![[Từ nhà nước điều hành sang nhà nước kiến tạo phát triển] - Chương 2: Xây dựng và cải cách hệ thống thể chế ổn định kinh tế vĩ mô ở Việt Nam (Phần 2.2)](http://thitruongtudo.vn/upload/01_bai_viet/k240012.1_(1).jpg)
[Từ nhà nước điều hành sang nhà nước kiến tạo phát triển] - Chương 2: Xây dựng và cải cách hệ thống thể chế ổn định kinh tế vĩ mô ở Việt Nam (Phần 2.2)
2.2. CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ XÂY DỰNG THỂ CHẾ ỔN ĐỊNH VĨ MÔ
2.2.1. Tại sao phải xây dựng thể chế ổn định kinh tế vĩ mô?
Thành tựu kinh tế vĩ mô của một quốc gia như tăng trưởng, việc làm hay lạm phát đều là kết quả cuối cùng của một loạt các quyết định của các cá nhân ít nhiều dựa trên các thông chung, hay các dữ kiện vĩ mô, được lan truyền trong xã hội. Ổn định kinh tế vĩ mô do vậy giữ vai trò quan trọng. Những biến động mạnh về sản lượng, việc làm và lạm phát đều có thể dẫn đến bất ổn và làm giảm tăng trưởng tiềm năng trong dài hạn của nền kinh tế. Ngược lại, sự ổn định tạo ra một môi trường hấp dẫn cho thương mại, đầu tư, đổi mới và tạo việc làm. Ổn định kinh tế vĩ mô đồng thời có ý nghĩa sống còn đối với việc tạo ra những động cơ đúng đắn và cơ hội cho việc hoạch định chính sách hiệu quả.
Với nhận thức ngày càng tăng về tầm quan trọng của ổn định kinh tế vĩ mô, nhiều khung khổ chính sách đã được thiết lập. Nhìn chung, có ba trụ cột chính sách mà chính phủ các nước phải suy xét để đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô, bao gồm: (i) CSTK - hạn định các loại thuế, chi tiêu công và vay nợ; (ii) CSTT - lựa chọn chế độ tỷ giá, khung lãi suất, cung tiền và; (iii) Ổn định tài chính - sử dụng các công cụ/quy định để giám sát và điều tiết nhằm đảm bảo sự an toàn và ổn định của hệ thống tài chính (Blanchard, Dell’Ariccia, và Mauro, 2010). Tuy nhiên, đối với các nước đang phát triển và chuyển đổi - nơi các thị trường tài chính (bao gồm thị trường tiền tệ, chứng khoán và tín dụng ngân hàng) còn kém phát triển và phân mảnh, các thể chế kinh tế (bao gồm khung pháp lý và chính sách, các tổ chức và các chế tài/hiệu lực thực thi) còn hình thành chưa đầy đủ và non yếu - vấn đề phối hợp chính sách, nhất là CSTK và tiền tệ với nhau có vai trò quan trọng không kém (Togo, 2007).
Ba trụ cột nói trên, cùng với sự phối hợp chính sách, cung cấp một khung khổ thể chế ổn định kinh tế vĩ mô. Mục tiêu của việc xây dựng khung khổ thể chế ổn định vĩ mô này là nhằm thiết lập một hệ thống các quy tắc, chuẩn mực và ràng buộc đối với việc thực thi và đảm bảo cho các chính sách kinh tế vĩ mô được thực thi một cách bền vững và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế trong dài hạn. Tuy nhiên, khung khổ thể chế này không phải là những ràng buộc cứng nhắc, mà trong một số trường hợp, nó phải đủ linh hoạt nhằm làm giảm thiểu những tác động tiêu cực đối với nền kinh tế trước các cú sốc. Nói tóm lại, mục tiêu của khung khổ thể chế ổn định kinh tế vĩ mô bao gồm: (i) ổn định kinh tế vĩ mô dài hạn và bền vững; (ii) nâng cao năng lực cạnh tranh trong dài hạn (tức là tối đa hóa các cơ hội nhằm tăng năng suất, khả năng cạnh tranh và tăng trưởng kinh tế trong dài hạn) và; (iii) ứng phó một cách linh hoạt và kịp thời trong ngắn hạn (phản ứng nhanh và hiệu quả đối với những cú sốc bên trong và bên ngoài) (Fiscal Commission Working Group, 2013).
Để đạt được những mục tiêu này, việc thiết kế một khung kinh tế vĩ mô vững chắc được hình thành dựa trên bốn yếu tố chính, bao gồm: (i) Độ tin cậy (khung kinh tế vĩ mô cần xây dựng được lòng tin cho các doanh nghiệp, các nhà đầu tư, các thị trường tài chính và người dân); (ii) Tính bền vững (khung kinh tế vĩ mô phải có đủ năng lực và hỗ trợ phát triển bền vững - theo nghĩa rộng nhất có thể - trong trung và dài hạn); (iii) Tính ổn định (khung kinh tế vĩ mô cần cung cấp những chính sách kinh tế vĩ mô rõ ràng và dễ dự đoán) và; (iv) Tính tự chủ (khung kinh tế vĩ mô cần tối đa mức độ tự chủ về chính sách, đồng thời đủ linh hoạt để đáp ứng những thay đổi về ưu tiên và điều kiện kinh tế) (sđd).
2.2.2. Các cấu phấn chính của khung thể chế ổn định kinh tế vĩ mô
Như đã nói ở trên, khung thể chế ổn định kinh tế vĩ mô được cấu thành bởi các chính sách sách tài khóa, tiền tệ, ổn định tài chính và sự phối hợp giữa chúng. Chủ thể thực hiện các chính sách này có thể bao gồm bộ tài chính/cơ quan quản lý ngân khố, ngân hàng trung ương (NHTƯ) và các cơ quan giám sát hữu quan khác. Sự tương tác và phối hợp giữa các cấu phần này có thể được mô tả như trong Hình 2.1 dưới đây.
Hình 2.1. Khung khổ thể chế ổn định kinh tế vĩ mô
Nguồn: Fiscal Commission Working Group (2013), Togo (2007) và bổ sung của nhóm tác giả.
2.2.2.1. Chính sách tài khóa
CSTK là việc sử dụng thuế khóa và chi tiêu công nhằm điều tiết tổng cầu của nền kinh tế. Bên cạnh mục tiêu ổn định tổng cầu, CSTK, đặc biệt là ở các nước đang phát triển, còn có một mục tiêu quan trọng khác đó là thông qua các dự án chi tiêu công cung cấp cơ sở hạ tầng nhằm tái phân phối thu nhập hoặc thúc đẩy tăng trưởng của nền kinh tế trong dài hạn. Tuy nhiên, các nhà kinh tế cũng như các nhà hoạch định chính sách đôi khi không thống nhất với nhau về việc liệu chi tiêu chính phủ có vai trò thúc đẩy hay làm chậm tăng trưởng kinh tế. Những người ủng hộ quy mô chi tiêu chính phủ lớn cho rằng, các chương trình chi tiêu của chính phủ giúp cung cấp các hàng hoá công cộng quan trọng như cơ sở hạ tầng và giáo dục. Họ cũng cho rằng sự gia tăng chi tiêu chính phủ có thể đẩy nhanh tăng trưởng kinh tế thông qua việc làm tăng sức mua của người dân.
Tuy nhiên, những người phản đối lại có quan điểm ngược lại. Họ giải thích rằng chi tiêu chính phủ quá lớn và sự gia tăng chi tiêu chính phủ sẽ làm giảm tăng trưởng kinh tế, bởi vì nó sẽ chuyển dịch nguồn lực từ khu vực sản xuất hiệu quả trong nền kinh tế sang khu vực chính phủ kém hiệu quả. Họ cũng cảnh báo rằng sự mở rộng chi tiêu công sẽ làm phức tạp thêm những nỗ lực thực hiện các chính sách thúc đẩy tăng trưởng - ví dụ như những chính sách cải cách thuế và an sinh xã hội - bởi vì những người chỉ trích có thể sử dụng sự thâm hụt ngân sách làm lý do để phản đối những chính sách cải cách nền kinh tế này.
Bên cạnh đó, CSTK trong vai trò là công cụ ổn định tổng cầu của nền kinh tế còn bị phê phán bởi nhiều lý do. Thứ nhất, chính phủ thường không có được thông tin đầy đủ và chính xác về trạng thái của nền kinh tế và do vậy có thể đưa ra các quyết sách sai lầm. Thứ hai, độ trễ chính sách có thể khiến các quyết định của chính phủ trở nên muộn màng. Ngoài ra, tính hiệu quả của các khoản chi tiêu công, sự chi phối của các nhóm lợi ích, gánh nặng nợ công và ảnh hưởng lấn át lên đầu tư của khu vực tư nhân là những lý do quan trọng chống lại sự lạm dụng CSTK trong thực tế (Phạm Thế Anh, 2009).
2.2.2.2. Chính sách tiền tệ
CSTT phản ánh các hành động của NHTƯ trong việc làm thay đổi khối lượng tiền tệ và tín dụng, từ đó ảnh hưởng tới lãi suất và hoạt động của nền kinh tế. CSTT thường liên quan đến sự thay đổi của giá cả hay lạm phát. Nếu cung tiền và tín dụng tăng quá nhanh thì kết quả cuối cùng có thể dẫn đến lạm phát cao.
Mục tiêu của CSTT là duy trì lạm phát thấp và ổn định, đồng thời tối đa hóa tạo việc làm hay tăng trưởng kinh tế. Để đạt được các mục tiêu này, NHTƯ thường sử dụng các công cụ như nghiệp vụ thị trường mở, lãi suất chiết khấu và quy định về dự trữ bắt buộc. Thông qua các công cụ này, NHTƯ có thể điều tiết lãi suất, qua đó tác động đến đầu tư của doanh nghiệp, chi tiêu của hộ gia đình và do đó là việc làm và tăng trưởng kinh tế. Ở những nước có NHTƯ độc lập cao với chính phủ, CSTT thường là minh bạch, khả đoán và nhất quán. Những yếu tố này làm nên tính tin cậy hay độ khả tín của các công bố chính sách, qua đó giúp cho CSTT dễ dàng đạt được mục tiêu của mình với chi phí thấp. Ngược lại, khi CSTT có độ khả tín thấp, việc điều tiết tổng cầu và kiểm soát lạm phát là khó khăn hơn và thông thường phải trả giá khá đắt.
Kể từ sau cuộc suy giảm kinh tế 2008-2009, nhiều quốc gia đã theo đuổi CSTT mở rộng mạnh mẽ với mục tiêu khôi phục tổng cầu và tăng trưởng của nền kinh tế. CSTT thông qua các công cụ truyền thống ở trên hầu như không còn tác dụng khi mức lãi suất danh nghĩa đã giảm sát về 0. Thay vào đó, NHTƯ các nước từ Mỹ, Nhật đến khu vực sử dụng đồng tiền chung châu Âu, đã thực hiện các chương trình mua vào tài sản khổng lồ từ các tổ chức tài chính nhằm bơm tiền cho nền kinh tế. Chính sách này được biết đến với tên gọi “các chương trình nới lỏng định lượng.” Một số quốc gia như Mỹ đã phần nào thành công ở khía cạnh tạo việc làm và khôi phục tăng trưởng, tuy nhiên một số quốc gia khác như Nhật Bản lại có vẻ như thất bại với các chính sách nới lỏng tiền tệ của mình.
2.2.2.3. Chính sách ổn định tài chính
Trong các cuộc khủng hoảng kinh tế, CSTT với mục tiêu điều tiết lãi suất để từ đó ổn định giá cả là không đủ để đạt được sự ổn định tài chính. Ngược lại, các điều kiện tài chính có thể bóp méo cơ chế lan truyền và làm giảm hiệu quả của CSTT. Do vậy, chính sách ổn định tài chính với các mục tiêu và công cụ khác biệt cần phải được sử dụng. Mặc dù có sự khác biệt, nhưng CSTT và chính sách ổn định tài chính lại có quan hệ rất mật thiết và thường cùng do NHTƯ hoặc một tổ chức giám sát tài chính nào đó thực hiện.
Chính sách ổn định tài chính là việc sử dụng các công cụ giám sát, điều tiết và quản lý nhằm đạt được sự ổn định của cả hệ thống tài chính. Thu hẹp tiền tệ sẽ dẫn đến việc thắt chặt các điều kiện tín dụng, trong khi mở rộng tiền tệ lại có thể dẫn đến tích lũy rủi ro hệ thống do điều kiện tín dụng được nới lỏng. Chính sách ổn định tài chính trong trường hợp này sẽ thực hiện vai trò giám sát của mình nhằm phát hiện, ngăn ngừa và giúp xử lý các rủi ro xuất hiện trong hệ thống tài chính. Chính sách lãi suất thấp kéo dài quá lâu, cộng với chủ quan do lạm phát thấp và tăng trưởng ổn định trong thời kỳ trước đó, đã dẫn đến việc đánh giá thấp các rủi ro của hệ thống tài chính, và là một trong những nguyên nhân chính của cuộc khủng hoảng tài chính gần đây ở Mỹ.
Bên cạnh đó, chính sách ổn định tài chính còn bao gồm việc quản lý khủng hoảng khi nó đã xảy ra. Mục đích của các chính sách này là nhằm giảm thiểu hậu quả, hạn chế lây lan, và giúp hệ thống tài chính nhanh chóng thoát khỏi khủng hoảng. Với mục tiêu này, kinh nghiệm rút ra từ cuộc khủng hoảng gần đây đã cho thấy bảo hiểm tiền gửi là một thể chế rất hữu hiệu trong việc ngăn chặn sự đổ vỡ của hệ thống ngân hàng. Trong khi đó, các thể chế giám sát, bao gồm cả các mô hình cảnh báo, và các biện pháp ngăn ngừa đều tỏ ra ít hiệu quả.
2.2.2.4. Sự phối hợp giữa các chính sách
Mục tiêu chính và cuối cùng của các chính sách kinh tế vĩ mô là tăng trưởng kinh tế bền vững, mức lạm phát hợp lý, và đảm bảo ổn định tài chính. Để đạt được các mục tiêu này một cách đồng thời và bền vững đòi hỏi có sự phối hợp đồng bộ giữa các CSTK, tiền tệ và ổn định tài chính. Cụ thể, CSTK thường hướng tới mục tiêu tăng trưởng và việc làm, ít nhất là trong ngắn hạn, CSTT quan tâm tới kiểm soát giá cả, còn chính sách ổn định tài chính thường quan tâm tới sự lành mạnh và bền vững của cả hệ thống tài chính trong nền kinh tế. Do mỗi chính sách có mục tiêu, công cụ và giới hạn nguồn lực khác nhau nên trong quá trình thực thi đôi khi có thể xảy ra mâu thuẫn. Vì vậy, sự phối hợp giữa các nhà quản lý và thực thi chính sách nhằm đạt được các mục tiêu cuối cùng là điều cần thiết.
Có nhiều ví dụ về sự xung đột và do vậy cần có sự phối hợp chính sách trong thực tiễn. CSTT thắt chặt với lãi suất cao có thể làm giảm động cơ chấp nhận rủi ro, chống được bong bóng giá tài sản nhưng lại đồng thời có thể làm giảm tăng trưởng. Do vậy, để không ảnh hưởng tới tăng trưởng, thay vì sử dụng công cụ lãi suất, các ràng buộc ổn định tài chính, ví dụ như quy định về vốn nhằm hạ tỷ lệ đòn bẩy, quy định về thanh khoản, quy định về hạn mức tín dụng, sẽ được áp dụng để hạ thấp giá nhà hay giá chứng khoán, v.v. Tuy nhiên, các ràng buộc hay quy định về an toàn tài chính này cần được xem xét và cập nhật thường xuyên một cách minh bạch và dễ dự báo (thậm chí là bán tự động). Ở nhiều nước, CSTT và chính sách ổn định tài chính có thể cùng do NHTƯ thực hiện.
Tương tự như vậy, CSTT và tài khóa cũng cần có sự phối hợp chặt chẽ để đạt được các mục tiêu chung của nền kinh tế. Trong các cuộc khủng hoảng kinh tế, khi niềm tin của người tiêu dùng và doanh nghiệp xuống thấp, thì CSTT hầu như có rất ít tác dụng. Thay vào đó, các chính sách mở rộng tài khóa thông qua tăng cường chi tiêu chính phủ và cắt giảm thuế lại có vai trò mạnh hơn. Tuy nhiên, thực tế của nhiều cuộc khủng hoảng gần đây lại cho thấy nhiều quốc gia không thể mở rộng tài khóa khi rơi vào khủng hoảng do trước đó thường xuyên có thâm hụt ngân sách và nợ công tăng cao. Điều này khiến cho quá trình hồi phục kinh tế rất chậm chạp và khó khăn. Do vậy, bài học chính sách rút ra ở đây là trong những thời kỳ kinh tế tốt đẹp, các chính phủ cần lựa chọn CSTK sao cho làm giảm tỷ lệ nợ công/GDP và kết hợp với một CSTT mở rộng vừa phải. Ngược lại, trong thời kỳ khủng hoảng kinh tế, CSTK mở rộng cần được sử dụng để phát huy nhanh tác dụng.
2.2.3. Hình thức thể hiện của thể chế ổn định kinh tế vĩ mô
Các thể chế chính sách kinh tế vĩ mô có thể tồn tại dưới nhiều dạng thức. Trước tiên phải kể đến các luật định bao gồm một hệ thống các quy tắc chính thức (formal rules) nhằm điều chỉnh các hành vi chính sách kinh tế. Thông thường, việc tuân thủ các luật định hay quy tắc chính thức này là rất cao. Các nhà hoạch định chính sách phải tuân thủ tuyệt đối các quy tắc này trong mọi trường hợp trong quá trình lập và thực thi chính sách nhằm đạt được các mục tiêu đề ra. Bên cạnh các luật định, các thể chế chính sách kinh tế vĩ mô còn có thể tồn tại dưới dạng các quy ước hay quy tắc ngầm định (rules of thumb), tức là các nguyên lý được ứng dụng rộng rãi nhưng không đòi hỏi phải tuân thủ một cách chặt chẽ chính xác và tin cậy trong mọi tình huống.
Ngoài ra, các thể chế chính sách kinh tế vĩ mô còn được phân biệt ở các quy tắc nội dung (substantive rules) và các quy tắc thủ tục (procedural rules). Các quy tắc nội dung xác định ngưỡng hay trần ràng buộc cụ thể đối với các mục tiêu chính sách. Trong khi đó, các quy tắc thủ tục lại xác lập các quy trình mà các chính sách kinh tế vĩ mô phải tuân thủ để đạt được các mục tiêu đã đề ra. Trong phần tiếp theo, chúng tôi sẽ giới thiệu một số dạng thức của các thể chế chính sách kinh tế vĩ mô được sử dụng rộng rãi trong thực tế.
2.2.3.1. Quy tắc tài khóa
Quy tắc tài khóa được định nghĩa là những ràng buộc lâu dài thể hiện dưới dạng các giới hạn bằng số đơn giản đối với các chỉ tiêu tổng hợp về ngân sách (Kopits và Symansky, 1998). Đây là định nghĩa mặc dù ngắn gọn nhưng hàm chứa các đặc điểm và yêu cầu của quy tắc tài khóa. Thứ nhất, đó là những ràng buộc lâu dài, ổn định theo thời gian trong việc định hướng, hướng dẫn CSTK. Thứ hai, quy tắc tài khóa được biểu hiện dưới dạng các con số. Điều này đảm bảo tính đơn giản, dễ hiểu đối với người dân và tạo thuận lợi cho việc kiểm tra, giám sát.
Mục tiêu cụ thể của quy tắc tài khóa rất đa dạng tùy theo các dạng quy tắc khác nhau. Mục tiêu bao trùm và tối thượng của các quy tắc tài khóa là nhằm đảm bảo sự bền vững tài khóa và nợ công trong dài hạn. Ngoài ra, CSTK còn là công cụ góp phần ổn định vĩ mô trong ngắn hạn. Ứng dụng các quy tắc tài khóa được coi là một trong những yếu tố giúp giảm bớt sự mất cân bằng ngân sách nghiêm trọng hiện tại và nâng cao niềm tin trong các quá trình chuyển đổi. Tuy nhiên, điều này sẽ khó thành hiện thực nếu thiếu các yếu tố khác như sự đồng thuận chính trị.
Theo Schaechter và các cộng sự (2012), để các quy tắc tài khóa có hiệu quả cao, cần bảo đảm ba yếu tố: (i) có sự liên hệ rõ ràng và ổn định giữa các mục tiêu ngân sách định lượng và định tính; (ii) có độ linh hoạt cần thiết để phản ứng trước những cú sốc kinh tế - tài chính, theo đó, các quy tắc ít nhất không làm trầm trọng thêm các tác động tiêu cực tới kinh tế vĩ mô và; (iii) có cơ chế thể chế rõ ràng để thực thi các quy tắc trong thực tế, nếu xảy ra vi phạm, cần đặt ra giới hạn thời gian cụ thể cho việc điều chỉnh về ngưỡng quy định. Dưới đây là một số các dạng quy tắc tài khóa phổ biến.
Quy tắc nợ: Đây là quy tắc áp đặt một mức giới hạn hay mục tiêu cụ thể cho tỷ lệ nợ công trên GDP hoặc tổng thu ngân sách. Thâm hụt ngân sách và nợ công đôi khi là cần thiết đối với một quốc gia, đặc biệt là đối với những nước đang phát triển khi mà nhu cầu đầu tư cho cơ sở hạ tầng là rất lớn, hoặc trong những thời kỳ nền kinh tế cần các gói kích thích để chống lại chu kỳ suy thoái do những cú sốc bên ngoài. Tuy nhiên, việc kéo dài thâm hụt ngân sách và kéo theo nợ công tăng nhanh, ngoài những nguy cơ về một cuộc khủng hoảng nợ, trong dài hạn nó còn tác động tiêu cực đến sự ổn định kinh tế vĩ mô và thịnh vượng của một quốc gia. Do vậy, để giảm thiểu nguy cơ này, quốc hội các nước thường sử dụng quy tắc giới hạn tỷ lệ nợ/GDP hoặc nợ/tổng thu ngân sách ở một mức được cho là an toàn. Tuy nhiên, ngưỡng an toàn có thể rất khác nhau giữa các nước và thậm chí là khác nhau giữa các thời kỳ trong cùng một nước.
Quy tắc nợ được coi là hiệu quả nhất trong việc đảm bảo tiến tới mục tiêu về nợ và khá dễ dàng theo dõi. Tuy nhiên, cần mất nhiều thời gian để các biện pháp ngân sách có tác động đến quy mô nợ và do vậy chúng không cung cấp được các chỉ dẫn ngắn hạn cho người làm CSTK. Ngoài ra, quy mô nợ có thể bị ảnh hưởng bởi các diễn biến nằm ngoài tầm khiểm soát của chính phủ, ví dụ như những thay đổi về lãi suất, tỷ giá, cũng như sự biến động của thị trường tài chính. Hơn nữa, khi tuân theo quy tắc này thì CSTK có thể trở nên thuận chu kỳ, không giúp bình ổn kinh tế, nếu nền kinh tế chịu những cú sốc và mục tiêu nợ đang được thắt chặt.
Quy tắc cân bằng ngân sách hoặc thâm hụt ở một mức nhất định: Đây được coi là những ràng buộc chỉ báo có ảnh hưởng trực tiếp tới tỷ lệ nợ công và chịu sự kiểm soát từ các nhà hoạch định chính sách. Theo quy tắc này, chính phủ các nước sẽ theo đuổi mục tiêu cán cân ngân sách cân bằng, hoặc giới hạn thâm hụt ngân sách ở một tỷ lệ nhất định so với GDP, ví dụ như 3% chẳng hạn. Tuy nhiên, cán cân ngân sách ở đây có thể được tính theo nhiều cách khác nhau, đó có thể là cán cân ngân sách tổng thể (tổng thu trừ đi tổng chi), cán cân ngân sách cơ cấu (tổng thu trừ tổng chi đã loại bỏ yếu tố chu kỳ), và cán cân ngân sách thường xuyên (bằng tổng thu thường xuyên trừ tổng chi thường xuyên của chính phủ).
Quy tắc này cung cấp sự chỉ dẫn rõ ràng đối với CSTK và có thể giúp đảm bảo bền vững nợ. Tuy nhiên, nó cũng có những nhược điểm nhất định. Ví dụ như, việc tính toán các thước đo cán cân ngân sách cơ cấu là khá khó khăn khi chúng ta cần ước lượng được mức sản lượng tiềm năng của nền kinh tế. Điều này khiến cho các quy định khó kết nối và giám sát hơn. Ngoài ra, việc theo đuổi mục tiêu cân bằng ngân sách "toàn chu kỳ" có thể khiến cho các biện pháp tài khóa bị dồn tới cuối chu kỳ, gây bất lợi cho nền kinh tế.
Quy tắc chi tiêu ngân sách: Là các quy định về ngưỡng giới hạn đối với tổng chi ngân sách hoặc đối với chi thường xuyên. Những giới hạn này thường được đặt dưới dạng số tuyệt đối, hoặc tốc độ tăng, hoặc trong một số trường hợp là dưới dạng % GDP, trong khoảng thời gian thường từ 3 đến 5 năm. Những quy tắc này không trực tiếp liên hệ với mục tiêu bền vững nợ vì chúng không kiểm soát mặt thu ngân sách. Tuy vậy, chúng được coi là công cụ thường trực dùng để củng cố tình trạng tài khóa nhất quán với mục tiêu bền vững nợ khi chúng đi kèm với các quy tắc nợ hay cân bằng ngân sách.
Quy tắc thu ngân sách: Là các quy định về trần hay sàn đối với thu ngân sách nhằm tăng thu hoặc hạn chế thu để giảm gánh nặng về thuế cho khu vực tư nhân. Phần lớn những quy tắc này không trực tiếp kiểm soát nợ công vì chúng không kiểm soát mặt chi tiêu. Hơn nữa, việc đặt các ngưỡng trần và sàn thu có thể khá khó khăn vì thu có thể phụ thuộc lớn vào chu kỳ kinh tế, ngoại trừ những quy tắc về thu "ngoài dự toán."
Các quy tắc tài khóa có thể có các đặc điểm khác nhau về mục tiêu, hướng dẫn hoạt động và sự minh bạch. Xu hướng hiện nay là nhiều nước áp dụng kết hợp đồng thời hai hay nhiều loại quy tắc tài khóa. Không phải tất cả các loại quy tắc tài khóa đều có vai trò giống nhau trong việc hướng tới mục tiêu bền vững và bình ổn kinh tế, cũng như mục tiêu về quy mô chính phủ, ngay cả khi chúng được thiết kế tốt. Sử dụng kết hợp các quy tắc tài khóa có thể giúp giải quyết sự chênh lệch. Chẳng hạn, quy tắc nợ kết hợp với quy tắc chi tiêu có thể giúp hướng tới mục tiêu nợ bền vững trong khi hỗ trợ các nhà làm chính sách các quyết định trung, ngắn hạn, và trong chừng mực nhất định có thể cho phép thực hiện CSTK phản chu kỳ hay thực hiện mục tiêu về quy mô chính phủ. Tương tự, vậy đó là sự kết hợp giữa quy tắc nợ và quy tắc cân bằng điều chỉnh theo chu kỳ kinh tế.
2.2.3.2. Quy tắc tiền tệ
Có nhiều định nghĩa khác nhau về quy tắc tiền tệ. Đó có thể là sự mô tả, thể hiện bằng đồ thị, con số hay công thức đại số, cách thức sử dụng các công cụ CSTT như cơ sở tiền tệ hay lãi suất cơ bản trước những thay đổi của các biến số kinh tế; hoặc đó có thể là những hướng dẫn được chỉ định trước cho việc điều hành CSTT (Svensson, 1998). Nói một cách tổng quát nhất, quy tắc CSTT là cách thức ra quyết định sử dụng những thông tin theo cách nhất quán và có thể dự đoán được - Mankiw (2012). Để xây dựng được quy tắc và thực hiện nó một cách hiệu quả, trước tiên NHTƯ các nước phải xác định mục tiêu hợp lý và cam kết theo đuổi mục tiêu đó. Có thể kể đến một số quy tắc CSTT được sử dụng phổ biến bởi NHTƯ các nước như sau.
Quy tắc mục tiêu cung tiền: Quy tắc này được ủng hộ bởi các nhà kinh tế tiền tệ, điển hình là Milton Friedman. Các nhà kinh tế tiền tệ tin rằng nguyên nhân chính gây ra các biến động của nền kinh tế là biến động của cung tiền. Với quy tắc này, NHTƯ sẽ ấn định mức tăng trưởng cung tiền hằng năm ở mức thấp và ổn định nhằm duy trì sự ổn định của sản lượng, việc làm, và giá cả. Thông thường, tốc độ tăng trưởng cung tiền được ấn định ở mức lớn hơn đôi chút so với tốc độ tăng trưởng kinh tế hàng năm. Ví dụ, Milton Friedman đề xuất mức tăng trưởng cung tiền hằng năm là 3% cho nền kinh tế Mỹ. Mặc dù quy tắc CSTT này đáng lẽ có thể giúp cho nền kinh tế tránh khỏi nhiều biến động trong quá khứ, tuy nhiên hầu hết các nhà kinh tế đều cho rằng nó không phải là tối ưu. Sự ổn định của cung tiền chỉ giúp ổn định tổng cầu nếu như tốc độ lưu chuyển tiền tệ không đổi. Trong thực tế, nhiều cú sốc kinh tế gây ra sự biến động của cầu tiền và do vậy làm thay đổi tốc độ lưu chuyển. Các nhà kinh tế tin rằng tăng trưởng cung tiền cần phải được điều chỉnh linh hoạt, chứ không nên cố định, để trung hòa các cú sốc này.
Quy tắc mục tiêu GDP danh nghĩa: Đây là quy tắc được các nhà kinh tế ủng hộ rộng rãi, đặc biệt là ở Mỹ. Theo quy tắc này, NHTƯ sẽ công bố mức mục tiêu của GDP danh nghĩa - tức là GDP tính theo giá hiện hành. Nếu GDP danh nghĩa thấp hơn mức mục tiêu này, NHTƯ sẽ tăng cung tiền nhằm kích thích tổng cầu và ngược lại. Do mục tiêu GDP danh nghĩa cho phép CSTT phản ứng với những thay đổi của tốc độ lưu chuyển tiền tệ, nên hầu hết các nhà kinh tế tin rằng nó có thể mang lại sự ổn định về sản lượng và giá cả tốt hơn so với quy tắc của các nhà kinh tế tiền tệ.
Quy tắc mục tiêu lạm phát: Đây cũng là quy tắc được nhiều nhà kinh tế ủng hộ và được sử dụng phổ biến nhất bởi NHTƯ nhiều nước trên thế giới như Anh, Australia, Canada, Thụy Điển,... Theo quy tắc này, NHTƯ sẽ công bố một mức mục tiêu đối với tỷ lệ lạm phát và điều chỉnh cung tiền, do vậy dẫn đến điều chỉnh lãi suất, khi tỷ lệ lạm phát thực tế lệch khỏi tỷ lệ lạm phát mục tiêu. Giống như quy tắc mục tiêu GDP danh nghĩa, quy tắc này cũng giúp nền kinh tế trung hòa được các cú sốc về cầu tiền. Ngoài ra, quy tắc mục tiêu lạm phát có lợi thế thêm nữa về tính minh bạch đối với công chúng.
Quy tắc Taylor: Ngoài việc theo đuổi mục tiêu lạm phát, NHTƯ các nước còn có thể đồng thời theo đuổi mục tiêu đối với tỷ lệ thất nghiệp hoặc GDP thực. Đây chính là quy tắc đề xuất bởi nhà kinh tế John Taylor và được NHTƯ Mỹ thực hiện trong nhiều năm qua (Taylor, 2000). Theo quy tắc này, NHTƯ sẽ điều chỉnh cung tiền và lãi suất bất cứ khi nào lạm phát lệch khỏi mức mục tiêu và/hoặc tỷ lệ thất nghiệp lệch khỏi mức thất nghiệp tự nhiên (Hoặc GDP lệch khỏi mức GDP tiềm năng trong dài hạn). Do mối quan hệ ngược chiều giữa lạm phát và thất nghiệp khi điều chỉnh tiền tệ, nên điều quan trọng đối với các nhà hoạch định chính sách là phải kết hợp hài hòa được giữa hai mục tiêu này một cách đồng thời.
Quy tắc tỷ giá: Chính sách tỷ giá có thể được coi là một cấu phần của chính sách tiền thực hiện bởi NHTƯ trong việc theo đuổi các mục tiêu khác nhau về lạm phát, luân chuyển của dòng vốn hay sự ổn định tài chính. Quy tắc tỷ giá là cách thức điều hành tỷ giá của NHTƯ nhằm đạt được các mục tiêu trên. Hiện nay, thông thường NHTƯ một nước có thể lựa chọn các quy tắc hay chế độ tỷ giá sau:
- Tỷ giá hối đoái cứng nhắc (fixed exchange rates): Theo quy tắc này, giá trị đồng tiền quốc gia sẽ được ấn định theo một tỷ lệ cứng nhắc với một đồng tiền mạnh khác, thường là đồng đôla Mỹ, hoặc với một giỏ tiền tệ khác.
- Tỷ giá hối đoái neo (pegged exchange rates): Đây là quy tắc mà giá trị đồng tiền của quốc gia được neo có điều chỉnh vào một hoặc một giỏ tiền tệ. Theo quy tắc này, NHTƯ một nước có thể điều chỉnh tỷ giá theo dạng bò trườn (crawling pegs), xác định biên độ cho phép dao động (bands) của tỷ giá xoay quanh tỷ giá trung tâm, hoặc cho phép biên độ điều chỉnh (crawling bands).
- Tỷ giá hối đoái thả nổi có quản lý (managed floating): Theo quy tắc này, NHTƯ không công bố trước mức và biên độ biến động của tỷ giá mục tiêu. Sự biến động của tỷ giá là hoàn toàn phụ thuộc vào các yếu tố như sự biến động của thị trường, cán cân thanh toán hoặc dự trữ ngoại hối. Tuy nhiên, NHTƯ có thể can thiệp trực tiếp hoặc gián tiếp nhằm đạt được mục tiêu (ngầm định) của mình.
- Tỷ giá hối đoái thả nổi hoàn toàn: Đây là chế độ tỷ giá được xác định hoàn toàn bởi thị trường. Mọi can thiệp của NHTƯ chỉ thuần túy làm nhằm giảm bớt sự biến động của tỷ giá trước các cú sốc chứ không phải là nhằm thiết lập một mức tỷ giá nào đó.
Về nguyên tắc, khi thực hiện quy tắc tỷ giá càng cứng nhắc thì NHTƯ càng phải từ bỏ tính linh hoạt của CSTT. Ngược lại, nếu áp dụng chế độ tỷ giá thả nổi, ngân hàng trung ước một nước sẽ hoàn toàn tự do lựa chọn hành động chính sách để đạt được các mục tiêu về lạm phát, thương mại hay tăng trưởng kinh tế.
2.2.3.3. Quy tắc ổn định tài chính
Một nguyên nhân chính yếu dẫn đến các bất ổn và khủng hoảng tài chính, ví dụ như ở Mỹ trong các năm 2007-2009 và khủng hoảng nợ công ở châu Âu hiện nay, chính là do việc giám sát tài chính còn yếu kém, không theo kịp sự phát triển nhanh chóng, đa dạng của các định chế và công cụ tài chính. Trước thời gian diễn ra khủng hoảng, các chuẩn mực, thông lệ tốt về giám sát an toàn vĩ mô, giám sát dựa trên rủi ro đã bị coi nhẹ. Do vậy, để ngăn chặn và khắc phục hậu quả của các cuộc khủng hoảng, nhiều thể chế ổn định tài chính đã được các quốc gia áp dụng.
Theo NHTƯ châu Âu, ổn định tài chính đạt được khi: (i) hệ thống tài chính có thể chuyển dịch một cách hữu hiệu, thông suốt các nguồn lực từ người tiết kiệm tới nhà đầu tư; (ii) các rủi ro tài chính được nhận dạng, đánh giá một cách hợp lý, chuẩn xác và được kiểm soát hữu hiệu và; (iii) hệ thống tài chính luôn ở trạng thái có thể hấp thụ hữu hiệu các cú sốc tài chính và kinh tế thực. Ngược lại, nếu các điều kiện trên không được đảm bảo thì hệ thống tài chính được coi là kém ổn định hay có thể sa vào bất ổn tài chính. Dưới đây chúng tôi liệt kê một số dạng thức của thể chế ổn định tài chính liên quan đến việc giám sát an toàn tài chính, quản lý và xử lý khủng hoảng tài chính, và bảo hiểm tiền gửi.
Giám sát an toàn tài chính : Giám sát tài chính được hiểu là việc giám sát của các cơ quan quản lý của chính phủ đối với các tổ chức tài chính. Mục tiêu giám sát tài chính là phát hiện, ngăn ngừa và xử lý việc vi phạm các quy định hiện hành đối với khu vực tài chính và cuối cùng là duy trì ổn định trên thị trường tài chính.
Để giám sát an toàn tài chính, các chỉ tiêu giám sát tài chính và các mô hình định lượng thường được sử dụng. Các chỉ tiêu giám sát tài chính được hiểu là bộ các chỉ tiêu kinh tế - tài chính với các mục tiêu định lượng (ngưỡng cảnh báo) cụ thể phản ánh mức độ ổn định của thị trường tài chính cũng như các các nhân tố có liên quan đến sự ổn định kinh tế - tài chính. Do vậy, một số chỉ tiêu kinh tế vĩ mô (như tăng trưởng GDP, thâm hụt cán cân vãng lai) và một số chỉ số kinh tế mang tính chỉ báo (leading indicators) với các ngưỡng cụ thể đối với bất ổn kinh tế vĩ mô cũng có thể được coi là chỉ tiêu giám sát tài chính.
Các chỉ tiêu giám sát tài chính này có vai trò phát hiện những yếu tố dễ bị tổn thương bên trong cũng như bên ngoài hệ thống tài chính. Đặc biệt, các mô hình, với đầu vào hầu hết là các chỉ tiêu giám sát tài chính, có thể giúp cảnh báo sớm được các bất ổn, khủng hoảng tài chính trong tương lai. Quan trọng hơn, mô hình định lượng còn giúp dự báo điểm uốn (ngoặt) của khả năng dễ bị tổn thương của hệ thống tài chính (trong một số trường hợp là điểm “phát nổ” khủng hoảng). Như vậy, các chỉ tiêu giám sát tài chính giúp các nhà quản lý phát hiện các nhân tố gây bất ổn/khủng hoảng tài chính, qua đó, cảnh báo và có các biện pháp ngăn ngừa, chống đỡ hữu hiệu, và giảm nhẹ các thiệt hại do chúng gây ra.
Đối phó, quản lý khủng hoảng: Trong quá trình phát triển, nền kinh tế một nước có thể sa vào một trong các thái cực sau: tăng trưởng quá nóng, suy thoái và khủng hoảng. Khủng hoảng là trường hợp suy thoái kinh tế nghiêm trọng với những tác động tồi tệ nhất đến đời sống kinh tế cũng như chính trị - xã hội của người dân. Việc phân loại khủng hoảng theo nguyên nhân/loại hình và các ngưỡng xác định khủng hoảng để từ đó đưa ra các phản ứng chính sách chỉ có ý nghĩa tương đối.
Một trong những nguyên tắc quan trọng đối với các quy tắc chính sách ở trên là chúng phải đủ “nghiêm” để việc tuân thủ không bị lỏng lẻo. Tuy nhiên, các quy tắc chính sách không có nghĩa là “cứng nhắc” mà chúng phải đủ linh hoạt để đối phó với các cú sốc. Trong thời kỳ khủng hoảng, CSTK và tiền tệ có thể không cần tuân theo các quy tắc ở trên. Tuy nhiên, việc làm này chỉ là tạm thời. Các quy tắc chính sách và các ngưỡng/trần giới hạn sẽ dần đượt thắt chặt khi nền kinh tế hồi phục về trạng thái thông thường.
Bảo hiểm tiền gửi: Các cuộc khủng hoảng tài chính, nhất là khủng hoảng toàn cầu 2008-2009 và khủng hoảng Đông Á 1997-1998, đã gây ra những thiệt hại rất lớn. Trong việc phòng tránh và xử lý khủng hoảng, chính sách bảo hiểm tiền gửi (BHTG) có ý nghĩa rất quan trọng. Trước tình hình nguy cấp, chính phủ, NHTƯ và các cơ quan hữu quan (nhất là các cơ quan bảo hiểm tiền gửi) của các quốc gia trên thế giới đã có nhiều động thái nhanh lẹ, hiệu quả nhằm ổn định tình hình tài chính trong nước, trấn an người gửi tiền, giảm thiểu hậu quả của cuộc khủng hoảng. Các công ty bảo hiểm tiền gửi trên thế giới đã thực hiện nhiều biện pháp như: tiếp nhận xử lý các tổ chức tài chính có dấu hiệu hoạt động yếu kém, nâng dần hạn mức chi trả bảo hiềm tiền gửi theo tiến độ khủng hoảng, tăng cường tuyên truyền về chính sách bảo hiểm tiền gửi, công bố chính thức về tình hình tài chính của quốc gia, v.v.
2.2.3.4. Quy tắc phối hợp chính sách
Mục tiêu của phối hợp không nằm ngoài mục đích đạt được hiệu quả chung tối ưu của các chính sách và hạn chế tối đa khả năng xảy ra các mâu thuẫn. Về sự phối hợp giữa CSTK và CSTT, Laurens và Piedra (1998) khuyến nghị thực hiện một số thỏa thuận thể chế nhằm củng cố hiệu lực phối hợp sau đây.
Thứ nhất đó là thỏa thuận về tính độc lập/tự chủ của NHTƯ. Tính độc lập/tự chủ của NHTƯ được thể hiện trong những tiêu chí đánh giá như: (i) Quyền xây dựng và ra quyết định CSTT; (ii) Quyết định mục tiêu cuối cùng (thực quyền quyết định của NHTƯ trong trường hợp mục tiêu ổn định giá cả mâu thuẫn với các mục tiêu kinh tế khác của Chính phủ như tạo việc làm); (iii) cho vay Chính phủ (quyền hạn quyết định về các khoản cho vay....) và; (iv) Bổ nhiệm, bãi nhiệm, nhiệm kỳ của thống đốc và sắp xếp bộ máy nhân sự.
Kinh nghiệm thực tế trên thế giới cho thấy ở các quốc gia, nơi mà NHTƯ có mức độc lập cao hơn, thì khả năng kiểm soát lạm phát tốt hơn, và kết quả này không phải là do đánh đổi bằng tăng trưởng kinh tế và tỷ lệ việc làm thấp hơn; NHTƯ độc lập cũng có mức tín nhiệm cao hơn (Šehović, 2013). Tuy nhiên, sự độc lập của NHTƯ không đồng nghĩa với việc không cần đến sự phối hợp với CSTK; sự độc lập ở đây là nhằm giúp cho CSTT trở nên “miễn dịch” với mọi áp lực có thể dẫn tới việc không đạt được mục tiêu chung cuối cùng của chính sách kinh tế.
Thứ hai đó là thỏa thuận về ngăn ngừa và giải quyết mâu thuẫn. Trong trường hợp NHTƯ không có quyền tự chủ với mục tiêu rõ ràng là ổn định giá, rủi ro cao là CSTT sẽ chịu áp lực về mặt chính trị buộc phải lựa chọn một chính sách ngắn hạn thay vì dài hạn. Khi đó, CSTT sẽ mâu thuẫn với CSTK, và mâu thuẫn này có thể được giải quyết hoặc ít nhất là được hạn chế nếu có các thỏa thuận nhằm ngăn ngừa sự không tương thích giữa hai chính sách. Những thỏa thuận này có thể bao gồm việc hạn chế hỗ trợ tín dụng từ NHTƯ cho chính phủ, các điều khoản về cân đối ngân sách hoặc giới hạn thâm hụt ngân sách, thành lập Ủy ban phối hợp chính sách. Trong trường hợp NHTƯ có quyền tự chủ về mục tiêu ổn định giá cả, các thỏa thuận nhằm giải quyết mâu thuẫn khi hai chính sách không tương thích với nhau trở nên rất rõ ràng, phản ánh trong trình tự thực thi chính sách. Chẳng hạn, khi chính phủ mở rộng tài khóa, NHTƯ sẽ thắt chặt tiền tệ vì quan ngại lạm phát gia tăng; lãi suất và có thể cả tỷ giá cũng sẽ tăng lên. Chính phủ có hai lựa chọn giải quyết mâu thuẫn: hoặc điều chỉnh CSTK, hoặc thay đổi mục tiêu lạm phát giao cho NHTƯ. Lựa chọn nào cũng sẽ làm xói mòn mức độ tín nhiệm của NHTƯ trong các nỗ lực giảm lạm phát hiện thời hoặc trong tương lai.
Thứ ba là thỏa thuận về ngân sách cân bằng hoặc giới hạn thâm hụt ngân sách. Tính độc lập/tự chủ NHTƯ có ý nghĩa quan trọng trong việc thiết kế và thực hiện thành công các mục tiêu của CSTT. Tuy nhiên, trong trường hợp NHTƯ thiếu sự độc lập cần thiết, CSTT có thể trở nên bị động và có thể phải lựa chọn một chính sách ngắn hạn có mục tiêu tăng trưởng hơn là kiểm soát giá cả. Vì vậy, cùng với hai thỏa thuận vừa nói ở trên, thỏa thuận về cân bằng ngân sách và/hoặc mức độ thâm hụt ngân sách là nhằm ngăn ngừa các biến động lớn có thể xảy ra đối với các biến vĩ mô. Mở rộng tài khóa chỉ có tác động kích thích tăng trưởng kinh tế thông qua tác động tới tổng cầu trong điều kiện nền kinh tế chưa đạt mức sản lượng tiềm năng. Ngược lại, vào giai đoạn kinh tế tăng trưởng quá nóng hoặc đã đặt hay vượt mức tiềm năng, thâm hụt tài khóa do CSTK mở rộng sẽ gây ra lạm phát. Hậu quả xấu càng lớn nếu việc tài trợ thâm hụt có sự hỗ trợ của một CSTT mở rộng.
Bên cạnh đó, các CSTK và tiền tệ cũng cần có sự phối hợp chặt chẽ với chính sách ổn định tài chính. Trong thời kỳ cần ngăn ngừa rủi ro khủng hoảng trong tương lai, nếu không muốn ảnh hưởng tới tăng trưởng kinh tế, các quy tắc ổn định tài chính cần được áp dụng và giám sát chặt chẽ thay vì đột ngột thắt chặt tiền tệ hay tài khóa. Ngược lại, để khôi phục nền kinh tế nhanh chóng từ các cuộc khủng hoảng, các chính sách mở rộng tiền tệ và tài khóa có lẽ là không đủ nếu các quy tắc ổn định tài chính không được nới lỏng.
Nguồn: Đinh Tuấn Minh và Phạm Thế Anh (chủ biên) (2017). Từ nhà nước điều hành sang nhà nước kiến tạo phát triển . NXB Tri Thức. (Báo cáo được thực hiện bởi các nhóm nghiên cứu: CIEM, VIE, VEPR, VCCI).