[Từ nhà nước điều hành sang nhà nước kiến tạo phát triển] - Chương 2: Xây dựng và cải cách hệ thống thể chế ổn định kinh tế vĩ mô ở Việt Nam (Phần 2.1)

2.1 DẪN NHẬP 

Trước cuộc khủng hoảng kinh tế - tài chính 1997-1998, các yêu cầu tuân thủ kỷ luật tài khóa và tiền tệ để đảm bảo ổn định vĩ mô ít được đặt ra trong mô hình nhà nước kiến tạo phát triển của các nước Đông Á. Chính phủ thường sử dụng các chính sách tài khóa (CSTK) và chính sách tiền tệ (CSTT) để hỗ trợ cho chính sách công nghiệp hóa hoặc định hướng xuất khẩu. Sau khi khủng hoảng nổ ra, các CSTK và tiền tệ cẩn trọng để ổn định vĩ mô đã trở thành một cấu phần không thể thiếu của mô hình nhà nước kiến tạo phát triển (Wylde, 2012; Fosu, 2013a; Fosu, 2013b).

Cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu 2008-2009, vốn bắt nguồn từ việc kiểm soát lỏng lẻo các khoản nợ dưới chuẩn của Fed, và cuộc khủng hoảng nợ công tại một số nước thuộc khối EU diễn ra sau đó một lần nữa dấy lên hồi chuông cảnh báo về sự cần thiết của việc xây dựng khung khổ chính sách kinh tế vĩ mô toàn diện cho các nền kinh tế. Khung khổ này có tính ràng buộc đối với các cơ quan nhà nước, đòi hỏ các cơ quan này phải tuân thủ các quy tắc tài khóa, các quy tắc tiền tệ, nâng cấp hệ thống giám sát tài chính, các quy tắc phối hợp chính sách giữa hai lĩnh vực tài khóa và tiền tệ, và xây dựng các điều kiện thoát quy trong những trường hợp khẩn cấp. Việc xây dựng một khung khổ chính sách kinh tế vĩ mô có tính ràng buộc như vậy được gọi là quá trình thể chế hóa các chính sách kinh tế vĩ mô. Theo nghĩa rộng nhất, thể chế hóa ở đây bao gồm việc thiết lập: (i) những quy tắc, bao gồm cả định tính và định lượng, chính thức và phi chính thức, các chuẩn mực, các quy định pháp quy, v.v.; (ii) các định chế và tổ chức thực hiện và; (iii) hiệu lực thực thi hay chế tài thực hiện. Sự khuyết thiếu và/hoặc không đồng bộ của hệ thống các thể chế hữu hiệu có thể làm cho lòng tin chính sách bị bào mòn hoặc kỳ vọng bị sai lệch, và cuối cùng có thể gây bất ổn vĩ mô, thậm chí khủng hoảng tài chính, nhất là những dạng khủng hoảng tự phát sinh (self-fulfilling crisis). Ngoài ra, nó còn có thể trực tiếp gây bất ổn, tạo nhiều rủi ro cho nền kinh tế, thậm chí gây khủng hoảng tài chính, ví dụ như do kỷ luật ngân sách lỏng lẻo, không được luật hóa, hoặc đã được luật hóa song hiệu lực thực thi yếu. Do vậy, trong một thế giới luôn đổi thay và đầy bất định, chứa đựng nhiều rủi ro, và mức độ tự do hóa và hội nhập kinh tế - tài chính ngày càng sâu rộng thì đòi hỏi xây dựng một khung khổ chính sách vĩ mô toàn diện để nâng cao hiệu quả và hiệu lực kiểm soát rủi ro, nâng cao hiệu quả các chính sách vĩ mô, và phối hợp chính sách ngày càng trở nên quan trọng.

Việc thể chế hóa khung khổ chính sách ổn định vĩ mô nhận được sự quan tâm đặc biệt tại nhiều quốc gia trong thời gian gần đây thực ra là một xu hướng tất yếu và ngày càng trở nên phổ biến trên thế giới. Nếu như vào năm 1990 chỉ có 5 quốc gia, bao gồm Đức, Indonesia, Nhật, Luxembourg, và Mỹ, có quy tắc tài khóa (ít nhất ở cấp quốc gia), thì con số này đã tăng lên nhanh chóng sau cuộc khủng hoảng tài chính – tiền tệ châu Á 1997-1998 và lên tới 76 nước tính tới tháng 3/2012. Đặc biệt, nhiều nước chịu tác động khủng hoảng tài chính/nợ công đã chỉnh sửa khung pháp lý của mình, thậm chí là cả hiến pháp (Schaechter và cộng sự, 2012).

Việt Nam trong quá trình hội nhập và tự do hóa tài chính của mình cũng đã và đang trải qua những giai đoạn bất ổn vĩ mô nhất định. Hiện nhiều loại hình thể chế ổn định vĩ mô đã được áp dụng, ví dụ như các nguyên tắc vay nợ của Chính phủ, hay các ngưỡng an toàn nợ công, nợ nước ngoài, các quy định về vay ứng ngoại hối, các quy chế chia sẻ thông tin giữa Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước (NHNN). Tuy vậy, như chúng tôi sẽ chỉ ra dưới đây, so với các chuẩn mực và thông lệ trên thế giới thì hệ thống các thể chế ổn định kinh tế vĩ mô Việt Nam vẫn còn nhiều thiếu sót. Đặc biệt, việc thực thi các kỷ luật ngân sách và tài khóa quá lỏng lẻo do thiếu các chế tài thực thi; các ngưỡng an toàn tài khóa chậm được cập nhật trong bối cảnh kinh tế có nhiều biến đổi; CSTT đôi khi còn ôm đồm quá nhiều mục tiêu, chưa thực sự minh bạch và thiếu sự phối hợp chặt chẽ với CSTK; các công cụ giám sát và điều tiết tài chính còn yếu và thiếu dẫn đến nguy cơ đổ vỡ của nhiều tổ chức tài chính. Đây chính là những điểm hạn chế, thiếu sót, đòi hỏi cần có các nghiên cứu đồng bộ và toàn diện về thể chế hóa ổn định vĩ mô của Việt Nam trong bối cảnh mới.

Mục tiêu của nghiên cứu này là dựa trên lý thuyết và thực tiễn để hệ thống hóa lại các thể chế ổn định kinh tế vĩ mô đang được áp dụng rộng rãi trên thế giới. Dựa trên những ưu nhược điểm của hệ thống này, kết hợp với những đặc điểm của kinh tế trong nước, nghiên cứu sẽ đề xuất một số gợi ý/định hướng xây dựng và cải cách hệ thống các thể chế (có liên quan, tác động trực tiếp) lên ổn định kinh tế vĩ mô của Việt Nam.

Phần còn lại của nghiên cứu này được tổ chức như sau. Phần 2.2 sẽ trình bày cơ sở lý thuyết về xây dựng thể chế ổn định vĩ mô. Các lý do và hình thức của các thể chế ổn định kinh tế vĩ mô sẽ được trình bày kỹ trong phần này. Tiếp theo, kinh nghiệm quốc tế về xây dựng thể chế ổn định vĩ mô sẽ được thảo luận trong phần 2.3. Dựa trên những đúc kết từ kinh nghiệm quốc tế, phần 2.4 sẽ đề xuất một số gợi ý xây dựng thể chế ổn định vĩ mô cho Việt Nam. Cuối cùng, kết luận và một số hàm ý chính sách cho Việt nam sẽ được trình bày.

Nguồn: Đinh Tuấn Minh và Phạm Thế Anh (chủ biên) (2017). Từ nhà nước điều hành sang nhà nước kiến tạo phát triển . NXB Tri Thức. (Báo cáo được thực hiện bởi các nhóm nghiên cứu: CIEM, VIE, VEPR, VCCI).