy tắc tồn tại một cách ổn định lâu dài, nhưng đôi khi điều đó cũng tạo nên sự cứng nhắc, thiếu linh hoạt của CSTK.

Việc thiết kế hỗ trợ pháp lý phụ thuộc vào điều kiện của từng nước, do đó có sự khác nhau giữa các nước phát triển, mới nổi và nước thu nhập thấp. Ở các nước phát triển, sự hỗ trợ pháp lý cho các quy tắc tài khóa dường như đa dạng hơn. Các quy tắc có xu hướng gần như được tích hợp vào khuôn khổ chi tiêu trung hạn, trong một số trường hợp là một phần của các hiệp định. Trong khi đó, các quy tắc chi tiêu thường được thiết lập dưới dạng luật ở các nước mới nổi và thu nhập thấp, hơn là ở các nước phát triển. Do hạn chế về năng lực lập kế hoạch trung hạn, các quy tắc ở các nước đang phát triển được phản ánh dưới dạng thức luật đơn giản hơn (ví dụ, tăng trưởng chi tiêu không được vượt quá tăng trưởng GDP).

2.3.4.2. Các điều khoản thoát khỏi quy tắc tài khóa

Các quy tắc tài khóa được đảm bảo bởi các cơ sở pháp lý nhằm đảm bảo tính tuân thủ chặt chẽ, nhưng cũng được đi kèm với các điều khoản thoát khỏi quy tắc (thoát quy) nhằm đảm bảo tính linh hoạt khi cần thiết. Mục đích của các điều khoản thoát quy là nhằm tạo thêm sự linh hoạt cho các quy tắc trong những trường hợp đặc biệt. Những điều khoản này có thể bao gồm: (i) giới hạn và xác định rõ những yếu tố, những trường hợp được phép thoát quy; (ii) có chỉ dẫn rõ ràng về việc lý giải và xác định các trường hợp được phép thoát quy; (iii) xác định lộ trình quay trở lại quy tắc và xử lý việc lệch khỏi quy định (Debrun và Kumar, 2007).

Gần đây nhiều quốc gia đã ban hành các quy tắc đi kèm điều khoản thoát quy. Các điều khoản này thường tồn tại trong quy tắc cân bằng ngân sách ở một số nước. Trong nhiều trường hợp, điều khoản thoát quy cho phép sự sai lệch (khỏi ngưỡng theo quy tắc) trong giai đoạn suy thoái kinh tế đáng kể. Một số khác được áp dụng khi xảy ra thiên tai hoặc khi cần giải cứu hệ thống ngân hàng (ví dụ, Slovakia). Tuy nhiên, nhiều khi các điều khoản thoát quy không được xác định rõ. Trong nhiều trường hợp, các tình huống cho phép thoát quy không được xác định rõ trước và để nhiều không gian cho trách nhiệm giải trình (xem Phụ lục 2.2).

Bên cạnh các điều khoản thoát quy, các cơ chế điều chỉnh tự động những sai lệch so với quy tắc cũng được thiết kế nhằm giúp tăng cường hiệu lực thực thi. Tuy nhiên, các cơ chế này đến nay chưa được áp dụng nhiều. Giống như các nhân tố khác của quy tắc, việc xác định cơ chế rõ ràng và neo vào các điều khoản pháp lý có thể giúp phần nào nhưng vấn đề chính trị vẫn là yếu tố quyết định²

2.3.4.3. Cơ quan giám sát tài khóa

Cơ quan chịu trách nhiệm giám sát các quy định tài khóa không giống nhau ở các quốc gia khác nhau. Một số nước như Vương quốc Anh các quy định tài chính công được giám sát bởi cơ quan kiểm toán quốc gia. Cơ quan này có trách nhiệm báo cáo với Quốc hội và dân chúng, trong khi trách nhiệm xét xử vẫn thuộc tòa án. Một số nước khác như Peru chức năng giám sát được trao cho NHTƯ nhằm mục đích tăng cường tính độc lập và năng lực kỹ thuật trong quá trình giám sát (Kopits, 2007). Cũng nhằm giải quyết vấn đề này nhưng Chile và các nước Cộng đồng chung châu Âu lại thành lập ra các cơ quan chuyên biệt có trách nhiệm giám sát việc thực thi các quy định tài khóa (European Commission, 2006). Một cách tiếp cận nữa là giao trách nhiệm giám sát ngân sách cho một cơ quan chuyên trách thuộc quốc hội. Nước điển hình theo cách này là Mỹ.

Đáng chú ý là số lượng các nền kinh tế mới nổi sử dụng các cơ quan độc lập (Ủy ban, Hội đồng tài khóa) để tăng cường hơn nữa sự tin cậy của các quy tắc tài khóa ngày càng tăng. Hội đồng tài khóa độc lập với nhiệm vụ cụ thể là đánh giá và theo dõi việc thực hiện và tác động của CSTK, được thành lập kể cả ở một số nước không có quy định quy tắc tài khóa (như Bỉ và Canada). Tổ chức này đóng vai trò trong việc thực thi các quy tắc thông qua cung cấp một tiếng nói độc lập. Ví dụ như Hội đồng CSTK Thụy Điển có vai trò giám sát sự phù hợp của luật cân bằng ngân sách, đánh giá chất lượng và tính minh bạch của các dự báo. Hội đồng tài chính hay các ủy ban độc lập có thể cung cấp các giả định và phương pháp quan trọng, ví dụ như cách tính GDP tiềm năng và mức giá cả hàng hóa ở Chile - chìa khóa quan trọng để thực hiện các quy tắc. Sau cuộc Đại suy giảm kinh tế thế giới gần đây, nhiều hội đồng tài chính được thành lập, hoặc đang trong quá trình thành lập (bao gồm Ireland, Bồ Đào Nha, Romania, Serbia, Anh).

Các ủy ban tài khóa là các cơ quan thường được chính phủ cấp ngân sách, nhưng độc lập với chính phủ, đóng vai trò tư vấn phi đảng phái về các vấn đề tài khóa và hướng dẫn quản lý tổng thể các vấn đề tài chính công. Động cơ hoạt động cũng tương tự như đối với các quy định tài khóa, các ủy ban này đưa ra các biện pháp hiệu quả kiềm chế thâm hụt ngân sách không ổn định, đồng thời giúp cho các quốc gia có sự chuẩn bị tốt hơn trước những ‘cú sốc kinh tế’ và giữ trọng tâm vào khung thời gian dài hạn hơn là nhiệm kỳ bầu cử. Các cơ quan này còn có thể đóng vai trò giám sát độc lập đối với những dự báo củng cố các vấn đề tài chính công. Ví dụ, ở Vương quốc Anh, mục tiêu chính của cơ quan chịu trách nhiệm về ngân sách là đưa ra các dự báo chính thức về tăng trưởng và các biến tài khóa chủ chốt. Cơ quan này độc lập với chính phủ để đảm bảo tính tin cậy của các dự báo đưa ra (xem thêm Phụ lục 2.3).

2.3.4.4. Các quy định, quy tắc tài khóa thế hệ mới ứng phó với khủng hoảng

Trong thời kỳ khủng hoảng, nhiều nước đã tạm thời không áp dụng quy tắc tài khóa. Trừ một số nước đã thoát khỏi khủng hoảng, các quy tắc đã bị vô hiệu hoặc được điều chỉnh bằng cách nới lỏng theo hướng linh hoạt. Chẳng hạn, tại Bulgaria, Luật Chi tiêu công (chi tiêu có thể chiếm 40% GDP) được dừng lại vào năm 2010 và 2011 sau khi bị vi phạm vào năm 2009. Ngân sách chuyển từ tình trạng thặng dư trong giai đoạn 2006-2008 sang thâm hụt kể từ 2009. Từ năm 2012, giới hạn thâm hụt là 2% GDP.

Nhiều quốc gia khác đã thành lập những quy tắc mới hoặc sửa đổi khung pháp lý hiện tại. Động cơ của những quyết định này là trấn an thị trường về sự bền vững của CSTK và tài chính công, cam kết nỗ lực điều chỉnh, cũng như hướng đến sự kỳ vọng về ngân sách trung hạn. Nhìn chung, nhiều nước EU đã cải cách các quy tắc tài khóa sau những ảnh hưởng nặng nề từ cuộc khủng hoảng. Một số nước đã sửa đổi luật về ngân sách, ví dụ như Bồ Đào Nha (5/2011), Áo (2/2013),... hoặc có kế hoạch tiến tới việc sửa đổi như Colombia (dự kiến vào năm 2022).

Tuy nhiên, sự phức tạp hơn trong khuôn khổ những quy tắc cũng tạo ra những thách thức mới. Sự tăng thêm các quy tắc, tương tác lẫn nhau và mức độ tinh vi, phức tạp làm cho việc tuân thủ khó khăn hơn. Để giải quyết điều này, một số quốc gia đang cải cách thủ tục ngân sách, cải cách khuôn khổ ngân sách trung hạn (ví dụ ở Áo, Hy Lạp, Ireland, Bồ Đào Nha).

Tóm lại, việc luật hóa các quy tắc tài khóa và thành lập các ủy ban, hội đồng tài khóa độc lập ngày càng trở nên phổ biến. Trong và sau khủng hoảng (ngân hàng, nợ công) gần đây, nhiều quy định, quy tắc đã được cải cách, sửa đổi, thậm chí trong hiến pháp và luật liên quan đến ngân sách. Quy tắc “thế hệ kế tiếp” có liên quan tới khủng hoảng dường như phức hợp hơn và tạo nên các thách thức mới. Trong khi việc sử dụng các quy tắc cân bằng ngân sách điều chỉnh theo chu kỳ kinh tế coi trọng mục tiêu ổn định hóa, chúng cũng mang đến những thách thức lớn hơn về mặt thiết kế - như việc dự báo tăng trưởng GDP - cũng như về mặt truyền thông. Chính sách truyền thống dường như chậm phản ứng, nhưng đã có những quốc gia bắt đầu coi trọng hơn việc sử dụng các hội đồng tài khóa độc lập như một công cụ giám sát nhằm khỏa lấp khoảng trống này.

Trong khi các đặc điểm thiết kế của các quy tắc tài khóa tiếp tục khác nhau giữa các quốc gia, sự hội tụ đã xuất hiện ở một số khu vực. Hầu hết các quy tắc tài khóa đều có một nền tảng pháp lý nhất định, nhưng việc gắn các quy tắc tài khóa vào hiến pháp là một phần của cam kết trong “biên bản tài khóa” của EU. Cho tới gần đây, một số các quy tắc tài khóa bao gồm các điều khoản thoát quy được xác định, và các nước áp dụng hoặc thay đổi quy tắc trong những năm gần đây đã có sự định nghĩa rõ ràng hơn về thời điểm kích hoạt. Các cơ chế tự điều chỉnh cũng chưa được áp dụng rộng rãi. Do vậy, các đặc điểm thiết kế và hỗ trợ các quy tắc tài khóa dần trở nên phức hợp trong việc đối phó với khủng hoảng.

2.3.4. Kinh nghiệm xây dựng quy tắc ổn định/giám sát tài chính

2.3.4.1. Giám sát tài chính

Để bảo đảm ổn định tài chính vĩ mô và vi mô, thông thường một số chỉ số cùng các ngưỡng cảnh báo được sử dụng để giám sát, cảnh báo rủi ro an toàn tài chính vĩ mô và vi mô.

Đối với cảnh báo an toàn vĩ mô, các chỉ tiêu tài chính như nợ công, nợ nước ngoài, dự trữ ngoại hối thường hay được sử dụng, nhất là các tiêu chí của WB và IMF. Tuy nhiên, các ngưỡng cảnh báo là khác nhau, tùy theo giai đoạn và tổ chức, cá nhân đưa ra ngưỡng. Một số ngưỡng cảnh báo rủi ro bất ổn tài chính cụ thể có thể tham khảo tại Phụ lục 2.4.

Để kiểm soát các loại hình rủi ro mà ngân hàng có thể phải đối mặt trong quá trình hoạt động, giám sát an toàn vi mô (chủ yếu bao gồm giám sát các quy định về an toàn vốn, phân loại nợ, trích lập dự phòng rủi ro, tính thanh khoản, quản lý rủi ro và kiểm soát nội bộ) được sử dụng. Giám sát an toàn vi mô dựa trên nền tảng ba tiêu chuẩn an toàn quan trọng, bao gồm: (i) an toàn vốn; (ii) phân loại nợ và trích lập dự phòng rủi ro và; (iii) mức độ thanh khoản của bảng cân đối tài sản. Trong nghiên cứu này, chúng tôi chỉ đề cập tiêu chuẩn an toàn vốn.

Để đánh giá tình trạng vững mạnh của một ngân hàng, IMF và BIS đều khuyến nghị áp dụng hệ thống đánh giá CAMELS³. Một điều cần lưu ý là báo cáo tài chính không thể cung cấp đầy đủ mọi thông tin để có thể đánh giá mức độ an toàn, khả năng sinh lời và thanh khoản của ngân hàng theo hệ thống CAMELS. Do vậy, cần kết hợp việc phân tích theo CAMELS với những đánh giá định tính của ngân hàng để có thể thu được kết quả phân tích ngân hàng kỹ lưỡng và hữu ích.

Đối với hệ số/ngưỡng an toàn vốn, đến nay, Ủy ban Basel của BIS đã ban hành ba hệ chuẩn mực, bao gồm Basel I (1988), Basel II (2004) và Basel III (2010). Basel I cung cấp khung đo lường rủi ro tín dụng với tiêu chuẩn vốn tối thiểu 8% tính trên tổng tài sản có quy đổi rủi ro. Basel II đã có cách tiếp cận mới về giám sát an toàn hoạt động của các tổ chức tài chính dựa trên ba cột trụ chính: (i) yêu cầu vốn tối thiểu trên cơ sở kế thừa Basel I; (ii) tăng cường cơ chế giám sát, đặc biệt là việc đánh giá chất lượng quản lý rủi ro của ngân hàng và; (iii) tuân thủ kỷ luật thị trường. Theo đó, cơ sở giám sát an toàn không chỉ dựa trên các chỉ tiêu giám sát tuân thủ mà yêu cầu giám sát dựa trên cơ sở đo lường và dự báo mức độ rủi ro. Theo chuẩn mới của Basel III, hệ số an toàn vốn tối thiểu (CAR) được giữ nguyên ở mức 8%, nhưng yêu cầu vốn chủ sở hữu (vốn cấp 1) của các ngân hàng phải nâng từ 4% lên 6%. Trong 6% vốn cấp 1 đó, 4,5% phải là vốn của các cổ đông phổ thông. Bên cạnh đó, còn có những thay đổi lớn khác của Basel III như quy định về trích lập các quỹ dự phòng (buffer) như Quỹ dự phòng bổ sung vốn tự có (capital conservation buffer) và Quỹ nhằm chống lại rủi ro khi chu kỳ kinh tế đi xuống trong khi ngân hàng đã tăng trưởng tín dụng nóng (countercyclical buffer), v.v.

2.3.4.2. Thể chế quản lý, ứng phó khủng hoảng tài chính

Kinh nghiệm thế giới trong 200 năm qua cho thấy, khủng hoảng nợ công là hiện tượng chung, không chỉ xảy ra ở các nước nghèo, thiếu dân chủ mà còn xảy ra ở các nước phát triển có nền dân chủ tốt với các thể chế kiểm soát được coi là có chất lượng.

Nhìn chung, các cuộc khủng hoảng nợ công xảy ra ở khu vực Mỹ Latin thập niên 1980 (nợ nước ngoài/GNI trung bình ở quanh mức 50%), hay mới đây nhất tại khu vực châu Âu mà điển hình là Hy Lạp và Italia (nợ công/GDP trên 100%) đều có nguyên nhân chung là do: (i) Quản trị tài chính công nói chung và nợ công nói riêng kém hiệu quả, bị tham nhũng; (ii) Chính sách tài khoá lỏng lẻo; và (iii) Phụ thuộc quá nhiều vào khoản vay nước ngoài để bù đắp thâm hụt.

Dựa trên thực tế chống đỡ và phòng tránh khủng hoảng ở các nước nói trên, cùng những đúc kết về cách thức phòng ngừa khủng hoảng nợ công do UNCTAD đưa ra (còn gọi là Các nguyên tắc đối với việc vay nợ và cho vay có trách nhiệm) (UNCTAD, 2012), một số bài học ứng phó, quản lý khủng hoảng nợ công có thể được rút ra như dưới đây.

• Khi khủng hoảng xảy ra, cần huy động tối đa các nguồn lực trong nước để xử lý các khoản chi tiêu chống khủng hoảng, kể cả việc trả những khoản nợ không thể trì hoãn. Nếu không đủ, việc cầu viện hỗ trợ từ bên ngoài là cần thiết song không nên lạm dụng mà cần tính đến các nhân tố hiệu quả trước mắt và dài hạn và các khía cạnh chính trị, xã hội khác. Có các biện pháp, lộ trình tốt để cơ cấu lại nợ, các biện pháp tăng nguồn thu (kể cả bán tài sản) và cắt giảm chi tiêu trong cả ngắn hạn và trung - dài hạn. Các biện pháp kinh tế vĩ mô khác, tùy tình hình khủng hoảng và kinh tế trong nước, cũng cần được nhanh chóng ban hành một cách hiệu quả và hiệu lực tức thời.
• Ngoài cầu viện khi cần thiết, tranh thủ sự ủng hộ của các nước, tổ chức trong khu vực và quốc tế cũng đem lại những lợi ích, trong đó chú trọng tư vấn về cách thức, phương tiện chống khủng hoảng nợ từ các tổ chức, các chuyên gia quốc tế và sự ủng hộ chính trị.
• Tăng cường hợp tác quốc tế, khu vực về chống và giảm nhẹ tác hại của khủng hoảng nợ công.
• Kiểm soát hữu hiệu tình hình an ninh, trật tự xã hội khi có khủng hoảng xẩy ra, gây dựng lòng tin, trấn an, kiềm chế sự hoảng loạn không cần thiết có thể gây ra những rối loạn/đào thoát vốn đầu tư, ngăn ngừa khủng hoảng nợ công chuyển biến sang các dạng khủng hoảng và rối loạn/bất ổn tài chính khác.    
• Xây dựng và ban hành có hiệu quả và hiệu lực các biện pháp chính sách, chiến lược chống khủng hoảng, cải cách kinh tế - tài chính trong ngắn hạn, trung hạn và dài hạn; đồng thời, xây dựng chiến lược “rút lui” hữu hiệu khi khủng hoảng kết thúc.

Lưu ý là trên thực tế phần lớn các cuộc khủng hoảng nợ công thường kéo dài hơn các loại khủng hoảng khác, thậm chí hàng chục năm và hiếm khi có đơn thuốc hữu hiệu. Do vậy, các bài học về phòng ngừa khủng hoảng nợ công là quan trọng nhất⁴

• Khi khủng hoảng bắt đầu nổ ra, chính phủ (vai trò chủ yếu là NHTƯ) phải can thiệp trực tiếp đến hệ thống tài chính - ngân hàng bằng những chính sách quyết liệt vừa mang tính hệ thống (nhằm hỗ trợ thanh khoản cho hệ thống ngân hàng), vừa mang tính riêng biệt với từng tổ chức tài chính nhằm “cầm máu” lâu dài và tiến tới khắc phục nguyên nhân gây chảy máu. Trước hết, chính phủ đứng ra bảo đảm và cam kết hỗ trợ thanh khoản cho những ngân hàng lâm vào tình trạng khó khăn, có nguy cơ mất thanh khoản cao; đồng thời, nâng mức bảo hiểm tiền gửi tiết kiệm (tùy trường hợp, tốt nhất là bảo hiểm toàn bộ, còn không, nên tăng lên nhiều lần). Đây là những động thái nhanh nhạy giúp ổn định niềm tin, ngăn chặn việc khủng hoảng thanh khoản theo dây truyền, nhất là việc đổ xô rút tiền khỏi ngân hàng.
• Khi ngân hàng đã đi vào ổn định và tạm thời vượt qua giai đoạn có khả năng phá sản do thiếu thanh khoản, thì mục tiêu tiếp theo là ngăn chặn khủng hoảng nợ. Với các ngân hàng yếu kém, không có khả năng trả nợ đến hạn và có nguy cơ phá sản, chính phủ thực hiện tái cấu trúc bằng hai cách sau. Thứ nhất, giúp các ngân hàng yếu kém tìm kiếm đối tác để thực hiện sáp nhập. Điều kiện để thành công thường là chính phủ phải đứng ra xử lý các khoản nợ xấu và đứng ra bảo lãnh (nếu có thua lỗ trong tương lai) sau khi các ngân hàng mạnh chịu đứng ra sáp nhập ngân hàng yếu kém; dùng tiền ngân sách để xóa nợ, làm sạch bảng cân đối tài sản ngân hàng và giúp tổ chức tín dụng thoát khỏi nguy cơ phá sản. Thứ hai, quốc hữu hóa những ngân hàng không có khả năng sáp nhập để đảm bảo an toàn cho toàn hệ thống.

• Xây dựng/hoàn thiện quy trình xử lý khủng hoảng hệ thống: cần xác định các tiêu chí khủng hoảng/dấu hiệu rủi ro theo các ngưỡng quốc tế, kết hợp với điều kiện trong nước. Cần đánh giá kỹ lưỡng nhiều chỉ tiêu an toàn tài chính vĩ mô và vi mô hơn, thay vì chỉ một số ít chỉ tiêu như IMF (kinh nghiệm Malaysia). Xây dựng, hoàn thiện các mô hình EWS và ST quốc gia hữu hiệu;

Nhìn chung, sau khủng hoảng, các nước, với mức độ khác nhau, đã thực hiện nhiều nhóm giải pháp để giảm nhẹ tác động tiêu cực, đưa hệ thống tài chính, nền kinh tế thoát dần ra khủng hoảng; đồng thời ngăn ngừa các cuộc khủng hoảng tiếp theo. Các nhóm giải pháp này bao gồm: (i) phục hồi các định chế tài chính; (ii) nâng cao chất lượng quản trị các định chế tài chính, giảm rủi ro đạo đức (moral hazard); (iii) tăng cường hạ tầng pháp lý quản lý, giám sát hệ thống tài chính và; (iv) thúc đẩy tự do hóa tài chính hữu hiệu và có lộ trình. Điều đáng lưu ý là các nước phát triển, đi đầu là Mỹ, đã có những bước chuyển tiếp từ việc áp dụng tiêu chuẩn giám sát Basel II sang các chuẩn mực Basel III, cải thiện các chuẩn mực về giám sát các định chế tài chính lớn và giảm nhẹ rủi ro có liên quan tới mô hình chứng khoán hóa các khoản vay.

2.3.4.3. Thể chế bảo hiểm tiền gửi

Ở Đài Loan, trong bối cảnh khủng hoảng đang lan rộng từ Mỹ ra toàn cầu, các chỉ số tài chính trong nước xấu đi nhanh chóng. Cùng với đó là tình hình người dân bắt đầu hoang mang, mất niềm tin với nền kinh tế nói chung và hệ thống tài chính nói riêng. Tổng Công ty Bảo hiểm Tiền gửi Trung ương (CDIC), đại diện cho chính phủ Đài Loan và Hàn Quốc đã phản ứng kịp thời bằng một loạt biện pháp chủ yếu như: (i) Áp dụng tức thời các cơ chế bảo hiểm mới trong thời gian khủng hoảng, bao gồm áp dụng cơ chế bảo hiểm toàn bộ và áp dụng phí bảo hiểm đặc biệt và phí phạt; (ii) Đẩy mạnh tuyên truyền về bảo hiểm tiền gửi đối với dân chúng và nhà đầu tư trước, trong và sau khủng hoảng và; (iii) Tăng cường, củng cố hoạt động giám sát, xử lý hệ thống tài chính trước nguy cơ rơi vào khủng hoảng.

2.3.5. Kinh nghiệm phối hợp chính sách tiền tệ, tài khoá và giám sát tài chính

Nhiều nghiên cứu đã chỉ ra rằng, nếu thiếu vắng cơ chế phối hợp thỏa đáng giữa CSTK và CSTT thì có thể dẫn tới những kết quả không mong muốn, mà điển hình nhất là áp lực lạm phát do thâm hụt ngân sách cao. Cụ thể, Shabbir và Ahmed (1994) nhận định, thâm hụt ngân sách tác động trực tiếp tới lạm phát thông qua thiết lập các kỳ vọng về giá cả. Nordhaus (1994) cũng cho rằng, trong một số trường hợp, chính phủ và cơ quan điều hành CSTT hành động một cách độc lập và không hợp tác với nhau sẽ đưa tới kết quả là thâm hụt ngân sách và lãi suất cao hơn so với mong muốn của cả hai cơ quan này.

Sự phối hợp giữa hai chính sách này có thể được nhìn từ khía cạnh tương tác hay phụ thuộc lẫn nhau. Từ góc độ tương tác, với nghiên cứu thực nghiệm cho các nước OECD, Mélitz (1997) quan sát thấy CSTK và CSTT thường chuyển động theo các hướng ngược chiều nhau. Nghĩa là, các chính sách có sự thay thế lẫn nhau, và quá trình của sự tương tác sẽ thay đổi khi nợ công trở nên cao hơn. Phát hiện tương tự có thể thấy trong nghiên cứu của Wyplosz (1999). Tuy nhiên, Von Hagen, Hallett và Strauch (2001) nhận định rằng sự phụ thuộc lẫn nhau giữa hai chính sách là bất cân xứng: nới lỏng tài khóa đi kèm với thắt chặt tiền tệ, trong đó CSTT hỗ trợ cho CSTK mở rộng. Tại Ấn Độ, Raj và cộng sự (2011) đưa ra bằng chứng cho thấy CSTK tác động tới việc thực thi CSTT, trong khi Tiwari và Tiwari (2011) cung cấp căn cứ để kết luận rằng cung tiền là một nguyên nhân gây gia tăng thâm hụt ngân sách tại Ấn Độ.

Theo Lambertini và Rovelli (2003), CSTK dường như đóng vai trò dẫn dắt trong khi theo đuổi mục tiêu ổn định kinh tế vĩ mô, còn Agha và Khan (2006) cho rằng lạm phát không chỉ là hiện tượng tiền tệ mà còn là hiện tượng tài khóa. Bằng chứng thực nghiệm từ Brazil và Argentina trong nghiên cứu của Zoli (2005) cho thấy CSTK có vai trò đối với biến động của tỷ giá lớn hơn so với những thay đổi không được báo trước của CSTT. Tức là, CSTK có ảnh hưởng tới các biến số của CSTT. Ford và Laxton (1995) phân tích dữ liệu của chín nước OECD có thị trường vốn mở cửa cho thấy, tăng trưởng nợ công ở những nước này sẽ làm tăng lãi suất ở các nước khác, nghĩa là nợ công của một quốc gia trở thành một yếu tố ngoại sinh tiêu cực đối với quốc gia khác. Bổ sung thêm, Woodford (1995) cho rằng ngay cả khi các công cụ tiền tệ phù hợp được sử dụng, tăng trưởng nợ công vẫn có thể gây bất ổn kinh tế vĩ mô nghiêm trọng. Tanzi và Fanizza (1995) phân tích dữ liệu 18 nước công nghiệp phát triển trong giai đoạn 1970-1994 đã phát hiện 1,5 điểm phần trăm tăng thêm của lãi suất trên toàn cầu là do thâm hụt ngân sách kéo dài gây ra. Theo Calvo và Guidotti (1990), quản lý nợ công hiệu quả là một giải pháp cam kết đảm bảo cho việc thực hiện CSTT tương thích về thời gian.

Theo Šehović (2013), cơ chế phối hợp CSTK và CSTT phụ thuộc vào ba yếu tố, bao gồm mức độ phát triển của thị trường tài chính, tính độc lập của NHTƯ và tính minh bạch của CSTT. Trong điều kiện thị trường tài chính hoàn hảo, và không có sự không hoàn hảo nào cản trở khả năng nền kinh tế tự đạt được hiệu quả tối ưu, thì sự phối hợp chính sách có thể không cần thiết. Tuy nhiên, điều kiện này chỉ diễn ra trên lý thuyết, còn trong thực tế, sự phối hợp không đầy đủ giữa các chính sách có thể gây nên những bất cân đối vĩ mô đáng kể. Do đó, đòi hỏi phải có những thiết lập về thỏa thuận thể chế (institutional arrangements) để ngăn ngừa những hậu quả như vậy. Laurens và Piedra (1998) khuyến nghị thực hiện một số thỏa thuận thể chế nhằm củng cố hiệu lực phối hợp giữa CSTK và CSTT sau đây.

Thứ nhất, thỏa thuận về tính độc lập của NHTƯ. Độc lập ở đây không có nghĩa là độc lập một cách hoàn toàn, mà thường được xem xét ở khía cạnh mức độ độc lập của NHTƯ trong việc quản lý kinh tế vĩ mô trước những tác động của quyền lực chính trị đến chức năng của NHTƯ. Kinh nghiệm thực tế trên thế giới cho thấy ở các quốc gia, nơi mà NHTƯ có mức độc lập cao hơn, thì khả năng kiểm soát lạm phát của họ tốt hơn, và kết quả này không phải là do đánh đổi bằng tăng trưởng kinh tế và tỷ lệ việc làm thấp hơn; ngoài ra, NHTƯ độc lập cũng có mức tín nhiệm cao hơn (Šehović, 2013). Tuy nhiên, sự độc lập của NHTƯ không đồng nghĩa với việc không cần đến sự phối hợp với CSTK; mà hơn cả, sự độc lập là nhằm giúp cho CSTT trở nên “miễn dịch” với mọi áp lực có thể dẫn tới việc không đạt được mục tiêu chung cuối cùng của chính sách kinh tế.

Thứ hai, thỏa thuận về ngăn ngừa và giải quyết mâu thuẫn. Trong trường hợp NHTƯ không có quyền tự chủ với mục tiêu ổn định giá, rủi ro cao là CSTT sẽ chịu áp lực về mặt chính trị buộc phải lựa chọn một chính sách ngắn hạn thay vì dài hạn. Khi đó, CSTT sẽ mâu thuẫn với CSTK, và mâu thuẫn này có thể được giải quyết hoặc ít nhất là được hạn chế nếu có các thỏa thuận nhằm ngăn ngừa sự không tương thích giữa hai chính sách. Trong trường hợp NHTƯ có quyền tự chủ về mục tiêu ổn định giá cả, các thỏa thuận nhằm giải quyết mâu thuẫn khi hai chính sách không tương thích với nhau trở nên rất rõ ràng, phản ánh trong trình tự thực thi chính sách. Chẳng hạn, khi mở rộng tài khóa, NHTƯ sẽ thắt chặt tiền tệ vì quan ngại lạm phát gia tăng; lãi suất và có thể là cả tỷ giá cũng sẽ tăng lên. Chính phủ có hai lựa chọn giải quyết mâu thuẫn: hoặc điều chỉnh CSTK, hoặc thay đổi mục tiêu lạm phát được giao cho NHTƯ. Lựa chọn nào cũng sẽ ăn mòn mức độ tín nhiệm của NHTƯ trong các nỗ lực giảm lạm phát hiện thời hoặc trong tương lai.

Thứ ba, thỏa thuận về việc hạn chế NHTƯ cấp tín dụng trực tiếp cho chính phủ. Đây là thỏa thuận liên quan trực tiếp tới tính độc lập của NHTƯ, bởi khi thị trường tài chính, nhất là thị trường chứng khoán chưa phát triển, tín dụng của NHTƯ là nguồn tài trợ chính cho chính phủ. Cấp tín dụng cho chính phủ quá lớn có thể tạo mầm mống cho bất ổn kinh tế vĩ mô. Khảo sát toàn cầu của IMF tại 152 nước về thỏa thuận này phân theo trình độ phát triển, vị trí địa lý và chế độ tỷ giá khác nhau, cho thấy kết quả như sau: có tới 51/152 (gần 1/3) số nước được khảo sát cấm NHTƯ cho chính phủ vay; 41/152 (27%) nước được phép cho chính phủ vay và 57/152 (37,5%) cho chính phủ ứng trước, nói cách khác, có 98 nước hay gần 2/3 số nước được khảo sát được phép cho chính phủ vay dài hạn và ứng trước (vay ngắn hạn); còn lại chỉ có ba quốc gia là không có điều khoản pháp lý quy định về vấn đề này.

Thứ tư, thỏa thuận về ngân sách cân bằng hoặc giới hạn thâm hụt ngân sách. Tính độc lập NHTƯ có ý nghĩa quan trọng trong việc thiết kế và thực hiện thành công các mục tiêu của CSTT. Tuy nhiên, trong trường hợp NHTƯ thiếu sự độc lập cần thiết, CSTT có thể trở nên bị động và có thể phải lựa chọn một chính sách ngắn hạn có mục tiêu tăng trưởng hơn là kiểm soát giá cả. Vì vậy, cùng với hai thỏa thuận vừa nói ở trên, thỏa thuận về cân bằng ngân sách, và/hoặc mức độ thâm hụt ngân sách là nhằm ngăn ngừa các biến động lớn có thể xảy ra đối với các biến vĩ mô. Theo Jackson (2011), đến năm 2009, có khoảng 90 quốc gia, trong đó có 21 quốc gia phát triển, 33 quốc gia đang phát triển và 26 quốc gia kém phát triển thiết lập các quy tắc tài khóa quốc gia và siêu quốc gia về cân bằng ngân sách, theo nghĩa cân bằng trong một chu kỳ kinh tế hơn là cân bằng hàng năm. Cùng với đó, các quy tắc liên quan tới giới hạn nợ công (tính theo % GDP), chi tiêu công (tổng chi, chi thường xuyên, chi cho năng lượng) cũng được thiết lập. Về giới hạn thâm hụt ngân sách, các quy tắc nhằm giới hạn mức bội chi ngân sách thường khích lệ các chính phủ thực hiện CSTK thuận chu kỳ, tức tăng chi tiêu trong “thời kỳ tốt” và cắt giảm chi tiêu vào “thời kỳ xấu.” Tuy nhiên, nhiều nghiên cứu chỉ ra rằng, quy tắc tài khóa tối ưu là chính phủ nên tích lũy thu nhập trong “thời kỳ tốt” để sẵn sàng sử dụng khoản thu nhập này vào “thời kỳ xấu” (Manesse, 2007), nghĩa là theo đuổi CSTK phản chu kỳ.

Thứ năm, thỏa thuận về hội đồng tiền tệ (currency board arrangement). Các thỏa thuận này luôn có đặc điểm của chế độ tiền tệ với các cam kết về việc chuyển đổi đồng nội tệ sang một đồng ngoại tệ tại một tỷ giá cố định. Các thỏa thuận về hội đồng tiền tệ không cho phép cơ quan điều hành tiền tệ thực hiện các chính sách tùy nghi, nên thâm hụt ngân sách không thể được tiền tệ hóa tùy ý, mà phải tương tích với khả năng tài trợ sẵn có của thị trường.

Từ phân tích kinh nghiệm quốc tế như trên, có thể tổng kết tình hình áp dụng thể chế tài khóa, tiền tệ và ổn định tài chính trên thế giới theo mức độ áp dụng phổ biến, trình độ/đặc thù quốc gia, theo nội dung (substantive) và thủ tục (procedural) như sau:

Bảng 2.1: Đánh giá chung tình hình sử dụng các loại thể chế ổn định vĩ mô hiện nay

	Đã phổ biến	Theo trình độ phát triển/đặc thù quốc gia	Thể chế nội dung	Thể chế theo thủ tục
1). Thể chế tài khóa
Ngưỡng nợ công	x	x	x	x
Ngưỡng nợ nước ngoài	x	x	x	x
Ngưỡng thâm hụt NSNN	x	x	x	x
Ngưỡng nghĩa vụ nợ/thu NSNN	0	x	Tùy quốc gia	Tùy quốc gia
Hội đồng tài khóa độc lập	(x) (tương đối phổ biến)	(x) khác nhau về chức năng nhiệm vụ	Phần lớn quốc gia
2). Thể chế tiền tệ
Chế độ tỷ giá (thả nổi có quản lý)	x (tương đối phổ biến)	x	x	0
Lạm phát mục tiêu	x (tương đối phổ biến)	0	x	0
Quy tắc Taylor	x (tương đối phổ biến)	0 (khác nhau về cách xác định)	x	0
3). Thể chế ổn định tài chính
Ngưỡng dự trữ ngoại hối	x	x	x	0
CAMELS	x	x	x	x
Ngưỡng lạm phát	0	x	0	0
4). Thể chế phối hợp điều hành CSTK - CSTT
Quy định về phối kết hợp	x	0	x	0
NHTƯ cho chính phủ vay	x	x	x	x

Chú thích:(x): sử dụng, (0): không sử dụng.

Nguồn: Tổng kết của Nhóm tác giả.

2.3.6. Bài học cho Việt Nam

Từ những bằng chứng thực tiễn, có thể thấy xu thế chung của việc phối hợp sử dụng ba CSTK, tiền tệ và ổn định tài chính trong việc điều hành chính sách vĩ mô ở các quốc gia. Một số bài học quan trọng mà một quốc gia đang phát triển như Việt Nam có thể cân nhắc như sau:

Về quy tắc tiền tệ, sử dụng quy tắc lạm phát mục tiêu có thể đem lại nhiều lợi ích trong việc kiểm soát về mức giá chung. Để đạt được mục tiêu này, công cụ lãi suất, như quy tắc Taylor, nên được khuyến khích sử dụng.

Về quy tắc tài khóa, thế giới đang trong xu hướng cải cách các thể chế và sử dụng đa dạng hơn các quy tắc. Việc sử dụng các quy tắc tài khóa cũng được điều chỉnh theo hướng linh hoạt hơn khi các cú sốc kinh tế xảy ra. Xây dựng nền tảng pháp lý ở mức cao cần được cân nhắc đối với quốc gia đang phát triển như Việt Nam. Việc quy định các tiêu chuẩn hoặc giới hạn về quy tắc tài chính ở mức luật hoặc hiến pháp để đảm bảo các quy tắc/tiêu chuẩn này được tuân thủ chặt chẽ. Khi ban hành các quy tắc/tiêu chuẩn này, cũng cần ban hành kèm theo các điều khoản thoát quy để làm tăng khả năng điều chỉnh quy tắc trước các cú sốc. Tuy nhiên, việc quy định nền tảng pháp lý phụ thuộc rất lớn vào năng lực lập kế hoạch ở trung hạn và dài hạn. Nếu điều kiện năng lực này ở Việt Nam chưa đảm bảo, thì việc luật hóa các quy tắc tài khóa ở mức cao và quá chi tiết có thể khiến các quy tắc không phù hợp với thực tế. Ngoài ra, việc thành lập các cơ quan độc lập quản lý giám sát CSTK có thể là một biện pháp tốt để tăng cường tính tin cậy của quy tắc tài khóa.

Về quy tắc ổn định tài chính, hệ thống đánh giá CAMELS và Basel đang được khuyến khích sử dụng bởi các tổ chức quốc tế trong việc giám sát tài chính ở cấp độ vi mô. Trong khi đó, ở cấp độ vĩ mô, các ngưỡng cảnh báo chưa có sự thống nhất chung mà có thể dựa vào những đặc thù riêng. Đặc biệt, các nghiên cứu thực nghiệm còn nhấn mạnh rằng trong trường hợp nền kinh tế đang phải đối mặt với khủng hoảng ngân hàng, vai trò của chính phủ và NHTƯ là vô cùng quan trọng khi chống đỡ những ảnh hưởng tiêu cực.

Việc phối hợp CSTK với CSTT không phải là điều mới, song để đem lại hiệu quả cho việc phối hợp này, cần thực hiện một số các thỏa thuận về thể chế. Cần nhấn mạnh rằng sự độc lập của NHTƯ trong điều hành chính sách là rất quan trọng đối với hiệu quả của sự kết hợp giữa hai công cụ chính sách vĩ mô truyền thống này.

Chú thích: