[Từ nhà nước điều hành sang nhà nước kiến tạo phát triển] - Chương 2: Xây dựng và cải cách hệ thống thể chế ổn định kinh tế vĩ mô ở Việt Nam (Phần 2.4)

2.4. XÂY DỰNG THỂ CHẾ ỔN ĐỊNH VĨ MÔ CHO VIỆT NAM

2.4.1. Bối cảnh kinh tế vĩ mô và hiện trạng khung khổ chính sách ổn định vĩ mô của Việt Nam

2.4.1.1. Bối cảnh kinh tế vĩ mô gần đây

Từ năm 2008, kinh tế Việt Nam bắt đầu có dấu hiệu bất ổn vĩ mô, đặc biệt là lạm phát bắt đầu tăng vọt. Nhiều yếu tố gây bất ổn vĩ mô, mất an toàn tài chính đã xuất hiện rõ nét nhất trong giai đoạn 2009-2011. Từ cuối năm 2012 đến nay, an toàn tài chính Việt Nam đã có nhiều dấu hiệu ngày càng ổn định và cải thiện đáng kể. Về cơ bản, hầu hết các chỉ số kinh tế tài chính đều nằm dưới các ngưỡng cảnh báo, một số chỉ tiêu vượt mức yêu cầu tối thiểu.

Nhiều chỉ tiêu của thị trường tài chính đã phục hồi theo hướng tích cực. Theo Ủy ban Giám sát Tài chính Quốc gia (2014), thị trường tài chính đã dần được cải thiện, nhất là từ năm 2013 đến nay. Tỷ lệ cho vay/huy động (LDR) của hệ thống ngân hàng giảm mạnh, từ 98% năm 2011 xuống 95,4% năm 2013. Thanh khoản của hệ thống đã tăng lên, vốn huy động tăng 23,6% trong khi lãi suất huy động bình quân giảm 2 điểm %; dư nợ tín dụng tăng nhanh hơn, 14,16% của năm 2014 so với mức 9,8% của năm 2012. Lãi suất cho vay bình quân đã giảm từ 20%/năm trong năm 2011 xuống chỉ còn khoảng 12% trong năm 2014. Cơ cấu tín dụng theo loại tiền có hướng cân đối hơn: tỷ trọng tín dụng bằng VND tăng từ 81% trong năm 2012 lên 85% trong năm 2013; trong khi đó, tỷ trọng tín dụng bằng ngoại tệ giảm từ 19% trong năm 2012 xuống còn 15% trong năm 2013. Tỷ trọng vốn ngắn hạn đã giảm từ khoảng 70% trong những năm 2006-2009 xuống còn khoảng 58%-59% hiện nay; tỷ trọng tín dụng trung dài hạn tăng lên chiếm đến 41-42%. Như vậy, các rủi ro phát sinh từ vấn đề sai lệch kép đã giảm dần.

Chất lượng tài sản ngân hàng dần cải thiện trong giai đoạn 2011-2013: tỷ lệ nợ quá hạn giảm từ 10,4% xuống còn 8,8%. Đặc biệt, hệ số an toàn vốn cao hơn mức tối thiểu (9%), tăng từ mức 11% năm 2010 lên 13,5% năm 2012 và xuống 12,8% năm 2013. Nợ xấu đã được kiểm soát, tuy tăng từ 3,15% năm 2011 lên 4,2% năm 2012, nhưng đã giảm còn 3,22% vào cuối năm 2014 (theo cách tính của Việt Nam; nếu tính cả nợ xấu được cơ cấu lại thì tỷ lệ nợ xấu là vào khoảng 9% theo Quyết định 780/QĐ-NHNN (theo chuẩn mực quốc tế), và ít nhất là 15% theo cách tính của Moody’s). Đến quý 3/2015, tỷ lệ nợ xấu của Việt Nam đã hạ xuống còn 2,9%. Tuy nhiên, hiệu quả hoạt động ngân hàng đã giảm mạnh. Hệ số ROE đã giảm từ 15% trong năm 2009 xuống còn gần 6% trong năm 2013; ROA giảm từ 1,12% xuống 0,56% trong cùng giai đoạn. Trong năm 2014-2015, hiệu quả hoạt động đã cải thiện đáng kể.

Chất lượng tài sản công ty chứng khoán được cải thiện, giảm bớt các tài sản dài hạn có tính thanh khoản thấp; hiệu quả sinh lời của các công ty chứng khoán tăng mạnh; tỷ lệ nợ/vốn chủ sở hữu của các công ty chứng khoán giảm dần từ 1,74 năm 2010 xuống chỉ còn 0,65; ROE tăng từ mức -5,82% năm 2011 lên 3,04% năm 2012 và đạt 5,62% năm 2013. Đối với các công ty bảo hiểm, tốc độ tăng trưởng doanh thu phí bảo hiểm tương đối cao, đạt trung bình 15% giai đoạn 2011-2013. Tình hình tài chính các công ty dần được lành mạnh hoá. Hầu hết các công ty bảo hiểm đảm bảo khả năng thanh toán; chất lượng bảo hiểm ngày càng lành mạnh (tiền gửi và trái phiếu chính phủ chiếm hơn 70%).

Tóm lại, an toàn tài chính vĩ mô và vi mô của Việt Nam đang tốt dần lên đối với hầu hết các chỉ tiêu trên thực tế lẫn xét theo các ngưỡng an toàn theo thông lệ quốc tế và quy định trong nước của Quốc hội. Xu hướng cải thiện này tiếp tục diễn ra trong các năm 2014 và 2015 (Bảng 2.2).

Bảng 2.2. Đánh giá chung tình hình ổn định vĩ mô của Việt Nam tính đến cuối năm 2015

Chỉ tiêu an toàn vĩ mô	Đánh giá chung mức rủi ro	Chỉ tiêu an toàn vi mô	Đánh giá chung
1. Tăng trưởng kinh tế	Phục hồi ngày càng rõ nét, song chủ yếu nhờ khu vực FDI	1. An toàn vốn tối thiểu (cấp 1, 2)	Trên ngưỡng an toàn song không thể xem thường
2. Thâm hụt NSNN	Dự kiến khoảng 6% trong năm 2015 (cách tính của Bộ Tài chính), đe dọa lớn an toàn tài chính vĩ mô	2. Chất lượng tài sản của hệ thống các ngân hàng thương mại	Cải thiện song không loại trừ khả năng xuất hiện nợ xấu mới
3. Thâm hụt cán cân vãng lai	Trong ngưỡng an toàn song có nguy cơ giảm mạnh thặng dư từ 2015	2.1 Mức độ tập trung cho vay theo lĩnh vực	Chuyển theo hướng tích cực (giảm đầu cơ, tăng sản xuất)
4. Dự trữ ngoại hối	Đủ đáp ứng nhu cầu nhập khẩu, mức cao nhất từ trước đến nay, song rủi ro cho BTC vay	2.2 Cho vay theo loại hình đồng tiền	Chuyển theo hướng tích cực (giảm ngoại tệ, tăng VND)
5. Nợ nước ngoài/GDP	Dưới ngưỡng cảnh báo song không thể xem thường	2.3 Cho vay theo kỳ hạn	Chuyển theo hướng tích cực (giảm ngắn hạn, tăng dài hạn)
6. Nợ công	Dưới ngưỡng cảnh báo BTC song rất rủi ro	2.4 Nợ xấu	Giảm dần song rủi ro nợ xấu mới cao, có thể trầm trọng hơn trên thực tế
7. Lạm phát CPI	Dưới ngưỡng cảnh báo, đã giảm mạnh song vẫn còn rủi ro tiềm tàng	3. Chỉ tiêu về lợi nhuận	Cải thiện mạnh, nhất là từ q4/2014 song vẫn còn một số tổ chức yếu kém
8. Tỷ giá	Nhìn chung ổn định, song yếu tố tâm lý và USD lên giá có tác động	3.1 Lợi nhuận/Tài sản (ROA)	Giảm dần song từ 2014 cải thiện dần
9. Cho vay bất động sản	Tăng trở lại từ quý 2/2013 đến nay	3.2 Lợi nhuận/Vốn tự có (ROE)	Giảm dần từ 2014
10. Giá bất động sản	Đang ở đáy và có dấu hiệu ấm dần ở hầu hết phân khúc thị trường	4. Thanh khoản	Tốt dần lên song đôi lúc vẫn còn kém ở một số ngân hàng
11. Cho vay nền kinh tế	Tốc độ tăng còn đáng kể từ 2014, nhất là quý 1/2015	4.3 Cho vay/Tiền gửi	Giảm dần

Nguồn: Tổng hợp và đánh giá theo quan điểm của các tác giả.

Tuy nhiên, các chỉ số tài khóa và nợ xấu lại tiềm ẩn nhiều rủi ro, không thể xem thường. Các rủi ro đối với an toàn tài chính có thể bao gồm:

• Các yếu kém cố hữu của nền kinh tế chưa được xử lý về cơ bản (hiệu quả thấp, năng suất thấp, dựa vào tín dụng, đầu tư, vay nợ...); tăng trưởng kinh tế, xuất khẩu chủ yếu dựa vào hàng thô, sơ chế; giá trị gia tăng thấp và giảm dần; phụ thuộc nhiều vào doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài; và thiếu vắng hệ thống công nghiệp hỗ trợ hữu hiệu. Đây là nhân tố thể hiện tính kém bền vững của tăng trưởng kinh tế và và khả năng chịu đựng của cán cân vãng lai (tăng trưởng xuất khẩu bấp bênh), đe dọa ổn định vĩ mô (lạm phát, bất ổn ngoại hối).
• Hệ thống ngân hàng vẫn còn rủi ro, nhất là rủi ro tăng nợ xấu mới; một số ngân hàng sau sáp nhập vẫn phải đối diện với không ít khó khăn.
• Hệ thống giám sát vẫn còn yếu, thiếu hiệu quả và lạc hậu (nhất là việc giám sát ít dựa trên rủi ro, thiếu giám sát toàn hệ thống,...) cũng có thể gây nhiều rủi ro không thể phát hiện, ngăn chặn và xử lý hiệu quả.
• Nguy cơ xảy ra khủng hoảng nợ công ở Việt Nam vẫn còn và không nên xem thường. Một cách khái lược, nguy cơ này thể hiện ở những điểm sau: Thứ nhất, nếu tính đúng, tính đủ (ví dụ, các khoản nợ địa phương chưa được hạch toán, nợ của DNNN có nguy cơ trở thành nợ công, nợ các công trình trọng điểm,...) thì tổng mức nợ công sẽ cao hơn nhiều so với hiện tại và vượt trần nợ công do Quốc hội Việt Nam quy định. Trong khi đó, khả năng trả nợ ngày càng hạn chế. Tình trạng nợ địa phương, nhất là nợ xây dựng cơ bản khá mù mờ. Đáng chú ý là, tuy có tình trạng ngân sách khá hơn Việt Nam song Trung Quốc đã có hai trường hợp vỡ nợ địa phương. Hơn nữa, nếu tính đầy đủ các rủi ro trong thanh toán nợ của Việt Nam, nhất là cho vay các dự án quốc gia/DNNN¹, cho vay các tổ chức tài chính và các ngân hàng xã hội,... thì rủi ro nợ công càng lớn hơn nhiều. Bên cạnh đó, áp lực chi gia tăng trong thời gian tới trong khi nguồn thu từ dầu thô sụt giảm mạnh cùng với cắt giảm thuế quan theo lộ trình hội nhập cũng là các nhân tố đáng quan tâm. Gần đây, tình hình thu NSNN gặp nhiều khó khăn, việc NHNN cho Bộ Tài chính vay càng cho thấy tình hình ngân sách đang căng thẳng. Thứ hai, cơ sở đánh giá an toàn nợ công không phản ánh toàn diện qua tỷ lệ nợ công/GDP mà còn thể hiện qua nhiều yếu tố khác, trong đó quan trọng nhất là khả năng chi trả của chính phủ đối với các khoản nợ đến hạn. Nghĩa vụ phải trả nợ/tổng thu NSNN của Chính phủ Việt Nam cũng tăng mạnh gần đây, từ mức 22,3% tổng thu NSNN năm 2013 lên 26,7% năm 2014 và dự kiến chiếm 31% tổng thu ngân sách. Đây là mức đáng lo ngại trong tình hình mức dự kiến thâm hụt năm 2015 là khoảng 6%. Bên cạnh đó, cách tính chi NSNN chưa đầy đủ (còn để nhiều khoản ngoại bảng) và kỷ luật tài khóa lỏng lẻo (giống Hy Lạp) cũng là những nhân tố tiềm tàng gây nguy cơ mất kiểm soát nợ công. Ngoài ra, tính không nhất quán, thiếu công khai, minh bạch, kịp thời về các con số thống kê về nợ công - vốn đã và đang xói mòn lòng tin của công chúng - có thể kích hoạt nguy cơ khủng hoảng diễn ra nhanh hơn.

Thứ ba, các nguyên nhân chính dẫn đến nợ công Việt Nam tăng mạnh trong những năm gần đây là do thâm hụt ngân sách và hiệu quả sử dụng vốn thấp. Hai yếu tố này có tác động qua lại với nhau, theo đó thâm hụt được bù đắp bằng các khoản vay, nhưng hiệu quả sử dụng vốn vay kém, không tạo ra được thặng dư nên vẫn tiếp tục thâm hụt. Điều này có thể tạo ra vòng luẩn quẩn và đe dọa tính bền vững của nợ công. Do đó, nếu không kiểm soát thâm hụt và cải thiện hiệu quả sử dụng vốn, tỷ lệ vay để đảo nợ sẽ gia tăng trong khi khả năng chi trả nghĩa vụ nợ đến hạn ngày càng đi xuống. Khi ấy, rủi ro mỗi lúc một lớn và vượt khỏi tầm kiểm soát.

• Rủi ro khủng hoảng ngân hàng cũng vẫn còn. Khủng hoảng ngân hàng là một trong những dạng khủng hoảng thường xảy ra nhất. Tuy đã được cải thiện từ năm 2014, song chất lượng tài sản, nhất là nợ xấu, khó có thể được nhanh chóng hoàn thiện. Trong khi đó, quản trị rủi ro vẫn còn yếu kém. Nguy cơ khủng hoảng ngân hàng có liên quan đến việc rút tiền ồ ạt, tuy đã được kiểm soát song vẫn có thể xảy ra. Lý do là lòng tin của công chúng vốn mong manh, trong khi mức bảo hiểm tiền gửi còn rất thấp (50 triệu đồng/1 tài khoản/1 ngân hàng). Ngoài ra, các ngân hàng sau khi sáp nhập, hợp nhất vẫn chưa hoàn toàn kiểm soát được tình hình và phải đối diện với nhiều rủi ro hoạt động. Trong bối cảnh bảo hiểm tiền gửi còn thấp, lòng tin mong manh, bản lĩnh dân chúng/nhà đầu tư còn yếu, thì một sự kiện hình sự/chính trị có thể gây ra hoảng loạn tài chính². Những yếu kém này cũng có thể kích hoạt rút vốn ồ ạt khỏi ngân hàng, gây nên loại khủng hoảng tự phát sinh (self-fulfilling crisis), điều đã từng xảy ra nhiều lần trên thế giới trong vài ba thập niên gần đây.

2.4.1.2. Hiện trạng khung khổ chính sách ổn định vĩ mô của Việt Nam

Thực trạng thể chế tài khoá

Trong những năm gần đây, hệ thống khung khổ thể chế tài khóa ở Việt Nam đã dần được hình thành và ngày càng được hoàn thiện, theo hướng học hỏi các thông lệ, quy tắc tốt trên thế giới. Thực trạng thể chế tài khóa của Việt Nam có thể được tóm tắt qua các khía cạnh dưới đây.

• Các quy tắc và quy định pháp luật

Các quy định về kỷ luật ngân sách, minh bạch tài khóa đã dần hình thành ở Việt Nam. Luật Ngân sách (lần đầu được ban hành năm 1996) được coi là quy định cao nhất về CSTK. Luật Ngân sách sau đó được Quốc hội sửa đổi thông qua trong các năm 1998, 2002, và 2015. Wescott và cộng sự (2009) cho rằng Luật Ngân sách sửa đổi năm 2002 được đánh giá có những cải cách lớn về quy định tài khóa theo xu hướng thị trường hơn. Những lần sửa đổi Luật Ngân sách, mà mới nhất là năm 2015, đã giúp cho việc quản lý ngân sách nhà nước thay đổi theo hướng tích cực hơn ở các khía cạnh: (i) Tăng cường vai trò quản lý và giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân các cấp trong việc quyết định dự toán ngân sách, quyết định phân bổ ngân sách và phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước; (ii) Phân cấp tài chính mạnh hơn cho các cơ quan địa phương (các tỉnh được chủ động hơn, bao gồm cả phân bổ ngân sách và các quyền được vay mượn để đáp ứng nhu cầu phát triển của địa phương), phân định rõ ràng hơn về vai trò và trách nhiệm đối với cả cấp trung ương và địa phương trong quản lý ngân sách nhà nước; và (iii) Tăng tính công khai và minh bạch, tính trách nhiệm và giải trình trong thực hiện thu chi ngân sách.

Các ngưỡng an toàn về ngân sách cũng dần được thể chế hóa. Luc ngưỡuc ngưỡng an số 29/2009/QH12 quy định rõ Quốc hội có nhiệm vụ và quyền hạn quyết định các chỉ tiêu an toàn về nợ trong kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm, bao gồm: (i) Nợ công so với GDP; (ii) Nợ nước ngoài của quốc gia so với GDP; (iii) Trả nợ chính phủ so với tổng thu ngân sách nhà nước và; (iv) Nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của quốc gia so với tổng kim ngạch xuất khẩu. Bên cạnh đó, Quốc hội quyết định mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công trong từng giai đoạn 5 năm nhằm bảo đảm chỉ tiêu an toàn về nợ. Quyết định tổng mức, cơ cấu vay và trả nợ hàng năm của Chính phủ gắn với dự toán ngân sách nhà nước. Quyết định chủ trương đầu tư đối với dự án, công trình quan trọng quốc gia từ nguồn vốn vay của Chính phủ cũng như giám sát việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay, trả nợ và quản lý nợ công.

Từ các luật và quy định, các quy tắc tài khóa còn được cụ thể hóa thông qua Nghị quyết của Quốc hội với những thước đo khá rõ ràng nhằm kiểm soát ngân sách và nợ công. Ví dụ, Nghị quyết số 56/2006/QH11 về kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm 2006-2010 mặc dù chưa đặt ra trần thâm hụt ngân sách và nợ công mà chỉ giới hạn tỷ lệ huy động GDP hàng năm vào ngân sách khoảng 21-22%. Tuy nhiên, trong các Nghị quyết của Quốc hội thông qua dự toán NSNN hàng năm đều giới hạn cụ thể mức thâm hụt ngân sách. Trong khi đó, Nghị quyết số 10/2011/QH13 về kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm 2011-2015, Quốc hội đã đưa ra giới hạn về thâm hụt ngân sách nhà nước và nợ công. Cụ thể, thâm hụt ngân sách nhà nước đạt dưới 4,5% vào năm 2015 (tính cả trái phiếu chính phủ); tỷ lệ huy động thuế và phí vào ngân sách không quá 22%-23% GDP/năm và; nợ công đến năm 2015 không quá 65% GDP, dư nợ của Chính phủ không quá 50% GDP, dư nợ quốc gia không quá 50% GDP. Chiến lược nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia cũng quy định các chỉ tiêu tương ứng cho giai đoạn 2011-2020 và 2021-2030 (xem thêm Phụ lục 2.5 và 2.6).

Gần đây hơn, Luật Đầu tư công (có hiệu lực từ ngày 01/01/2015), đã được ban hành nhằm mục đích tăng cường quản lý và sử dụng vốn đầu tư công hiệu quả hơn. Luật quy định và phân cấp cụ thể cấp nào được quyết định quy mô, lĩnh vực dự án đầu tư công, nguồn vốn đầu tư công. Quy định rõ quy trình triển khai thực hiện và giám sát thực hiện kế hoạch, dự án đầu tư công đối với từng cấp cụ thể.

• Hiệu lực thực thi các quy tắc, quy định tài khóa ở Việt Nam

Như vậy, dưới nhiều hình thức khác nhau, Việt Nam đã có thể chế hay kỷ luật về tài khóa. Tuy nhiên, việc thực thi các quy tắc, quy định tài khóa ở Việt Nam là rất kém (Phạm Thế Anh và Phạm Thị Ngọc Quỳnh, 2015). Trong giai đoạn 2006-2010, mức thâm hụt ngân sách mục tiêu cho cả giai đoạn là 5,0% GDP. Tuy nhiên, ngoại trừ các năm 2006 và 2008, mức thực hiện thâm hụt ngân sách trong giai đoạn này luôn vượt xa mục tiêu đề ra. Tương tự như vậy, sang đến giai đoạn 2011-2015, mục tiêu của Chính phủ là đưa mức thâm hụt ngân sách giảm dần xuống còn 4,5% GDP vào năm 2015, tuy nhiên thực tế lại cho thấy mức thâm hụt ngân sách những năm qua ngày càng trầm trọng hơn. Thâm hụt ngân sách của các năm gần đây đều vượt xa con số mục tiêu này.

Nếu so sánh tình hình thực hiện với dự toán ngân sách được Quốc hội phê duyệt hàng năm thì việc thực hiện kỷ luật tài khóa cũng rất lỏng lẻo. Cụ thể, trong năm 2007, dự toán thâm hụt ngân sách là 5,0% GDP trong khi thực hiện là 5,7% GDP; trong năm 2009 thâm hụt ngân sách tăng đột biến lên 6,9% GDP, cao hơn so với mức dự toán là 4,8% GDP, do các gói kích thích kinh tế của chính phủ nhằm chống đỡ tác động của cuộc suy thoái kinh tế toàn cầu đối với kinh tế trong nước. Những năm sau đó, tình hình tuân thủ kỷ luật thâm hụt ngân sách đã được cải thiện. Tuy nhiên, kể từ năm 2012, thâm hụt ngân sách lại có xu hướng tăng lên và vượt xa dự toán ban đầu. Cụ thể, thâm hụt ngân sách của các năm 2012 và 2013 lần lượt là 5,4% và 5,5% GDP, cao hơn so với mức dự toán 4,8% GDP trong các năm này. Kỷ luật về thâm hụt ngân sách lỏng lẻo và thiếu nhất quán ngay cả trong các Nghị quyết của Quốc hội về mức thâm hụt ngân sách³.

Nghiêm trọng hơn, trong những năm gần đây, chênh lệch giữa chi đầu tư phát triển với mức thâm hụt ngân sách ngày càng thu hẹp lại, hàm ý nguy cơ Việt Nam phải vay nợ cho tiêu dùng ngày càng lớn. Theo dự toán NSNN các năm 2014 và 2015, thâm hụt ngân sách sẽ vượt chi đầu tư phát triển. Tức là, Việt Nam sẽ không chỉ phải vay nợ cho đầu tư phát triển mà còn phải vay nợ để tài trợ một phần cho tiêu dùng, vi phạm quy định đề ra trong Luật NSNN 2002 và Luật NSNN sửa đổi 2015.

Hình 2.4. Quy định và thực tế thực hiện thâm hụt ngân sách nhà nước 2006-2014

Ghi chú: Đường màu đỏ là mức mục tiêu đề ra trong Chính phủ (2012)

Nguồn: Phạm Thế Anh và Phạm Thị Ngọc Quỳnh (2015).

Kỷ luật ngân sách lỏng lẻo còn thể hiện trên phương diện thu và chi ngân sách hằng năm luôn vượt so với dự toán Quốc hội thông qua. Dự toán thu ngân sách hằng năm thường được đặt ra khá thấp so với thực tế thu được và nếu xét ở khía cạnh thu ngân sách sẽ luôn hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ. Tuy nhiên, việc phê duyệt dự toán thu ngân sách vẫn thường xuyên được đưa ra ở mức thấp hơn nhiều so với thu thực tế diễn ra trong nhiều năm cho thấy công tác dự báo còn yếu, không thực sự được quan tâm hoặc do cố tình dự toán thấp để hoàn thành nhiệm vụ.

Về kỷ luật nợ công, so với mức trần đặt ra, nợ chính phủ và nợ nước ngoài so với GDP vẫn đang ở mức giới hạn cho phép so với quy định. Cụ thể, tỷ lệ nợ công so với GDP tính đến cuối năm 2014 ước tính chỉ tương ứng là 60,3% (so với quy định trần 65% của Quốc hội); nợ chính phủ 46,9% (so với trần 50% của Quốc hội). Tuy nhiên, nợ công/GDP tăng với tốc độ tăng rất nhanh trong giai đoạn vừa qua (giai đoạn 2001-2010 tốc độ tăng trưởng nợ công bình quân mỗi năm là trên 15%; giai đoạn 2011-2014 mỗi năm tăng bình quân 20,7%) thì rủi ro nợ công vượt giới hạn trần quy định của Quốc hội là điều khó tránh khỏi.

Hình 2.5. Nợ công và các kỷ luật nợ công 2010-2014

Ghi chú: Đường màu đỏ là các trần nợ công theo Quốc hội (2013)

Nguồn: Phạm Thế Anh và Phạm Thị Ngọc Quỳnh (2015).

Về tiêu chí nghĩa vụ trả nợ của chính phủ/ngân sách nhà nước, do nợ công tăng nhanh cả về tốc độ và quy mô dẫn tới trách nhiệm trả nợ ngày càng tăng. Cụ thể, nghĩa vụ nợ chính phủ phải trả hàng năm tăng mạnh từ mức 87,1 nghìn tỷ đồng năm 2010 lên khoảng 208,9 nghìn tỷ đồng trong năm 2014 (tương đương khoảng 26,7% tổng thu NSNN) và chính thức vượt ngưỡng quy định đặt ra trong Chiến lược nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011-2020 và tầm nhìn 2030 (Phạm Thế Anh và Phạm Thị Ngọc Quỳnh, 2015). Bên cạnh đó, nghĩa vụ trả nợ nước ngoài trung, dài hạn của quốc gia so với tổng kim ngạch xuất khẩu hiện vẫn ở mức khá thấp so với trần quy định. Năm 2010, tỷ lệ này là 3,4% và tăng lên 3,5% mỗi năm giai đoạn 2011-2012 sau đó tăng lên 4,3% năm 2013. Đây là mức khá thấp so với trần quy định là dưới 25% vào năm 2015.

Lưu ý là tỷ lệ tổng dư nợ nước ngoài ngắn hạn/dự trữ ngoại hối hiện vẫn không được cập nhật và công bố thường xuyên nên khó để đánh giá xem có vi phạm quy định đặt ra hay không. Vì vậy, để tăng cường hiệu quả giám sát và phản biện chính sách nhằm cải thiện các chỉ số tài khóa và ổn định kinh tế vĩ mô, việc công khai các chỉ số tài khóa, ít nhất theo những chỉ số mà Quốc hội đưa ra, là hết sức thiết thực.

• Các tổ chức thực thi, giám sát tài khóa

Hiện nay các vấn đề về tài khóa (thu chi ngân sách, nợ công) thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước của Bộ Tài chính (Theo Nghị định 215/2013/NĐ-CP, ngày 23/12/2013). Ngoài cơ quan thanh tra, giám sát nội bộ của Bộ Tài chính (Vụ Thanh tra), cơ quan giám sát trực tiếp các hoạt động tài khóa thuộc Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội⁴

Nhìn chung, hệ thống các thể chế tài khóa Việt Nam là khá đầy đủ (về mặt tên gọi). Các trần/ngưỡng tài chính để thiết lập kỷ luật tài khóa như quy định về trần nợ công, nợ của Chính phủ và nợ quốc gia, thu, chi và thâm hụt ngân sách đã được ban hành. Đây cũng là thông lệ tại nhiều nước trên thế giới và Việt Nam là một trong những nước có đầy đủ nhất (về số lượng) các quy tắc tài khóa, kể cả tỷ lệ nghĩa vụ trả nợ trực tiếp/tổng thu ngân sách. Lưu ý là, cũng như một số nước, quy chế về tỷ lệ nghĩa vụ trả nợ trực tiếp/tổng thu ngân sách là không được luật hóa mà chỉ được đưa vào Chiến lược nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia. Ngoài ra, quy tắc vàng về vay nợ chỉ được dùng để đầu tư phát triển cũng được đưa ra trong luật NSNN. Bên cạnh đó, các chuẩn mực về công khai minh bạch, trách nhiệm giải trình, tính tiên liệu cũng đã được ban hành, tạo cơ sở pháp lý tăng cường kỷ luật tài khóa và quản trị công theo hướng hiện đại, lành mạnh. Ngoài ra, nhằm tăng cường tính công khai và minh bạch, các ủy ban tài khóa và kinh tế của Quốc hội đôi khi còn cung cấp thông tin cho các cuộc thảo luận công khai.

Tuy nhiên, mặc dù đã có khá đầy đủ các quy chế, quy định về kỷ luật tài khóa song hiệu lực thực thi nhìn chung còn yếu kém và thường bị vi phạm mà không có chế tài xử phạt. Bên cạnh đó, một số quy chế đã có (ví dụ, NHNN cho Chính phủ vay) song mức quy định chưa rõ, đủ chi tiết về các điều kiện ràng buộc cho vay nên có thể xói mòn lòng tin, gây rủi ro, tác động xấu lên hoạt động của hệ thống tài chính.

Đối với các ngưỡng được coi là an toàn của nợ công, nợ nước ngoài, các hạn chế thể hiện như sau: Thứ nhất, các ngưỡng này có hiệu quả ngăn ngừa rủi ro thấp do không được tính toán, cập nhật dựa trên các luận cứ khoa học và thực tiễn vững chắc; không tính đến đầy đủ các nhân tố đặc thù của Việt Nam mang tính động và bối cảnh quốc tế mới có tác động mạnh, đa chiều lên khả năng chịu đựng vay nợ công. Hệ thống các ngưỡng an toàn về nợ công và nợ quốc gia trong Chiến lược nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011-2020 và tầm nhìn đến năm 2030 theo Quyết định số 958/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ được xây dựng vào khoảng năm 2010 nên có thể chưa tính đến, tính hết những nhân tố trong nước và quốc tế ảnh hưởng đến nợ công/nước ngoài sau đó (ví dụ, tác động của các chương trình nới lỏng định lượng của các nền kinh tế lớn như Mỹ, Nhật và khu vực đồng tiền chung châu Âu⁵, vai trò của kiều hối hay vay nợ của khu vực tư nhân trong nước). Như vậy, các ngưỡng được coi là an toàn về nợ công, nợ nước ngoài hiện đang sử dụng không tính đến, không được điều chỉnh, và cập nhật khi bối cảnh kinh tế trong nước, quốc tế đã có nhiều đổi thay. Điều này đòi hỏi Việt Nam phải xây dựng lại các ngưỡng mới và bổ sung các chỉ tiêu khác để tăng tính hiệu quả cảnh báo rủi ro, khủng hoảng tài chính trong thời gian tới.

Bên cạnh đó, tuy đã có các quy định tuân thủ các ngưỡng trần an toàn nợ công, nợ nước ngoài song chưa có quy định cụ thể về: (i) các điều khoản thoát khỏi quy tắc tài khóa trong điều kiện đặc biệt (thiên tai, khủng hoảng kinh tế, tài chính và chính trị,...); (ii) cơ chế điều chỉnh tự động những sai lệch so với quy tắc và; (iii) các quy định, quy tắc tài khóa thế hệ mới để ứng phó với khủng hoảng nợ công. Ngoài ra, Việt Nam cũng chưa có các tổ chức giám sát tài khóa đủ mạnh, hiệu quả và mang tính tự chủ/độc lập cao để tăng cường hơn nữa sự tin cậy.

Thực trạng thể chế tiền tệ

Trong những năm gần đây, mặc dù mục tiêu và các công cụ của CSTT đã được công bố một cách rõ ràng nhưng có thể nói Việt Nam chưa cam kết cụ thể vào một thể chế tiền tệ nào, đặc biệt là các thể chế đang được thực hiện tương đối phổ biến trên thế giới như thể chế lạm phát mục tiêu, cung tiền mục tiêu hay quy tắc Taylor. Lưu ý rằng, việc công bố mục tiêu lạm phát trong các nghị quyết của Quốc hội hay Chính phủ ở các thời điểm đầu năm chưa hẳn là thể chế CSTT lấy lạm phát làm mục tiêu bởi nội dung của thể chế này không chỉ hạn chế ở việc công bố mục tiêu của chính sách mà còn bao gồm cả những thành phần khác liên quan đến việc tăng tính minh bạch, tăng trách nhiệm giải trình và các cam kết thể chế đối với việc theo đuổi mục tiêu lạm phát.

Kể từ năm 2011 trở về trước, NHNN thường công bố theo đuổi đồng thời hai mục tiêu lạm phát và tăng trưởng kinh tế, với mục tiêu tăng trưởng được ngầm định ưu tiên cao hơn so với mục tiêu lạm phát. Sau những tác động nặng nề của tình trạng lạm pháp cao trong năm 2011, NHNN đã bắt đầu ưu tiên mục tiêu ổn định kinh tế vĩ mô và kiềm chế lạm phát hơn so với tăng trưởng. Các thức điều hành này đã mang những dáng dấp của một quy tắc Taylor cho Việt Nam. Tuy nhiên, các công cụ lãi suất điều hành của NHNN lại mang tính hành chính và khá cứng nhắc trong thời gian này. Chúng chỉ được thay đổi sau những khoảng thời gian dài khi lạm phát đã trở nên nghiêm trọng và gây tác hại nặng nề cho nền kinh tế.

Những năm gần đây hơn, Chính phủ và NHNN đã bắt đầu có một vài động thái thiên về khung khổ chính sách lạm phát mục tiêu. Sau năm 2012, Việt Nam đã điều hành vĩ mô mang “hơi hướng” của thể chế này như Chính phủ công khai tuyên bố coi ổn định giá cả là nhiệm vụ trọng tâm (song không có mục tiêu và quãng thời gian áp dụng cụ thể); NHNN đã chính thức được tự chủ hơn trong xây dựng và vận hành CSTT, bước đầu công khai minh bạch và trách nhiệm giải trình chính sách. Tuy nhiên, để hoàn thiện thể chế này, Việt Nam còn rất nhiều việc phải làm. Trước hết, NHNN cần thực sự có vị trí độc lập với Chính phủ cao hơn nữa, đồng thời minh bạch hóa quy trình của CSTT. Sự độc lập của NHNN cần được thể hiện qua sự tách bạch với các mục tiêu về ngân sách và vay nợ của Chính phủ (ví dụ các hoạt động tạm ứng tiền cho ngân sách, “hỗ trợ” cho sự thành công của việc phát hành trái phiếu chính phủ) hoặc độc lập với các mục tiêu khác không liên quan gì đến ổn định giá cả như hỗ trợ vay vốn thúc đẩy sản xuất kinh doanh của những ngành nghề cụ thể. Bên cạnh đó, minh bạch hóa CSTT không chỉ nên dừng ở việc công khai mục tiêu mà còn ở việc lựa chọn công cụ chính sách, cơ sở ra quyết định chính sách và cách thức ra quyết định chính sách.

Bên cạnh đó, kể từ sau Đổi mới cho đến nay, Việt Nam đã trải qua rất nhiều thời điểm thay đổi cơ chế/chế độ tỷ giá hối đoái, từ cơ chế tỷ giá hối đoái mang tính phi thị trường sang cơ chế tỷ giá hối đoái mang tính thị trường nhiều hơn, từ cơ chế đa tỷ giá sang các biến thể của chế độ neo tỷ giá (theo các biên độ, kỹ thuật neo khác nhau, xem Phụ lục 2.7). Nhìn chung, chế độ tỷ giá Việt Nam giai đoạn 1989-2015 ngày càng mang tính thị trường nhiều hơn so với trước đây, thế nhưng các biện pháp hành chính nhiều khi vẫn được sử dụng, nhất là trong những tình huống tỷ giá có những biến động mạnh.

Dựa trên các chế độ neo tỷ giá, NHNN đưa ra những điều chỉnh khác nhau về biên độ tỷ giá cũng như tỷ giá trung tâm để thích nghi với những tác động bên trong và bên ngoài nền kinh tế. Sau khi các tác động chấm dứt, chế độ tỷ giá lại quay trở về cơ chế tỷ giá cố định hoặc neo tỷ giá có điều chỉnh⁶. Một trong những đặc điểm điển hình của các cơ chế này là tỷ giá chỉ được điều chỉnh một chiều tăng mà không có giảm, tức là chỉ được điều chỉnh khi các sức ép mất giá nội tệ xảy ra, phản ánh sự thụ động trong việc điều hành chính sách tỷ giá của Việt Nam trong giai đoạn này.

Biện pháp can thiệp của NHNN vào thị trường ngoại hối cũng dần thay đổi. NHNN đã chuyển từ can thiệp trực tiếp (trước 1991) sang can thiệp gián tiếp qua các sàn giao dịch ngoại hối (1991-1993) và qua tỷ giá liên ngân hàng (1994 tới nay). Tỷ giá trung tâm chính thức được NHNN công bố dựa trên tỷ giá liên ngân hàng trung bình ngày làm việc hôm trước. Cơ chế này được duy trì từ năm 1999 cho tới hết năm 2015. Bắt đầu từ năm 2016, ngoài tỷ giá bình quân liên ngân hàng, tỷ giá trung tâm còn được xác định dựa trên sự biến động của tám đồng tiền của các nước, vùng lãnh thổ có quan hệ thương mại, đầu tư lớn với Việt Nam, và dựa vào cân đối vĩ mô khác. Tuy nhiên, cho đến nay NHNN vẫn chưa công bố tỷ trọng hay tầm quan trọng của mỗi yếu tố trong việc xác định tỷ giá trung tâm của mình. Điều này cho sự tùy nghi và thiếu minh bạch trong việc điều hành chính sách tỷ giá ở Việt Nam.

Theo nhiều nghiên cứu đánh giá, trong những năm qua, đồng VND bị định giá cao so với đồng USD và nhiều đồng tiền chủ chốt trên thế giới (Ủy ban Kinh tế Quốc hội và UNDP, 2013)⁷. Bên cạnh đó, theo Phạm Thế Anh và Đinh Tuấn Minh (2014), trong giai đoạn 2006-2013, tỷ lệ lạm phát (tính theo % thay đổi của CPI) trung bình của Việt Nam lên tới xấp xỉ 11,1% mỗi năm. Trong khi đó, tỷ lệ này ở các nước đối tác thương mại lớn (trong giỏ tính tỷ giá hữu hiệu danh nghĩa - NEER và tỷ giữa hữu hiệu thực - REER) chỉ khoảng 3,8%. Sự sụt giảm của REER đồng nghĩa với việc hàng hóa xuất khẩu của Việt Nam trở nên kém cạnh tranh hơn trên thị trường quốc tế so với các đối thủ cạnh tranh trong khi hàng nhập khẩu lại cạnh tranh hơn trên thị trường trong nước. Điều này lý giải phần nào mức thâm hụt thương mại nặng nề trong giai đoạn 2007-2011. Tuy có nhiều khuyến nghị về việc phá giá, song lo ngại về “nhập khẩu” lạm phát, lượng dự trữ ngoại hối ít, nguy cơ tăng nợ nước ngoài cùng với hiện tượng đô la hóa đã khiến cho chính sách tỷ giá của Việt Nam rơi vào tình thế tiến thoái lưỡng nan trong giai đoạn này. Trong khi đó, mặc dù NEER tiếp tục mất giá nhưng lạm phát lại vượt xa các đối tác thương mại nên REER của Việt Nam đã lên giá mạnh kể từ năm 2006 và sau đó đi ngang trong hai năm 2012-2013, gây các ảnh hưởng tiêu cực đối với thâm hụt thương mại, kiểm soát lạm phát và ổn định vĩ mô.

Nói tóm lại, chính sách tỷ giá của Việt Nam mặc dù đang dần được điều hành theo tín hiệu của thị trường hơn nhưng “hàm lượng” hành chính trong công tác điều hành vẫn còn cao. Điều này làm cho chính sách tỷ giá hối đoái nhiều khi mang tính chủ quan, phi thị trường, do đó, làm méo mó tín hiệu của thị trường, và phân bổ các nguồn lực, dẫn đến các hành vi thao túng, trục lợi. Đặc biệt, chế độ neo tỷ giá hối đoái, dù với phương thức nào cũng khó có thể giúp Việt Nam đảm bảo năng lực cạnh tranh hàng hóa một cách kịp thời, ổn định vĩ mô (lạm phát) và dự trữ ngoại hối trong bối cảnh Việt Nam vốn có độ mở thương mại rất cao (giá trị thương mại quốc tế tương đương trên dưới 150% GDP) lại đang quá trình đàm phán, ký kết các hiệp định FTA ngày càng sâu, rộng hơn. Điều này đòi hỏi Việt Nam phái thay đổi chế độ tỷ giá để đáp ứng các nhu cầu thay đổi ngày càng nhanh trong khu vực và thế giới.

Thực trạng các chế chế ổn định tài chính

Về các thể chế giám sát tài chính, sau hơn hai mươi năm xây dựng và cải cách, hệ thống giám sát tài chính ở Việt Nam vẫn còn những bất cập và hạn chế. Thứ nhất, các cơ quan giám sát (NHNN, UBCKNN và Giám sát Bảo hiểm) vừa thực hiện chức năng cấp phép, ban hành cơ chế - chính sách, vừa thực hiện chức năng hướng dẫn, triển khai thực hiện cơ chế chính sách và kiêm luôn vai trò kiểm tra, thanh tra, giám sát hoạt động của các định chế tài chính. Điều này dẫn tới xung đột về lợi ích, khiến hiệu quả và hiệu lực giám sát không cao. Thứ hai, việc thực hiện giám sát trên cơ sở rủi ro và giám sát an toàn vĩ mô vẫn còn yếu kém, chủ yếu thiên về giám sát tuân thủ. Đến nay vẫn chưa có một quy định chung về cách thức giám sát cho cả hệ thống tài chính. Việc giám sát vẫn chưa bao quát được tất cả các lĩnh vực hoạt động của các tập đoàn kinh tế, nhất là tập đoàn tài chính trong nước (cả chính thức lẫn phi chính thức), các tập đoàn xuyên quốc gia (ví dụ Merrill Lynch, AIG,...). Các công cụ phái sinh tài chính (nhằm giảm rủi ro) vẫn chậm được áp dụng và ban hành (trong khi trên thực tế có những công cụ về thực chất là biến tấu của các công cụ phái sinh). Đặc biệt, đến nay vẫn còn thiếu khuyết các công cụ phục vụ cho giám sát an toàn vĩ mô, nhất là đối với giám sát dựa trên rủi ro. Các mô hình phân tích định lượng, cảnh báo, kiểm định rủi ro như mô hình cảnh báo sớm (early warning system - EWS), mô hình kiểm tra sức chịu đựng các cú sốc tài chính tiền tệ của các định chế tài chính (stress test - ST), mô hình xác định giá trị rủi ro bị tổn thất (value at risks - VaR) cho cả hệ thống tài chính và cho từng định chế tài chính hầu như chưa được phát triển.

Bên cạnh đó, việc giám sát các rủi ro chéo gặp khó khăn và thiếu hiệu quả do thiếu sự phối kết hợp, liên thông trong giám sát toàn bộ thị trường tài chính bởi các cơ quan giám sát hoạt động một cách độc lập. Hoạt động phối kết hợp giám sát giữa Việt Nam và các nước khác vẫn còn hạn chế. Đặc biệt, hiện vẫn chưa có một cơ quan giám sát tài chính vĩ mô có đủ thẩm quyền và năng lực bộ máy để có thể cảnh báo, ngăn ngừa và xử lý hữu hiệu các loại rủi ro của hệ thống tài chính. Thách thức và rủi ro ở hoạt động giám sát các định chế tài chính ngày càng lớn do sự gia tăng các sáng tạo tài chính và công nghệ thông tin - truyền thông, tự do hóa kinh tế - tài chính, các bộ phận của thị trường tài chính ngày càng đan xen nhau chặt chẽ⁸; ranh giới giữa thị trường tiền tệ và TTCK truyền thống trong một nước hay giữa thị trường vốn nội địa với thị trường vốn quốc tế đang bị mờ dần; các tổ chức tài chính ngày càng trở nên đa năng, đa quốc gia và các công cụ tài chính ngày càng phong phú và phức tạp. Điều này đòi hỏi các cơ quan giám sát phải có tầm nhìn toàn cầu và sự phối hợp chặt chẽ trong việc vừa quản lý một cách hiệu quả, vừa tạo điều kiện cho các bộ phận thị trường tài chính phát triển. Sự phối hợp này là rất cần thiết từ việc lập chiến lược phát triển tổng thể thị trường tài chính, sự hợp tác thường xuyên trong việc quản lý và xử lý những vấn đề của thị trường (nhất là lĩnh vực chứng khoán ngân hàng), cho đến việc giám sát một cách có hiệu quả các đối tượng tham gia và hoạt động đan xen trên thị trường⁹.

Ngoài ra, các cơ quan thanh tra giám sát tài chính còn thiếu các phương tiện kỹ thuật lẫn nguồn nhân lực có chất lượng. Đến nay, công nghệ thu thập, xử lý thông tin để phục vụ cho hoạt động giám sát từ xa còn lạc hậu. Trong khi đó, hiệu quả hoạt động giám sát tài chính lại phụ thuộc nhiều về khả năng thu thập thông tin, nhất là có được một hệ thống thông tin quản lý có khả năng cập nhật thông tin từ cơ sở đến cơ quan giám sát một cách nhanh chóng và chính xác. Chất lượng nguồn nhân lực giám sát vẫn còn yếu so với yêu cầu đảm bảo an toàn cho hoạt động khu vực tài chính. Nhìn chung, cán bộ thanh tra, giám sát chưa có khả năng sử dụng mô hình kiểm định và kiểm tra tính hiệu quả của mô hình quản trị rủi ro của các tổ chức tài chính; bên cạnh đó, văn hóa giám sát cũng như động lực thanh tra tại chỗ của cán bộ thanh tra còn yếu.

Cuối cùng, song không kém phần quan trọng, là sự khác biệt giữa các tiêu chuẩn an toàn hoạt động, kế toán và kiểm toán của Việt Nam với tiêu chuẩn, thông lệ của quốc tế. Điều này khiến việc áp dụng các chỉ tiêu an toàn hoạt động tài chính (ví dụ, tiêu chuẩn nợ xấu) không mang lại kết quả như ý muốn, gây khó khăn khi thực hiện giám sát các tổ chức tài chính quốc tế có hoạt động tại Việt Nam. Trong bối cảnh những yếu kém hiện tại của hệ thống giám sát và thách thức ngày càng gia tăng trong một thị trường tài chính Việt Nam được tự do hóa cả bên trong và bên ngoài, việc củng cố hoàn thiện hệ thống giám sát tài chính Việt Nam là rất cấp thiết.

Về các thể chế bảo hiểm tiền gửi, trong thời gian qua, bảo hiểm tiền gửi (BHTG) đã có nhiều cố gắng và đạt được thành tựu bước đầu tương đối khả quan. Song với diễn biến hiện tại và triển vọng phát triển của hệ thống ngân hàng, BHTG hiện đang đang đứng trước nhiều thách thức đối với việc bảo đảm an toàn hệ thống tài chính - ngân hàng trong điều kiện mở cửa thị trường tài chính theo các hiệp định thương mại tự do. Trước hết, khó khăn lớn nhất đối với hoạt động bảo hiểm tiền gửi ở nước ta hiện nay chính là khuôn khổ pháp lý chưa hoàn thiện, đặc biệt chưa có Luật Bảo hiểm tiền gửi. Các văn bản dưới luật chưa thống nhất, đồng bộ nhau đã làm giảm năng lực hoạt động và đóng góp trong việc ổn định hệ thống tài chính quốc gia của hoạt động bảo hiểm tiền gửi. Theo Nghị định số 109/2005/NĐ-CP ngày 24/08/2005 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của của Nghị định số 89/1999/NĐ-CP ngày 01/09/1999 của Chính phủ về bảo hiểm tiền gửi, số tiền bảo hiểm được trả tối đa cho khách hàng là 50 triệu đồng/tài khoản/ngân hàng là quá ít. Do vậy, Việt Nam cần xây dựng và triển khai cơ chế thu phí bảo hiểm theo mức độ rủi ro của tổ chức tham gia bảo hiểm để bảo đảm sự công bằng giữa các tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi, đồng thời hạn chế rủi ro đạo đức của tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi. Ngoài ra, chúng ta cũng cần có sự tách biệt cơ chế bảo hiểm tiền gửi trong điều hiện bình thường (nên nâng cao hơn nhiều so với hiện nay) và trong điều kiện khủng hoảng (nên bảo hiểm toàn bộ).

Thêm nữa, năng lực tài chính của BHTG Việt Nam có thể chưa tương xứng so với trọng trách mà nó gánh vác. BHTG Việt Nam khó có thể đáp ứng về mặt tài chính để xử lý tình huống có một hoặc một số NHTM cỡ trung bình (quy mô khoảng 15 ngàn tỷ tổng tài sản) phá sản. Do vậy, việc tăng cường năng lực tài chính, đặc biệt là tăng vốn điều lệ cho BHTG Việt Nam tương xứng với quy mô hoạt động và mức độ rủi ro của hệ thống ngân hàng là điều cần thiết. Trên cơ sở đó, BHTG Việt Nam có thể nâng cao khả năng chi trả tiền bảo hiểm và khả năng hỗ trợ các tổ chức tham gia bảo hiểm xử lý những khó khăn tài chính trước khi lâm vào tình trạng phá sản.

Trong điều kiện mở cửa thị trường và tự do hóa tài chính, các tổ chức tín dụng (TCTD) đang phát triển rất nhanh về quy mô, song cũng phải đối mặt với nhiều rủi ro hơn, không loại trừ rủi ro đổ vỡ, khủng hoảng mang tính hệ thống, nhất là khi hiện nay hệ thống các TCTD của Việt Nam còn nhiều yếu kém về tài chính, hoạt động, công nghệ, quản lý và tiềm ẩn nhiều rủi ro. Đây là thách thức lớn nhất hiện nay đối với các cơ quan quản lý nhà nước và các cơ quan có thẩm quyền trong lĩnh vực tài chính - ngân hàng. Tuy nhiên, vị thế và năng lực hoạt động của BHTG Việt Nam còn một số hạn chế, thể hiện rõ ở khả năng giám sát an toàn hoạt động và cảnh báo rủi ro đối với các tổ chức tham gia bảo hiểm. Do vậy, cần đẩy mạnh vai trò và phương pháp giám sát rủi ro của thanh tra ngân hàng đối với các hoạt động ngân hàng theo các thông lệ, chuẩn mực quốc tế.

Ngoài ra, cần có sự phối hợp chặt chẽ BHTG Việt Nam với NHNN trong việc giám sát các tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi. Để có biện pháp ngăn chặn và xử lý rủi ro kịp thời, BHTG Việt Nam cần cung cấp kịp thời cho NHNN những dấu hiệu mất an toàn hoạt động và hành vi vi phạm pháp luật của các tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi. Đồng thời, công tác xây dựng chiến lược truyền thông về BHTG thông qua tăng cường các hoạt động phổ biến, tuyên truyền, giáo dục cộng đồng về các chính sách bảo hiểm tiền gửi và hoạt động của BHTG Việt Nam cũng cần được đẩy mạnh; sớm hoàn thành xây dựng và trình cấp có thẩm quyền phê duyệt Chiến lược phát triển BHTG Việt Nam, xây dựng Luật BHTG. Thêm nữa, việc đẩy mạnh hợp tác quốc tế để tranh thủ trợ giúp kỹ thuật nhằm hiện đại hóa, kinh nghiệm hoạt động bảo hiểm tiền gửi theo các thông lệ, chuẩn mực quốc tế và phát triển nguồn nhân lực của BHTG Việt Nam cũng cần được chú trọng.

Thực trạng các thể chế phối hợp tài khóa và tiền tệ

Luật NHNN năm 1997 (được bổ sung, sửa đổi vào các năm 2003 và 2010) và Luật NSNN năm 2002, đều hướng tới mục tiêu thiết kế và thực hiện các chính sách kinh tế vĩ mô, đã cung cấp các khung khổ pháp lý chính thức đầu tiên cho việc phối hợp CSTK và CSTT ở Việt Nam. Trên cơ sở này, hàng năm Bộ Tài chính và NHNN đều có các Thông tư liên tịch nhằm trao đổi thông tin điều hành của nhau để chủ động trong thiết kế và thực thi chính sách.

Việc thể chế hóa cơ chế phối hợp CSTK và CSTT ở Việt Nam chỉ thực sự có chuyển biến trong giai đoạn sau khủng hoảng toàn cầu 2008-2009. Đặc biệt, vào ngày 29/02/2012, Bộ Tài chính và NHNN đã ký kết Quy chế phối hợp công tác và trao đổi thông tin, tập trung vào cơ chế phối hợp CSTK và CSTT sau đây: Xây dựng và điều hành CSTK và CSTT; Quản lý ngân quỹ của Chính phủ và phát triển hệ thống thanh toán; Quản lý nợ quốc gia và vốn ODA; Phát triển các thị trường tài chính (tín dụng, tiền tệ, chứng khoán, trái phiếu); Tổ chức thanh tra, giám sát hoạt động của các thị trường này.

Diễn biến của lạm phát và tăng trưởng GDP từ năm 2008 đến 2012 đã cho thấy việc phối hợp CSTK với tiền tệ không phải lúc nào cũng nhịp nhàng, ăn khớp, mang lại hiệu quả rõ ràng và có sự đồng thuận cao. Đặc biệt, việc mở rộng đồng thời CSTK và tiền tệ liên tục trong một thời kỳ dài với lựa chọn ưu tiên hơn cho mục tiêu tăng trưởng trong ngắn hạn và cùng thắt chặt hai chính sách đã dẫn tới hệ quả là kinh tế rơi vào các trạng thái bất ổn. Nói cách khác, kinh tế Việt Nam giai đoạn 2008-2012 chậm phục hồi và lạm phát biến động thất thường có một phần nguyên nhân từ sự thiếu vắng một cơ chế phối hợp hiệu quả giữa CSTK và CSTT trong nhiều năm. Từ đầu năm 2013, việc phối hợp đã có sự thay đổi nhất định, nhịp nhàng hơn, và không còn hiện tượng cùng mở rộng hay thắt chặt đồng thời thái quá giữa hai chính sách. Trong thời kỳ này, CSTT có xu hướng mở rộng trong khi đó chi đầu tư công có xu hướng tăng chậm lại và giảm về tỷ trọng trong tổng đầu tư của toàn nền kinh tế.

Khung cơ sở pháp lý về việc vay mượn của Chính phủ/Bộ Tài chính vay từ quỹ dự trữ ngoại hối do NHNN quản lý cũng đang dần được hoàn thiện¹⁰. Pháp lệnh Ngoại hối sửa đổi số 06/2013/UBTVQH13 ban hành ngày 18/3/2013 quy định Thủ tướng Chính phủ quyết định việc sử dụng dự trữ ngoại hối nhà nước cho nhu cầu đột xuất, cấp bách của Nhà nước; trường hợp sử dụng dự trữ ngoại hối nhà nước dẫn đến thay đổi dự toán ngân sách thì thực hiện theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước. Bên cạnh đó, Nghị định số 50/2014/NĐ-CP của Chính phủ ngày 20/5/2014 về quản lý dự trữ ngoại hối quy định chi tiết hơn. Theo đó, NHNN có thể dùng dự trữ ngoại hối cho ngân sách vay trên cơ sở phải bảo đảm việc cân đối cho ngân sách vay mà không ảnh hưởng đến khả năng cung ứng ngoại hối quốc gia. Tuy vậy, các quy định cho phép Bộ Tài chính vay NHNN để bù đắp thâm hụt ngân sách đến nay vẫn chưa đầy đủ và rõ ràng, thể hiện tính độc lập, tự chủ của NHNN còn hạn chế (nếu so với thông lệ của nhiều nước trên thế giới), và điều này có ảnh hưởng tới hiệu quả của CSTT, quản lý ngoại hối và thanh khoản của hệ thống tài chính.

2.4.2. Xây dựng khung thể chế ổn định vĩ mô ở Việt Nam

2.4.2.1. Mục tiêu và nguyên lý

Có thể thấy hệ thống thể chế ổn định vĩ mô ở Việt Nam trong những năm gần đây đã từng bước được hình thành và phát triển với những quy tắc, nguyên tắc và quy định trong các lĩnh vực khác nhau. Các thể chế này tồn tại từ lĩnh vực tài khóa, tiền tệ, đến phối kết hợp giữa tài khóa - tiền tệ và ổn định tài chính. Tuy nhiên, các thể chế này còn chưa đầy đủ và thiếu sót so với những thông lệ tốt trên thế giới.

Cụ thể, các thể chế tiền tệ tuy ngày càng độc lập và có mục tiêu rõ ràng hơn, song các thông lệ tốt trên thế giới vẫn chậm được đưa vào áp dụng. Việc điều hành CSTT còn khá tùy nghi và thiếu những quy tắc quan trọng. Đặc biệt, quy trình ra chính sách còn chưa thực sự minh bạch. Trong khi đó, các thể chế tài khóa tuy tồn tại đầy đủ hơn nhưng hiệu lực thực thi của chúng lại rất lỏng lẻo. Hệ thống thể chế giám sát tài chính đã dần hình thành và đầy đủ hơn nhưng còn thiếu nhất quán và đôi khi thay đổi tùy nghi theo định hướng phát triển ngành. Ngoài ra, hệ thống giám sát hầu hết là giám sát theo chức năng/nội bộ ngành, trong khi đó giám sát liên ngành còn rất yếu, dẫn đến sự bỏ trống và/hoặc trùng lắp trong giám sát hoạt động các tổ chức tài chính và các cơ quan nhà nước. Sự phối hợp giữa các cơ quan trong hoạch định, thực thi CSTK - tiền tệ tuy có cải thiện song chưa thực sự chặt chẽ. CSTT còn chịu sức ép nhiều bởi sự mở rộng tài khóa.

Với những nhược điểm và thiếu sót hiện tại, việc xây dựng khung thể chế ổn định vĩ mô cho Việt Nam, theo các cấu phần như trong Hình 2.1, là điều cần thiết. Mục tiêu cuối cùng của khung khổ thể chế ổn định kinh tế vĩ mô này là nhằm duy trì: (i) sự ổn định và tăng trưởng kinh tế trong dài hạn và; (ii) ứng phó một cách linh hoạt và kịp thời trong ngắn hạn, tức là có khả năng đối phó nhanh và hiệu quả đối với những những biến động/cú sốc kinh tế - tài chính xuất phát từ bên trong và bên ngoài nền kinh tế.

Để đạt được các mục tiêu này, nguyên lý xây dựng khung khổ thể chế ổn định kinh tế vĩ mô cần hướng tới đạt được lòng tin của các doanh nghiệp, các nhà đầu tư, các thị trường tài chính, và người dân. Đồng thời, khung khổ thể chế phải có khả năng hỗ trợ phát triển bền vững trong trung và dài hạn. Các chính sách kinh tế vĩ mô phải được xây dựng và ban hành một cách minh bạch và dễ dự đoán. Ngoài ra, khung khổ thể chế ổn định kinh tế vĩ mô cần có sự tự chủ về chính sách, đồng thời đủ linh động để đáp ứng những thay đổi về ưu tiên và điều kiện kinh tế.

Bên cạnh đó, một trong những điểm yếu hiện nay của Việt Nam, cũng như nhiều quốc gia đang phát triển khác, là ở các thể chế tăng cường thực thi, nâng cao hiệu lực thể chế, kỷ luật tài chính và bảo đảm giám sát hữu hiệu các quyết định tài khóa, nhất là liên quan tới chi tiêu công và vay nợ. Do vậy, việc tăng cường chức năng và năng lực giám sát của Quốc hội hay các cơ quan giám sát khác cần được quan tâm nhiều hơn.

Ngoài ra, việc xây dựng khung thể chế ổn định kinh tế vĩ mô cũng phải hướng tới áp dụng các kỹ thuật, công cụ và cách tiếp cận mới. Điều này đòi hỏi phải có sự tham khảo thông lệ tốt trên thế giới và phù hợp với điều kiện của Việt Nam. Với những nguyên lý này, khung khổ thể chế ổn định kinh tế vĩ mô sẽ được xây dựng dựa trên các nội dung chính bao gồm các thể chế CSTT, CSTK, chính sách ổn định tài chính và đặc biệt là sự phối hợp giữa các chính sách này.

2.4.2.2. Xây dựng khung khổ thể chế tài khóa

Như đã phân tích trong phần trước, Việt Nam đã có khá đầy đủ khung thể chế tài khóa nhưng chúng lại nằm rải rác và phân tán ở nhiều luật, nghị quyết, kế hoạch,... của các cơ quan hoạch định và thực thi. Ngoài ra, mặc dù tồn đã tồn tại nhưng hiệu lực thực thi và tuân thủ các thể chế tài khóa lại rất kém. Do vậy, chúng tôi đề xuất xây dựng khung khổ thể chế tài khóa theo các nội dung chính sau.

Việt Nam cần thiết kế được CSTK với mục tiêu đảm bảo tính bền vững của nợ công và xây dựng các thể chế tài khóa đi kèm để đạt được mục tiêu này trong dài hạn. Để làm được điều này, trước tiên các nguyên tắc hạch toán ngân sách cần phải được cải cách theo thông lệ quốc tế với nguyên tắc mọi hoạt động thu chi từ khu vực nhà nước phải minh bạch, được phản ánh đầy đủ trong cán cân ngân sách hàng năm, tuyệt đối tránh việc để ngoại bảng. Tiếp theo, các thể chế tài khóa cần phải được hợp nhất và bao phủ các quy tắc quan trọng như: (i) Giới hạn về nợ công, nợ chính phủ và nợ nước ngoài tính theo phần trăm GDP lẫn tổng thu NSNN; (ii) Giới hạn về thâm hụt ngân sách cho mỗi thời kỳ; (iii) Giới hạn về nghĩa vụ chi trả nợ của chính phủ/tổng thu NSNN và giới hạn về nghĩa vụ chi trả nợ nước ngoài/dự trữ ngoại hối; (iv) Quy định về việc cấm vay nợ để phục vụ chi thường xuyên và; (v) Quy định về tỷ trọng giữa chi đầu tư phát triển với chi thường xuyên.

Một trong những bài học quan trọng đối với CSTK trong thời kỳ khủng hoảng vừa qua đối với nhiều quốc gia đó là thiếu hụt nguồn lực tài chính ở những thời điểm mà họ cần chi tiêu nhiều. Do vậy, các quy tắc CSTK phải được thiết kế theo hướng nghịch thay vì thuận chu kỳ như hiện nay. Tức là, trong thời kỳ tăng trưởng tốt, ngân sách cần được thiết kế theo hướng có thặng dư, hoặc ít nhất là phải giảm thâm hụt. Ngược lại, trong những năm tăng trưởng suy giảm, các chương trình mở rộng chi tiêu hoặc miễn giảm thuế cần được thực hiện nhằm kích thích nền kinh tế. Mục đích của việc làm này là tạo ra các dư địa tài khóa lớn nhằm chống chọi tốt hơn trong trường hợp các cú sốc tiêu cực xảy ra. Điều này hàm ý rằng, trong điều kiện kinh tế và thu ngân sách tốt, chúng ta cần phải giảm tỷ lệ nợ/GDP xuống một cách bền vững thay vì tăng chi tiêu hoặc giảm thuế. Cân bằng ngân sách nên được coi mục tiêu của cả chu kỳ kinh tế thay vì là mục tiêu của mỗi năm riêng lẻ.

Các quy định về ngưỡng hay trần đối với nợ công, thâm hụt hay chi tiêu ngân sách ở trên phải đặt trong một khung thể chế có hiệu lực thực thi nghiêm ngặt. Nếu xảy ra vi phạm, cần đặt ra giới hạn thời gian cụ thể cho việc điều chỉnh về ngưỡng, quy định cho phép. Tuy nhiên, các thể chế này cũng cần phải có độ linh hoạt cần thiết để phản ứng trước những cú sốc kinh tế - tài chính từ bên trong và bên ngoài như trong trường hợp có khủng hoảng kinh tế - tài chính hay thiên tai trầm trọng. Theo đó, các quy định ít nhất không làm trầm trọng thêm các tác động tiêu cực tới kinh tế vĩ mô. Hay nói cách khác, các quy định tài khóa nghiêm ngặt cần được ban hành đi kèm với các điều khoản thoát quy rõ ràng với thời gian điều chỉnh cho phép cụ thể.

Bên cạnh đó, Việt Nam cần tăng cường hiệu quả giám sát từ bên ngoài (Quốc hội) và bên trong (Bộ Tài chính). Ủy ban Tài chính - Ngân sách và Ủy ban Kinh tế của Quốc hội cần phải theo dõi chặt chẽ, báo cáo thường xuyên với Quốc hội và có cảnh báo cần thiết việc thực thi của Chính phủ đối với các kỷ luật tài khóa đã được đặt ra. Các cơ quan này phải có đủ thẩm quyền và năng lực cần thiết (nghiên cứu, hoạch định chính sách) về các vấn đề sau: (i) đánh giá độc lập các đề án về ngân sách và kinh tế của Chính phủ, đồng thời đánh giá mức tiến triển của Chính phủ trong việc thực hiện các mục tiêu ngân sách và mức độ phù hợp với các quy định tài khóa; (ii) đánh giá tính bền vững dài hạn của các vấn đề tài chính công cũng như xem xét mức dự toán của các giải pháp ngân sách, đánh giá và theo dõi việc thực hiện và tác động của CSTK; (iii) đánh giá chất lượng và tính minh bạch của các dự báo tài khóa; đề xuất các biện pháp hiệu quả kiềm chế thâm hụt ngân sách; đồng thời giúp cho các quốc gia có sự chuẩn bị tốt hơn trước những cú sốc kinh tế - tài chính và; (iv) theo dõi tình hình thực hiện các chính sách vĩ mô, nhất là tài khóa, tiền tệ, là cầu nối để việc hoạch định, thực thi các chính sách này có hiệu quả ổn định vĩ mô cao, đồng thời, quản lý tốt nợ công; và cung cấp thông tin cho các cuộc tranh luận rộng rãi.

2.4.2.3. Xây dựng khung khổ thể chế tiền tệ

Để đảm bảo sự ổn định kinh tế vĩ mô, thì CSTT phải lấy việc duy trì và ổn định lạm phát ở mức vừa phải là mục tiêu cuối cùng. Mức lạm phát vừa phải có thể dao động trong khoảng 3-5%, đảm bảo không quá cao có thể gây bất ổn và không quá thấp để tạo dư địa giảm lãi suất cho CSTT trong trường hợp phải đối phó với khủng hoảng (tránh bẫy thanh khoản). Để lạm phát trở thành mục tiêu cuối cùng thì NHNN phải có sự độc lập tương đối so với Chính phủ. Ngoài việc được toàn quyền chủ động trong việc lựa chọn công cụ và liều lượng can thiệp của CSTT, NHNN cần phải có được sự độc lập với các hoạt động vay nợ và ngân sách của Chính phủ.

Công cụ chính sách để đạt được mục tiêu lạm phát nên là lãi suất ngắn hạn. NHNN chủ yếu thông qua hoạt động thị trường mở điều tiết cung tiền để đạt được mức lãi suất tương ứng với mục tiêu lạm phát. Tuy nhiên, quy tắc điều hành lãi suất hay quy trình ra chính sách phải minh bạch và có khả năng dự đoán, ví dụ như thông qua việc áp dụng quy tắc Taylor. Hay nói cách khác, công chúng cần phải hiểu được rõ ràng mục tiêu của CSTT, công cụ chính sách được sử dụng, và khi nào/với điều kiện gì thì chính sách sẽ được điều chỉnh để đạt được mục tiêu. Thêm nữa, việc áp dụng thêm giới hạn trần về tăng trưởng cung tiền là cần thiết nhằm đảm bảo rằng tăng trưởng tiền tệ không quá cao so với tăng trưởng kinh tế, gây bất ổn cho nền kinh tế trong dài hạn.

Tương tự như CSTK, mục tiêu và quy tắc điều hành CSTT phải được công bố đi kèm các điều khoản thoát quy. Trong một số trường hợp cần thiết, lạm phát thực tế có thể được cho phép lệch ra khỏi giới hạn cho phép và CSTT có thể lệch khỏi các quy tắc đã công bố. Tuy nhiên, việc sai lệch này chỉ được phép tồn tại trong một thời gian ngắn nhất định và CSTT cần phải được điều chỉnh dần về mục tiêu và các quy tắc đã định trước.

Ngoài ra, Việt Nam cần có những quy định cụ thể nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của NHNN nhằm nâng cao hiệu quả chính sách, quản trị nhà nước/ngành ngân hàng, phù hợp với thông lệ quốc tế. Nội dung của những quy định này có thể bao phủ từ việc công bố thông tin cập nhật định kỳ về mục tiêu, các biến số tiền tệ, cho đến lộ trình công khai bảng cân đối tài sản của NHNN. Việt Nam cũng cần xây dựng Luật NHTƯ thay thế cho Luật NHNN, cùng với việc chỉnh sửa Pháp luật Ngoại hối và văn bản dưới luật liên quan khác, để NHNN trở thành NHTƯ hiện đại, độc lập và hiệu quả hơn.

Liên quan đến việc lựa chọn chế độ tỷ giá, hiện nay và trong thời gian tới, Việt Nam rất khó đáp ứng được các điều kiện để tiếp tục áp dụng chế độ neo tỷ giá một cách hiệu quả. Ngay cả trong điều kiện lạm phát giảm như hiện nay, tỷ lệ lạm phát của Việt Nam vẫn cao hơn nhiều so với các đối tác thương mại lớn như Hoa Kỳ, Nhật Bản, EU, và các nước trong khu vực Đông Á. Đây là một nhân tố khiến cho tỷ giá hữu hiệu thực của Việt Nam lên giá và ngày càng làm làm giảm khả năng cạnh tranh của hàng hóa Việt Nam trên thị trường quốc tế. Bên cạnh đó, do phụ thuộc nặng nề vào nhập khẩu hàng tư liệu sản xuất, một khi nền kinh tế Việt Nam có dấu hiệu hồi phục, nhu cầu nhập khẩu thường tăng mạnh, thì lúc đó bất ổn tỷ giá sẽ lại xuất hiện do nhu cầu thực và các hành vi thao túng tỷ giá trong điều kiện thị trường ngoại hối còn kém phát triển và thông tin thị trường kém minh bạch và quá bất đối xứng. Ngoài ra, khi nhiều hiệp định FTA mới có hiệu lực, nhất là TPP thì độ mở của nền kinh tế sẽ ngày một lớn hơn, cùng với xu hướng tự do hóa tài khoản vốn, thì ảnh hưởng từ các cú sốc bên ngoài tới nền kinh tế sẽ ngày càng lớn và khó kiểm soát. NHNN sẽ thường xuyên phải đối phó với nhiều loại cú sốc hơn và khó chủ động về CSTT để kiểm soát lạm phát cũng như đảm bảo thanh khoản cho toàn bộ hệ thống tín dụng trong nước.

Trong khi đó, hệ thống tài chính trong nước chưa đủ mạnh với các kỷ luật về an toàn vốn của các tổ chức tín dụng chưa thực sự có nhiều cải thiện trong những năm gần đây, và chưa đáp ứng được các chuẩn mực quốc tế. Đặc biệt, dự trữ ngoại hối của Việt Nam còn mỏng trong khi thâm hụt thương mại lại thường xuyên xảy ra. Do vậy, chế độ thả nổi hoàn toàn tỷ giá ở Việt Nam cũng chưa phải là điều khả thi lúc này.

Trong những điều kiện như vậy, cơ chế tỷ giá thả nổi có quản lý (managed floating) có thể là sự lựa chọn thích hợp nhất. Khác với cơ chế neo tỷ giá hiện nay, trong cơ chế thả nổi có quản lý, NHNN sẽ bắt đầu với việc điều chỉnh tỷ giá trung tâm theo tín hiệu thị trường sau đó tiến dần tới việc bỏ công bố về tỷ giá trung tâm. Tỷ giá thương mại hằng ngày về cơ bản được xác lập hoàn toàn bởi các giao dịch theo cung cầu ngoại tệ trên thị trường. Tuy nhiên, NHNN có thể dùng các biện pháp can thiệp như mua bán ngoại tệ trên thị trường liên ngân hàng và/hoặc các biện pháp kiểm soát nguồn vốn ra vào Việt Nam để làm mềm dao động của tỷ giá. Cụ thể, thông qua các hoạt động thị trường mở, hoặc tái chiết khấu và tái cấp vốn, và mua bán trên thị trường ngoại hối, NHNN có khả năng kiểm soát được cung tiền, qua đó điều tiết được tỷ giá và lãi suất mục tiêu. Trong trường hợp này, việc duy trì điều kiện cân bằng lãi suất có đảm bảo (UIP - Uncovered Interest Parity) sẽ giúp NHNN hạn chế được các hoạt động đầu cơ ngắn hạn trên thị trường ngoại hối và tiền tệ (Phạm Thế Anh và Đinh Tuấn Minh, 2014).

Cũng theo Phạm Thế Anh và Đinh Tuấn Minh (2014), để chính sách tỷ giá thả nổi có kiểm soát thực sự phát huy tác dụng, nâng cao uy tín của VND, thì Việt Nam cần phải chuẩn bị thêm một số điều kiện nhất định. Từ bỏ cơ chế neo tỷ giá tức là NHNN sẽ không còn công bố lộ trình thay đổi của tỷ giá. Điều này sẽ khiến cho tỷ giá không còn đóng vai trò là “mỏ neo” kỳ vọng của khu vực tư nhân trong trường hợp cần chống lạm phát. Khi đó, NHNN cần phải tìm một “mỏ neo” khác để thực thi các CSTT. Một “mỏ neo” mới mà NHTƯ các nước hiện nay đang tìm đến: đó là kiểm soát lạm phát theo mục tiêu định trước (inflation targeting). Tuy nhiên, việc theo đuổi chính sách kiểm soát lạm phát mục tiêu đòi hỏi NHTƯ phải có mức độ độc lập cao hơn và có năng lực xây dựng, điều hành lớn hơn.

Cũng cần lưu ý rằng, hoàn toàn không có mâu thuẫn lớn giữa việc đồng thời thực hiện cơ chế tỷ giá thả nổi có quản lý với lạm phát mục tiêu. Với việc đặt mục tiêu về lạm phát trong nền kinh tế mở, NHNN cần phải điều tiết thị trường tiền tệ sao cho mục tiêu về lạm phát có thể đạt được. Trong khi đó, việc thả nổi có quản lý tỷ giá cho phép NHNN thực hiện các hoạt động điều tiết này thông qua các công cụ hoạt động thị trường mở hay mua bán trên thị trường ngoại hối.

Một điều kiện khác để cơ chế tỷ giá thả nổi có thể vận hành một cách suôn sẻ, giúp nền kinh tế phân bổ nguồn lực hiệu quả, là cần phải hiện đại hóa thị trường ngoại hối. Ngoại tệ là một loại tài sản. Một khi được cho phép, tỷ giá thả nổi ngoại tệ sẽ được các chủ thể kinh tế tham gia thị trường mua bán trao đổi tương tự các sản phẩm được chứng khoán hóa khác. Sự xuất hiện các công cụ phái sinh và các định chế tài chính trung gian liên quan đến tỷ giá sẽ giúp các chủ thể kinh tế hạn chế rủi ro. Hiện nay, thị trường ngoại hối của Việt Nam vẫn chủ yếu là các giao dịch trực tiếp; các sản phẩm phái sinh liên quan đến ngoại hối hầu như còn thiếu vắng; tổng giá trị giao dịch ngoại hối vẫn ở mức rất thấp so với các nước trong khu vực và thế giới; NHNN/các ngân hàng thương mại nhà nước vẫn chiếm phần lớn các giao dịch trên thị trường liên ngân hàng. Đây sẽ là những vấn đề mà các cơ quan có thẩm quyền phải giải quyết nếu muốn có một thị trường ngoại hối sôi động và hiệu quả thực sự.

2.4.2.4. Xây dựng khung khổ thể chế chính sách giám sát tài chính

Trước khi cuộc khủng hoảng tài chính 2008-2009 xảy ra ở Mỹ và lan ra nhiều nước khác trên thế giới, vai trò của các trung gian tài chính đối với nền kinh tế vĩ mô hầu như không được chú trọng trong các chương trình hoạch định chính sách ở cả các nền kinh tế phát triển cũng như mới nổi. Các quy định và giám sát tài chính hầu như chỉ tập trung vào các định chế tài chính riêng lẻ mà chưa chú trọng tới tác động lan tỏa của chúng đối với sự ổn định của cả hệ thống kinh tế vĩ mô. Các quy định về an toàn tài chính cứng nhắc không giúp ngăn ngừa được khủng hoảng xảy ra, thay vào đó chúng lại khuyến khích các tổ chức tài chính tìm cách né tránh. Hơn nữa, một khi khủng hoảng đã xảy ra thì các quy tắc/quy định cứng nhắc về an toàn tài chính này lại có xu hướng thúc đẩy các tổ chức tài chính bán tháo tài sản và giảm đòn bẩy nhằm thỏa mãn các quy tắc/quy định này, khiến cho khủng hoảng xảy ra trầm trọng hơn.

Có rất ít những quy định được sử dụng với vai trò là các công cụ chính sách nhằm chống lại biến động chu kỳ. Bên cạnh đó, bong bóng giá tài sản cũng thường xuyên xuất hiện trong mỗi chu kỳ và để lại những hậu quả kinh tế vĩ mô nghiêm trọng. Các nhà hoạch định chính sách cũng như giới học thuật gần đây đã nhận ra vai trò quan trọng hơn của các trung gian tài chính và các quy định giám sát tài chính trong việc ổn định kinh tế vĩ mô. Do đó, việc thành lập cơ quan giám sát hệ thống tài chính là điều cần thiết.

Mục tiêu của việc xây dựng thể chế giám sát tài chính là nhằm duy trì một hệ thống tài chính ổn định và an toàn trong dài hạn, đồng thời ngăn ngừa/hấp thụ được các nguy cơ khủng hoảng hay cú sốc trong ngắn hạn. Nhiệm vụ này ở Việt Nam có thể được giao cho NHNN hoặc Ủy ban Giám sát Tài chính quốc gia. Như Blanchard và cộng sự (2010) đề xuất, thay vì công cụ lãi suất, các công cụ giám sát khác có tính chất phản chu kỳ tài chính nên được sử dụng. Ví dụ, nếu các tổ chức tài chính đang sử dụng đòn bẩy quá cao thì các quy định về tỷ lệ an toàn vốn cần được nâng lên; nếu thanh khoản của hệ thống tài chính quá thấp thì các quy định về tỷ lệ thanh khoản cần được áp dụng và nâng lên; nếu giá nhà đất tăng mạnh thì tỷ lệ vốn vay/giá nhà phải được giảm xuống; nếu giá chứng khoán quá cao thì tỷ lệ ký quỹ của người mua (margin) phải được tăng lên, v.v.

Do vậy, Việt Nam trước tiên cần xây dựng một hệ thống các chỉ tiêu đảm bảo an toàn ổn định tài chính. Các chỉ tiêu này một mặt phải đủ chặt chẽ, hướng tới đáp ứng tiêu chuẩn Basel III đối với hệ thống ngân hàng thương mại. Mặt khác, các chỉ tiêu này cũng cần đủ linh hoạt để không bóp nghẹt tính năng động, sáng tạo của thị trường tài chính. Đặc biệt, các chỉ tiêu này phải được xây dựng theo hướng linh hoạt, tương ứng với các biến động chu kỳ của thị trường tài chính nhằm ngăn ngừa khủng hoảng xảy ra.

Bên cạnh đó, hoàn thiện hệ thống thông tin số liệu thống kê và công tác dự báo là việc làm cần thiết. Thực tế trong những năm gần đây, Việt Nam đã có một số nỗ lực đổi mới hệ thống thông tin kinh tế - tài chính. Tuy nhiên, những nỗ lực đổi mới này dường như mới chỉ thiên theo hướng nâng cao tính khả thi và mức độ sẵn có của số liệu, chứ chưa thực sự bổ sung nhiều chỉ số có ý nghĩa đối với quá trình dự báo nói chung, đặc biệt là những dữ liệu liên quan đến hệ thống tài chính. Ngoài ra, các thể chế liên quan đến bảo hiểm tiền gửi cũng cần phải được sửa đổi, về phạm vi và mức độ được bảo hiểm, nhằm phù hợp với điều kiện mới, giúp tăng cường lòng tin cũng như ngăn chặn được nguy cơ đổ vỡ trong những trường hợp có cú sốc xảy ra. Trong dài hạn, Việt Nam cân nhắc việc hoàn thiện thể chế bảo hiểm tiền gửi thông qua việc xây dựng Luật Bảo hiểm tiền gửi, đồng thời nâng cao năng lực tài chính cũng như công nghệ của tổ chức bảo hiểm tiền gửi, tương xứng với sự phát triển của hệ thống tài chính.

2.4.2.5. Xây dựng thể chế phối hợp giữa các chính sách

Bắt đầu từ năm 2013, việc phối hợp giữa CSTK, CSTT và chính sách ổn định tài chính đã bắt đầu hình thành và có sự cải thiện rõ rệt ở Việt Nam. CSTK và CSTT đã có sự phối hợp nhịp nhàng hơn và không còn hiện tượng cùng mở rộng hay thắt chặt đồng thời thái quá. Ngoài ra, NHNN đã bắt đầu sử dụng CSTT kết hợp với các công cụ giám sát tài chính nhằm đảm bảo sự ổn định của hệ thống tài chính.

Mục tiêu của việc xây dựng thể chế phối hợp giữa các CSTK, tiền tệ và ổn định tài chính là nhằm đảm bảo sự ổn định kinh tế vĩ mô trong dài hạn. Trong từng thời kỳ, mỗi chính sách có thể có những mục tiêu ưu tiên khác nhau. Tuy nhiên, việc theo đuổi các mục tiêu riêng này không phải là bằng mọi giá mà phải đảm bảo sự ổn định kinh tế vĩ mô nói chung, bao gồm phải đảm bảo tính bền vững của nợ công và cân bằng ngân sách trong dài hạn, lạm phát vừa phải và ổn định, và hệ thống tài chính lành mạnh và đủ sức ngăn ngừa và chống chọi với các cú sốc bên trong cũng như bên ngoài. Lưu ý rằng, sự phối hợp giữa các chính sách phải hướng tới mục tiêu chung chứ không phải là sự hỗ trợ của chính sách này nhằm giúp chính sách kia đạt các mục tiêu riêng của mình (Ví dụ như CSTT mở rộng nhằm hỗ trợ cho các chương trình chi tiêu hay thâm hụt ngân sách của Chính phủ).

Để đạt được mục tiêu này, chúng tôi cho rằng, trước mắt Việt Nam cần xây dựng các quy chế về quy trình, tiêu chí giám sát chung giữa các cơ quan hữu quan và quy chế xác định khung hợp tác giữa các cơ quan giám sát với nhau (chia sẻ, trao đổi thông tin, cùng hợp tác, phân tích, đưa ra cảnh báo, cùng nhau kiến nghị chính sách). Đồng thời, Việt Nam cần phân định rõ, tăng cường chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan hoạch định và thực thi các chính sách như các ủy ban chuyên trách của Quốc hội, NHNN, Bộ Tài chính, Ủy ban Giám sát Tài chính Quốc gia, v.v.

Về nguyên tắc, một số quy tắc phối hợp giữa các chính sách nên được cân nhắc như sau. Thứ nhất, trừ trong điều kiện nền kinh tế suy thoái nghiêm trọng hoặc phát triển quá nóng, các CSTK và tiền tệ nên được thực hiện theo chiều hướng ngược nhau. Tức là, nếu CSTT đang được mở rộng nhằm kích thích chi tiêu từ khu vực tư nhân thì CSTK nên được thu hẹp, hoặc ít nhất là thận trọng, nhằm kiềm chế chi tiêu từ khu vực công, và ngược lại. Quy tắc này nên được thực hiện nhằm đảm bảo sự ổn định của tổng cầu, đồng thời nó cũng giúp các CSTT và tài khóa đạt được các mục tiêu riêng của mình. Với CSTT, đó là ổn định và duy trì lạm phát ở mức vừa phải: còn với CSTK, đó là tính phản chu kỳ nhằm cân bằng tài khóa trong dài hạn. Thứ hai, sự phối hợp giữa CSTT, CSTK với chính sách ổn định tài chính cũng cần được sử dụng hay kết hợp một cách đồng thời. Công cụ lãi suất của CSTT có thể ngăn chặn được các hành vi chấp nhận rủi ro thái quá hoặc bong bóng giá tài sản, tuy nhiên việc sử dụng công cụ này nhằm ổn định hệ thống tài chính có thể gây tổn thất không hề nhỏ do việc nâng lãi suất có thể phương hại đến tăng trưởng. Thay vào đó, CSTT, hoặc tài khóa, chỉ nên nhằm vào việc điều tiết tổng cầu, để từ đó đạt được mục tiêu lạm phát, còn nhiệm vụ ổn định hệ thống tài chính nên được giao cho các chính sách giám sát. Việc kết hợp này sẽ giúp cho các chính sách đồng thời đạt được các mục tiêu riêng của mình với chi phí nhỏ nhất.

Ngoài ra, Việt Nam cũng cần xây dựng hàng loạt các khung pháp lý và cơ sở phối hợp chặt chẽ giữa việc vay nợ của chính phủ với NHNN và quỹ dự trữ ngoại hối; quản lý ngân quỹ của Chính phủ với phát triển thị trường tài chính (tín dụng, tiền tệ, chứng khoán, trái phiếu); quản lý nợ quốc gia và vốn ODA với quản lý nợ chính phủ; BHTG Việt Nam với NHNN trong việc giám sát các tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi nhằm ngăn chặn và xử lý rủi ro kịp thời, v.v.

Chú thích: