[Từ nhà nước điều hành sang nhà nước kiến tạo phát triển] - Chương 1: Xây dựng hệ thống chính trị một đảng thống lĩnh thân thiện với thị trường và xã hội dân sự (Phần 1.4)

1.4. ĐÁNH GIÁ MỨC ĐỘ HIỆU QUẢ CỦA HỆ THỐNG CHÍNH TRỊ MỘT ĐẢNG THỐNG LĨNH TẠI VIỆT NAM

1.4.1. Lịch sử phát triển hệ thống chính trị một đảng thống lĩnh tại Việt Nam

Hệ thống chính trị của Việt Nam hiện nay trên danh nghĩa là một hệ thống chính trị một đảng chuyên chính nhưng trên thực tế lại mang nhiều nét của một hệ thống chính trị một đảng thống lĩnh. Điều này trái ngược với quá khứ, trong thời gian từ 1954-1975 tại miền Bắc, và từ 1975 đến 1988 tại Việt Nam, khi mà trên danh nghĩa là hệ thống chính trị một đảng thống lĩnh, còn trên thực tế lại là một đảng chuyên chính.  

ĐCSVN đã trực tiếp lãnh đạo khởi nghĩa và giành chính quyền vào năm 1945. Kể cả trong thời điểm ĐCSVN rút lui vào hoạt động bí mật và Việt Minh phải chia sẻ quốc hội và bộ máy hành pháp với các đảng phái khác trong năm 1946 thì ĐCSVN vẫn là đảng lãnh đạo các hoạt động của chính phủ. Trong giai đoạn kháng chiến chống Pháp, 1946-1954, ĐCSVN¹ trực tiếp lãnh đạo toàn diện bộ máy nhà nước thời chiếnĐCSVN.

Sau năm 1954, ĐCSVN chính thức trở thành một đảng chuyên chính lãnh đạo toàn diện ở miền Bắc. Mặc dù tại miền Bắc vẫn còn tồn tại hai đảng khác - Đảng Dân chủ và Đảng Xã hội, nhưng hai đảng này thực chất chỉ là những tổ chức xã hội do ĐCSVN lãnh đạo và không có ảnh hưởng gì về mặt chính sách.

Về cơ bản, trong giai đoạn 1954-1975, ĐCSVN đã áp dụng chính sách “Cộng sản thời chiến” của Lenin² để xây dựng CNXH tại miền Bắc và hỗ trợ lực lượng cách mạng miền Nam lật đổ chế độ cộng hoà và kháng chiến chống Mỹ. Nội dung của chính sách cộng sản thời chiến là: nhanh chóng thực hiện “Quốc doanh hoá” nền kinh tế bằng cách quốc hữu hoá tất cả các xí nghiệp lớn, sau đó cả xí nghiệp vừa và nhỏ; nhanh chóng xoá bỏ thương nghiệp tư nhân lớn và nhỏ như cấm buôn bán ở chợ trong một số thành phố, đóng cửa các trung tâm buôn bán lớn; Nhà nước quản lý hầu hết nông sản, trưng thu và mua nông sản, chuyển mạnh sang phương thức Nhà nước quản lý trực tiếp sản xuất nông nghiệp. Bằng những chính sách này, sau một thời gian, Đảng CSVN đã tập trung quyền lực tuyệt đối về tất cả các mặt kinh tế, chính trị, và xã hội. Ở một số khía cạnh nào đó, mô hình nhà nước này đã phát huy hiệu quả trong giai đoạn chiến tranh, giúp Việt Nam thống nhất đất nước.

Sau năm 1975, ĐCSVN tìm cách áp đặt mô hình kinh tế kế hoạch hoá tập trung của miền Bắc cho miền Nam. Tuy nhiên, khi bước vào giai đoạn xây dựng lại đất nước sau chiến tranh và phát triển kinh tế, nền kinh tế chỉ huy, tập trung, bao cấp đã cho thấy sự lỗi thời của nó. Việt Nam đã trải qua một thập niên (1976 - 1986) với nền kinh tế suy sụp, lương thực không đủ tiêu dùng, siêu lạm phát diễn ra, và phải phụ thuộc rất nhiều vào nguồn viện trợ từ nước ngoài. Trước thực trạng đó, cùng với sự suy yếu rõ rệt của khối các nước XHCN ở Đông Âu và Liên Xô, tại Đại hội Đảng toàn quốc lần VI (1986), chính sách Đổi mới chính thức được thực hiện.

Chính sách này, về thực chất, là xoá bỏ nền kinh tế chỉ huy, chuyển dần sang xây dựng nền kinh tế thị trường. Với Đổi mới, nhà nước bắt đầu chấp nhận sự tồn tại bình đẳng và hợp pháp của nhiều thành phần kinh tế (Đại hội đại biểu toàn quốc Đảng Cộng sản Việt Nam lần IX quy định có sáu thành phần kinh tế: kinh tế nhà nước, kinh tế tập thể, kinh tế cá thể tiểu chủ, kinh tế tư bản tư nhân, kinh tế tư bản nhà nước, kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài), nhiều hình thức sở hữu (sở hữu toàn dân, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân, sở hữu hỗn hợp). Tuy vậy, ở những giai đoạn đầu tiên thực hiện Đổi mới, quan điểm về kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo vẫn được giữ nguyên.

Song song với việc đổi mới về kinh tế trong nước, Việt Nam cũng tích cực hoà nhập với cộng đồng quốc tế trên nhiều phương diện. Việt Nam bình thường hoá quan hệ ngoại giao với Trung Quốc (1991), Mỹ (1995), gia nhập Hiệp hội các Quốc gia Đông Nam Á - ASEAN (1995), Tổ chức Thương mại Thế giới - WTO (2006), và tham gia Hiệp định Đối tác Chiến lược xuyên Thái Bình Dương - TPP (2015). Cả hai tiến trình này, đổi mới kinh tế và hoà nhập vào thế giới, đã tạo ra cho Việt Nam yêu cầu và động lực để có những nới lỏng về mặt chính trị và xã hội.

Những cải cách về thể chế kinh tế dẫn đến những điều chỉnh nhất định về thể chế chính trị. Trên danh nghĩa, ĐCSVN là đảng chính trị hợp pháp duy nhất hoạt động tại Việt Nam sau khi Đảng Dân chủ Việt Nam và Đảng Xã hội bị giải tán năm 1988. Tuy nhiên, trên thực tiễn, quyền lực chính trị của ĐCSVN đã được chia sẻ cho nhiều lực lượng xã hội khác nhau và quyền lực tập trung tại Bộ Chính trị đã được phân quyền nhiều hơn cho các địa phương. Khu vực kinh tế tư nhân ngày càng được mở rộng và có ảnh hưởng đến cán cân quyền lực chính trị thông qua mối quan hệ thân hữu với những người nắm giữ quyền lực chính trị. Quốc hội có tiếng nói ngày càng lớn hơn trong sinh hoạt chính trị, tiêu biểu nhất là việc Quốc hội đã ra nghị quyết bác bỏ một số đề xuất của Chính phủ về dự án xây dựng đường sắt cao tốc vào năm 2010. Các tổ chức xã hội dân sự cũng ngày càng có nhiều tiếng nói hơn thông qua các cuộc tuần hành hoặc gửi kiến nghị tập thể lên các cơ quan của Quốc hội và Chính phủ.

Nhận định tổng quát, quá trình đổi mới hệ thống quản trị nhà nước của Việt Nam diễn biến theo cách thức tiệm tiến (gradual approach), thường chậm hơn các cải cách về cơ chế quản lý nền kinh tế. Sau một thời gian áp dụng các cơ chế kinh tế thân thiện với thị trường, các mâu thuẫn về lợi ích xuất hiện giữa các tầng lớp dân cư và vùng miền của Việt Nam, đòi hỏi phải có những cải cách về hệ thống quản trị nhà nước đi kèm để dung hợp sự đa dạng về lợi ích. Trong giai đoạn đầu tiên, 1986-1991, một số thay đổi mang tính điều chỉnh về bộ máy nhà nước đã được tiến hành, chẳng hạn như sáp nhập một số bộ chuyên ngành thành một bộ mới có chức năng tổng hợp hơn. Nhưng phải sau khi Hiến pháp 1992 được ban hành thì hệ thống quản trị nhà nước của Việt Nam mới thực sự thay đổi mạnh mẽ. Những chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của bộ máy nhà nước được hiến định cụ thể, hạn chế tối đa cơ quan cấp trên giao thêm những nhiệm vụ bất thường ngoài khung khổ pháp luật. Hiến pháp 2013 đã có nhiều sửa đổi theo hướng xác lập và bảo vệ các quyền căn bản của cá nhân. Hiến pháp cũng đã quy định rõ hơn vai trò của Nhà nước trong mối quan hệ với thị trường và xã hội dân sự. Chức năng và quyền hạn của Chính phủ đã được xác lập rõ ràng qua Luật Tổ chức Chính phủ (2015). Tất cả những điều chỉnh này cho thấy hệ thống thể chế chính trị Việt Nam trên thực tế đã có sự dịch chuyển nhất định từ mô hình chuyên chính sang mô hình chính trị một đảng thống lĩnh như đã thấy ở nhiều quốc gia châu Á khác trong các giai đoạn khác nhau của lịch sử như Đài Loan, Singapore, và Nhật Bản, bất chấp việc trên danh nghĩa vẫn là một hệ thống chính trị chuyên chính do ĐCSVN độc quyền lãnh đạo.

Trong những phần dưới đây, chúng tôi sẽ đánh giá mức độ hiệu quả của hệ thống chính trị Việt Nam theo hướng xây dựng nhà nước kiến tạo dựa trên các tiêu chí đánh giá tính hiệu quả của một hệ thống chính trị một đảng thống lĩnh.

1.4.2. Đánh giá tính hiệu quả của hệ thống chính trị của Việt Nam hiện nay

1.4.2.1. Bộ máy nhà nước³

Tương tự như đa số các nhà nước hiện đại trên thế giới, Nhà nước Việt Nam hiện nay về tổng thể được tổ chức theo mô hình cộng hoà đại nghị, với cấu trúc đơn nhất (có hệ thống các cơ quan hành chính thống nhất từ trung ương xuống địa phương, các đơn vị hành chính - lãnh thổ cấu thành nhà nước chỉ thực hiện quyền lực giới hạn mà chính quyền trung ương trao cho). Mặc dù vậy, hệ thống chính trị cấu thành Nhà nước Việt Nam vẫn có đặc trưng riêng: toàn bộ hệ thống chính trị do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo toàn diện. Các nhánh quyền lực của nhà nước do Đảng phân công, phân nhiệm phối hợp thực hiện mà không theo mô hình tam quyền phân lập. Cụ thể, Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) của ĐCSVN đã khẳng định: “Đảng Cộng sản Việt Nam là Đảng cầm quyền, lãnh đạo Nhà nước và xã hội”. Về cơ bản, ĐCSVN lãnh đạo bộ máy hành chính nhà nước thông qua hai biện pháp: đưa ra định hướng về chính sách và chủ trương lớn, và giới thiệu đảng viên nắm giữ các vị trí lãnh đạo trong các cơ quan nhà nước bao gồm cả Chính phủ, Quốc hội, và hệ thống toà án. Không chỉ bố trí các đảng viên nắm giữ các vị trí lãnh đạo, ĐCSVN còn trực tiếp tham gia vào các công tác tuyển dụng và sử dụng đội ngũ công chức, viên chức thông qua các cấp ủy hoạt động tại các đơn vị. Ngoài ra, ĐCSVN còn đồng nhất đội ngũ nhân viên phục vụ trong các cơ quan Đảng, đoàn thể với đội ngũ công nhân viên chức phục vụ Nhà nước. Cụ thể, Nghị định số 24/2010/NĐ-CP về Quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức áp dụng cho cả các cơ quan trực thuộc ĐCSVN và các tổ chức chính trị - xã hội. Với cơ chế nhân sự như vậy, ĐCSVN hoàn toàn có đủ quyền lực để áp đặt được đường lối, chủ trương chính sách của mình cho các cơ quan nhà nước.

Sau những thay đổi về bộ máy nhà nước trong giai đoạn 1992-2012, Việt Nam về cơ bản đã có một bộ máy hành chính nhà nước tương tự các quốc gia có nền kinh tế theo cơ chế thị trường. Quy mô nhà nước trên các khía cạnh thu, chi ngân sách ở mức trung bình so với các nước trên thế giới. Nhà nước tập trung nhiều hơn vào việc điều hành nền kinh tế và xã hội theo pháp luật thay vì mệnh lệnh hành chính. Việc quản lý các cân đối vĩ mô như lạm phát, tỷ giá, ngân sách, và nợ công về cơ bản đã dựa theo các nguyên tắc kỹ trị thay vì theo ý chí chính trị. Các can thiệp trực tiếp vào nền KTTT như định giá, kiểm soát ngành nghề kinh doanh, và cung ứng hàng hoá và dịch vụ thông qua các DNNN đã được thu hẹp.

Mặc dù trên nguyên tắc, ĐCSVN chỉ lãnh đạo chủ trương, đường lối và quyết định những vấn đề lớn chứ không làm thay chính quyền, nhưng với việc ĐCSVN trực tiếp quản lý nhân sự của các cơ quan chính quyền, thì những người lãnh đạo tại các cơ quan chính quyền không thể hoặc không dám tự quyết định những vấn đề cụ thể, ngay cả nhỏ nhặt nhất như sa thải một công chức nào đó không làm được việc. Chính cơ chế này dẫn đến tình trạng các cơ quan chính quyền vì sợ trách nhiệm, và để “an toàn” nên đùn đẩy trách nhiệm cho cấp ủy đảng, thẩm quyền vốn của mình nhưng vẫn trình ra xin quyết định của lãnh đạo Đảng. Hệ quả là tính năng động, sáng tạo, cũng như sự tự chủ trong việc đưa ra những quyết sách của bộ máy hành chính nhà nước bị suy giảm nghiêm trọng. Đây là một điểm yếu của hệ thống bộ máy nhà nước Việt Nam so với trường hợp các quốc gia Đông Á như Đài Loan và Nhật Bản, bởi chính các lãnh đạo bộ máy hành chính mới là người hiểu rõ và đưa ra các quyết sách tốt hơn là lãnh đạo chính trị.

Hệ quả thứ nhất của cơ chế này trước hết là bộ máy hành chính nhà nước còn cồng kềnh; chức năng của các cơ quan Chính phủ, Đảng và các đoàn thể chồng chéo lên nhau, trong khi các vấn đề mang tính chất liên ngành, liên vùng thì lại không giải quyết được. Đây là nguyên nhân khiến cho tỷ lệ chi thường xuyên của ngân sách nhà nước (NSNN) ngày một lớn, bội chi ngân sách ở mức cao triền miên, Chính phủ phải phát hành trái phiếu với quy mô ngày một lớn, dẫn tới nợ công ngày càng cao, đe dọa sự ổn định của môi trường vĩ mô.

Cụ thể, tỷ lệ thu ngân sách trên GDP trong nhiều năm ở mức từ 25-30%/GDP, tuy vẫn ở mức thấp so với các nước phát triển, nhưng lại cao hơn đáng kể so với các nước ASEAN-5. Tỷ lệ chi ngân sách trên GDP của Việt Nam liên tục tăng, nhiều năm vượt mức 30%. Xu hướng biến động của chi ngân sách song hành với thu ngân sách, khiến cho ngân sách nhà nước liên tục thâm hụt ở mức 5% GDP/năm. Mức chi ngân sách lớn, đặc biệt chi thường xuyên tăng nhanh từ 62,2% năm 2011 lên 67,03% năm 2014, phản ánh bộ máy hành chính nhà nước cồng kềnh, kém hiệu quả. Chẳng hạn, so với Trung Quốc, một quốc gia có nền hành chính tương đồng với Việt Nam, thì tỷ lệ số lượng người làm việc trong bộ máy chính trị của Việt Nam, không bao gồm lực lượng quân đội, so với dân số, cao hơn nhiều. Tỷ lệ này của Trung Quốc năm 2007 là 0,95%, trong khi của Việt Nam là 1,39%, và đến năm 2013, tỷ lệ này của Việt Nam lên đến 1,42%.

Hệ quả tiếp theo là các cơ quan nhà nước không muốn “buông” doanh nghiệp. Khu vực DNNN vẫn còn rất lớn mặc dù Chính phủ đã tiến hành quá trình cổ phần hoá từ năm 1992. Trong giai đoạn 2006-2009, thay vì tiếp tục đẩy mạnh tiến trình cổ phần hoá, Chính phủ lại theo đuổi việc hình thành các tập đoàn kinh tế nhà nước với quy mô cực lớn từ nhiều tổng công ty, công ty nhà nước trước đó. Cụ thể có 12 tập đoàn lớn, nắm quyền kiểm soát những ngành, lĩnh vực quan trọng nhất của nền kinh tế, được thành lập trong thời gian này, như Petro Việt Nam (khai thác dầu khí), Vinalines (vận tải biển), Vinashin (đóng tàu), Vinatex (dệt may), EVN (điện lực), hay Vinacomin (khai khoáng).

Hình 1.6. Tốc độ cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, 1992 - 2015

Nguồn: Tổng hợp của nhóm tác giả từ các báo cáo của Chính phủ.

Ngoài khu vực DNNN, Việt Nam tiếp tục duy trì hệ thống các ngân hàng TMCPNN, gồm Vietcombank, Vietinbank, BIDV, Agribank, và một ngân hàng có quy mô bé hơn, Ngân hàng Phát triển Mekong (đã sáp nhập vào Maritime Bank vào ngày 21/7/2015), chiếm đến hơn một nửa số tín dụng của hệ thống ngân hàng Việt Nam. Cùng với khu vực DNNN, các ngân hàng TMCPNN đã giúp Chính phủ kiểm soát hoạt động của nền kinh tế. Tuy nhiên, nhiều nghiên cứu đã chỉ ra, sự can thiệp trực tiếp của Nhà nước vào nền kinh tế thông qua khu vực DNNN và các NHTMCPNN đã bóp méo sự vận hành của nền kinh tế thị trường, cản trở khu vực tư nhân phát triển. Đây được xem là nguyên nhân sâu xa dẫn đến những bất ổn vĩ mô của nền kinh tế Việt Nam trong giai đoạn 2008-2012 và kìm hãm nền kinh tế đạt mức tăng trưởng tiềm năng.

Một hệ quả nữa là năng lực cung ứng các dịch vụ công của Nhà nước thấp do phải phân tán quá nhiều nguồn lực cho các hoạt động sản xuất kinh doanh mà đáng lẽ tư nhân có thể đảm nhận được. Nhà nước về cơ bản vẫn là người trực tiếp cung ứng dịch vụ công thay vì là người tổ chức và mua dịch vụ công. Ôm đồm những hoạt động sản xuất kinh doanh trực tiếp dẫn đến việc Nhà nước “bỏ quên” nhiều nhiệm vụ mà hệ thống hành chính ở mọi nơi trên thế giới đều phải thực hiện, ví dụ như đảm bảo an sinh xã hội và trợ cấp thất nghiệp. Chức năng giám sát các cơ quan công quyền cũng bị lãng quên vì thiếu nguồn lực, dẫn đến hàng loạt những vụ tham nhũng, lãng phí khổng lồ. Hiệu quả quản trị nhà nước của Việt Nam vì vậy thấp hơn nhiều so với mức trung bình của thế giới. Môi trường kinh doanh chậm cải thiện và ở thứ hạng thấp so với các nước trong khu vực.

1.4.2.2. Chế độ pháp quyền

Ý tưởng xây dựng nhà nước pháp quyền tại Việt Nam mới được ĐCSVN cân nhắc tại Hội nghị Đại biểu toàn quốc giữa nhiệm kỳ khóa VII vào năm 1994, sau đó chính thức được đưa vào Hiến pháp 1992 sửa đổi vào năm 2001. Đây là nỗ lực đầu tiên của ĐCSVN chuyển đổi mô hình nhà nước tập quyền XHCN, trong đó quyền lực nhà nước tập trung hoàn toàn vào Quốc hội, sang nhà nước pháp quyền XHCN dựa trên nguyên tắc “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Đến năm 2011, tại Đại hội Đảng XI, Cương lĩnh xây dựng đất nước (bổ sung và phát triển năm 2011) đã bổ sung một yếu tố mới vào nguyên tắc tổ chức và hoạt động của nhà nước pháp quyền XHCN của Việt Nam. Đó là yếu tố kiểm soát quyền lực nhà nước. Nguyên tắc được chỉnh sửa thành: “Quyền lực Nhà nước là thống nhất; có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Và nguyên tắc này đã chính thức được đưa vào Hiến pháp 2013. Tuy vậy, khác biệt giữa mô hình nhà nước pháp quyền của Việt Nam với của các nước khác từ trước tới nay là cả ba nhánh quyền lực này đều chịu sự lãnh đạo trực tiếp của ĐCSVN.

Với định hướng xây dựng nhà nước pháp quyền như vậy, hoạt động của Quốc hội đã có những thay đổi đáng kể. Chỉ trong vòng 10 năm, 2005-2015, Quốc hội đã thông qua được 238 luật, pháp lệnh (gồm 208 luật và 30 pháp lệnh), trong khi đó từ ngày 2-9-1945 đến 30-2-1986, Việt Nam chỉ ban hành 63 luật, pháp lệnh (Kim Thanh, 2015). Cần lưu ý rằng cách xây dựng luật của Việt Nam dựa trên nhu cầu thực tiễn thay vì sao chép nguyên xi các luật lệ từ một nền KTTT đã phát triển khác. Khi xuất hiện các vấn đề hay hiện tượng mới, ĐCSVN và Chính phủ thường ban hành các văn bản dưới luật (như nghị quyết, nghị định, hoặc quyết định) cho phép thực hiện thí điểm và đưa ra các quy định điều chỉnh hành vi của các chủ thể kinh tế dẫn đến các hiện tượng mới này. Chẳng hạn Nghị quyết 10 của ĐCSVN năm 1988 để hợp thức hoá hệ thống khoán trong nông nghiệp hay các Nghị định cũng ban hành năm 1988 về quyền kinh doanh của khu vực phi nhà nước trong sản xuất công nghiệp, thương mại và xuất nhập khẩu. Các nghị quyết hay nghị định này sau đó được sửa đổi thành Luật Đất đai, Luật Doanh nghiệp tư nhân, Luật Công ty, Luật Thương mại, Pháp lệnh Ngoại hối, v.v. Sau khoảng 10 năm thi hành, các luật này được sửa đổi thành các luật mới, phản ánh các điều chỉnh bởi nhiều luật sửa đổi hoặc các thông tư, nghị định ban hành trong quãng thời gian đó.

Mặc dù Quốc hội đã thực hiện chức năng lập pháp tốt hơn nhưng năng lực của Quốc hội vẫn còn hạn chế. Điều này chủ yếu là vì số lượng đại biểu quốc hội chuyên trách còn ít. Trong khi các đại biểu kiêm nhiệm chức vụ từ các cơ quan khác của Chính phủ, Đảng, và tổ chức chính trị - xã hội còn nhiều. Hệ quả là hầu hết các bộ luật đều được các cơ quan khác nhau của Chính phủ chuẩn bị và đệ trình cho Quốc hội phê duyệt, trong khi lẽ ra đó phải là nhiệm vụ của các dân biểu. Điều này dẫn đến các cơ quan hành pháp thường chuẩn bị các bộ luật theo hướng duy trì quyền lực của mình. Đây là lý do chính yếu khiến cho chất lượng của các bộ luật ban hành còn thấp. Theo Chỉ số Chất lượng Xây dựng Luật pháp của Việt Nam của World Bank, điểm số của Việt Nam chưa từng vượt qua ngưỡng trung bình, và đang có xu hướng đi xuống kể từ năm 2007.

Hình 1.7. Chất lượng xây dựng luật pháp của Việt Nam, 1996-2014

Nguồn: WGI (2015).

Đối với lĩnh vực tư pháp, trong những năm gần đây, một số cải cách đã được đưa ra để làm nhánh này trở nên độc lập hơn. Trước năm 2002, tại Việt Nam chưa có một văn bản pháp luật nào chính thức xác định khái niệm tư pháp có nội hàm gì, cơ quan tư pháp gồm những cơ quan nào. Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 02/01/2002 của Bộ Chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp lần đầu tiên tiếp cận khái niệm tư pháp và cơ quan tư pháp dưới góc độ đường lối chính sách của Đảng về công tác tư pháp. Theo đó, nội dung của công tác tư pháp có phạm vi rất rộng, từ điều tra, truy tố, xét xử đến thi hành án. Và như vậy, các cơ quan tư pháp của Việt Nam không chỉ giới hạn ở hệ thống toà án xét xử như thông lệ ở các nhà nước pháp quyền khác mà còn bao gồm cả cơ quan điều tra, cơ quan kiểm sát, và cơ quan thi hành án. Ngoài ra, còn có các hoạt động bổ trợ tư pháp như luật sư, công chứng, đấu giá, giám định tư pháp. Bên cạnh đó, ở Việt Nam, trong nhận thức của nhiều người dân và cơ quan có thẩm quyền, các cơ quan tư pháp còn bao gồm cả các cơ quan trong ngành tư pháp từ trung ương đến địa phương (Bộ Tư pháp, các Sở Tư pháp và các phòng tư pháp cấp huyện). Quan niệm này chỉ được thay đổi từ Hiến pháp 2013 với quy định tại Điều 102 khoản 2: “Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp”. Đây là lần đầu tiên trong Hiến pháp, cơ quan thực hiện quyền tư pháp ở Việt Nam được khẳng định là Tòa án nhân dân, theo đó, quyền tư pháp được hiểu là quyền xét xử (Lê Thu Hà, 2015). Như vậy, so với thời kỳ trước Hiến pháp 2013 thì quyền tư pháp và cơ quan tư pháp đã được định hình và thu hẹp phạm vi, dẫn đến những đổi mới trong nhận thức về quyền tư pháp ở Việt Nam.

Do hệ thống tư pháp của Việt Nam vẫn đang trong giai đoạn phân tách khỏi các nhánh quyền lực khác của nhà nước nên các hoạt động tư pháp nhằm bảo vệ quyền tài sản của người dân, xét xử đúng người đúng tội, và ngăn chặn lạm quyền của quan chức nhà nước còn yếu. Theo Kết quả Khảo sát Chỉ số Cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) năm 2013 của VCCI, có tới 18% số doanh nghiệp không đồng tình với nhận định “tin tưởng rằng hệ thống tòa án, thi hành án của tỉnh sẽ bảo vệ hợp đồng và các quyền tài sản của tôi trong các tranh chấp liên quan đến hoạt động kinh doanh”. Đối với trường hợp đã từng đưa tranh chấp ra Tòa án để giải quyết thì tỷ lệ không đồng tình với nhận định này cao hơn gần gấp đôi (32%). Có thể có nhiều nguyên nhân dẫn tới thực tế này, nhưng một trong những bất cập quan trọng là khâu thi hành kém hiệu quả. Theo một báo cáo của Tổng cục Thi hành án - Bộ Tư pháp thì tỷ lệ thi hành án thành công tại các tỉnh thành là rất thấp, đa số dưới 40%. Việc bảo vệ quyền sở hữu cho các bên liên quan thông qua các cơ chế giải quyết tranh chấp chính thức ở Việt Nam, vì vậy cũng đang đặt ra vấn đề lớn. Theo một khảo sát nhanh của VCCI năm 2014 với khoảng 60 doanh nghiệp thì phần lớn các doanh nghiệp đều cho rằng dịch vụ đòi nợ (hợp pháp) và đòi nợ theo kiểu “xã hội đen” nhanh gọn và hiệu quả hơn nhiều, với tỷ lệ thành công lên tới 80-90% (Đậu Anh Tuấn và cộng sự, 2015).

Tham nhũng là một trong những vấn nạn lớn nhất mà ĐCSVN đang phải đối mặt. Do hệ thống tư pháp vẫn chịu sự chỉ đạo trực tiếp từ ĐCSVN nên việc ngăn chặn lạm dụng quyền lực của các quan chức nhà nước là rất khó khăn. Đây là lý do khiến cho các tổ chức độc lập quốc tế đánh giá chung mức độ tham nhũng ở Việt Nam là rất nghiêm trọng và không có dấu hiệu cải thiện trong giai đoạn 20 năm vừa qua. Cụ thể, trong Báo cáo Cạnh tranh Toàn cầu 2014 của Diễn đàn Kinh tế Thế giới (WEF), các chỉ số liên quan đến vấn đề tham nhũng của VN trong đều khá thấp: sử dụng quỹ công không đúng mục đích (76/144), lãng phí chi tiêu công 83/144, độ tin cậy của cảnh sát (99/144), và tình trạng hối lộ (109/144). Đánh giá tương tự cũng đến từ World Bank trong chỉ số Worldwide Governance Indicator 2014. Trong giai đoạn từ năm 1996 - 2014, World Bank cho rằng khả năng kiểm soát tham nhũng của chính phủ Việt Nam giảm xuống (từ 40% còn 37,5%) (Hình 1.8). Còn theo Transparency International, tình trạng tham nhũng ở Việt Nam tuy đã được cải thiện phần nào trong thời gian gần đây, tăng từ mốc 26 điểm lên mốc 31 điểm trong giai đoạn 2006 - 2014, nhưng xét về toàn diện, chỉ số này cho thấy mối lo ngại về tham nhũng của người dân vẫn còn rất lớn: Chỉ số PCI của Việt Nam chưa bao giờ vượt qua mốc trung bình và xếp hạng của Việt Nam nằm ở nhóm cuối những quốc gia có PCI thấp nhất (xếp 119/175 quốc gia) (Hình 1.9).

Hình 1.8. Chỉ số khả năng kiểm soát tham nhũng của Việt Nam, 1996 - 2014

Nguồn: WGI 2015.

Hình 1.9. Điểm xếp hạng và vị trí xếp hạng của Việt Nam theo Chỉ số Nhận thức Tham nhũng (PCI) qua các năm, 2006-2014

Nguồn: Transparency International (2015).

Tóm lại, hệ thống pháp quyền của Việt Nam vẫn đang trong quá trình xây dựng. Tuy nhiều bộ luật được ban hành trong những năm qua nhưng chất lượng và khả năng thực thi chúng còn yếu. Điều này được phản ánh qua Chỉ số Pháp quyền (Rule of Law Index) của World Justice Project, theo đó Việt Nam có tổng điểm 0,50 (2015), đứng thứ 12/15 nước xếp hạng trong khu vực, và 64/102 thế giới. So với năm 2014, Việt Nam có tăng 0,02 điểm (từ 0,48). Đáng chú ý là trong tám nhân tố được dùng để đánh giá chỉ số pháp quyền, thì Việt Nam lại có điểm khá thấp trong yếu tố hạn chế quyền lực nhà nước, có mức điểm dưới trung bình (0,42), trong đó điểm thành phần về hạn chế quyền của tư pháp (0,28) và kiểm tra hoạt động chính phủ (0,38) thuộc hàng thấp nhất châu Á.

Hình 1.10. Chỉ số Pháp quyền Việt Nam (2015)

Nguồn: World Justice Project (2015).

1.4.2.3. Trách nhiệm giải trình

Trách nhiệm giải trình của bộ máy nhà nước Việt Nam vẫn còn rất thấp mặc dù cũng có những tiến bộ nhất định trong những năm vừa qua. Điều này được phản ánh qua chỉ số của Worldwide Governance Indicators của World Bank về trách nhiệm giải trình (Voice and accountability). Theo đó, Chỉ số về trách nhiệm giải trình của Việt Nam là rất thấp so với mặt bằng chung với các nước trong khu vực, cụ thể Chỉ số về trách nhiệm giải trình của Việt Nam chỉ nhỉnh hơn Lào và thấp hơn rất nhiều so với các nước khác trong ASEAN (Hình 1.11 và 1.12).

Hình 1.11. Chỉ số về trách nhiệm giải trình của Việt Nam, 1996 - 2014

Nguồn: WGI (2015).

Hình 1.12. Chỉ số về trách nhiệm giải trình của Việt Nam so sánh với các nước trong khu vực, 2002 - 2014

Nguồn: WGI (2015).

Trước hết, do sự phân tách quyền lực giữa ba nhánh hành pháp, lập pháp, và tư pháp của Việt Nam còn chưa thực sự tốt nên các hoạt động giải trình lẫn nhau của các cơ quan thuộc ba nhánh quyền lực này khá mờ nhạt. Hoạt động giải trình được biết đến nhiều nhất là các phiên chất vấn một số thành viên của Chính phủ tại các kỳ họp Quốc hội. Tuy nhiên, do Quốc hội chỉ họp hai lần một năm và các chất vấn lại không có tính ràng buộc về thi hành nên rất nhiều vấn đề kinh tế - xã hội được chất vấn hết năm này đến năm khác nhưng không có nhiều tiến triển. Ngoài ra, rất ít đại biểu Quốc hội không phải là đảng viên ĐCSVN. Chính điều này khiến cho các cuộc họp Quốc hội không khác nhiều so với các cuộc họp nội bộ của ĐCSVN. Quốc hội hầu như không có khả năng đảo ngược lại những định hướng hay quyết định mà Ban Chấp hành Trung ương ĐCSVN thông qua trước đó.

Hiện tại Việt Nam chưa có Toà án Hiến pháp để giám sát các hoạt động của nhánh hành pháp và lập pháp. Các thiết chế thanh tra, điều tra độc lập cũng chưa có. Thay vào đó, Việt Nam có Ban Chỉ đạo Trung ương về phòng, chống tham nhũng trực thuộc ĐCSVN và Thanh tra Chính phủ trực thuộc Chính phủ thực hiện các nhiệm vụ thanh tra hoạt động của các cơ quan nhà nước nhằm phòng ngừa tham nhũng. Do trực thuộc Đảng và Chính phủ, các cơ quan giám sát này có xu hướng tránh xung đột với các cơ quan khác, dẫn đến việc không phát hiện được kịp thời các biểu hiện tham nhũng, thất thoát tài sản công. Tiêu biểu nhất là trường hợp của tập đoàn Vinashin. Các cơ quan thanh tra, giám sát khác nhau của Chính phủ và Quốc hội thực hiện tới 11 lần thanh tra nhưng không phát hiện được sai phạm.⁴ Đối với hệ thống tư pháp, Quốc hội có Ủy ban Tư pháp thực hiện nhiệm vụ giám sát một số hoạt động tư pháp, bao gồm cả hoạt động xét xử, thi hành án, và hỗ trợ tư pháp. Tuy nhiên, các hoạt động giải trình này chỉ mang tính góp ý xây dựng, chứ không có tính ràng buộc pháp lý. 

Mức độ giải trình của hệ thống chính trị với bên ngoài còn thấp hơn nữa. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng này. Thứ nhất là vì xã hội dân sự, tức quyền lập hội và tổ chức của các cá nhân độc lập với chính quyền, tại Việt Nam vẫn chưa được công nhận chính thức dù rằng đã tồn tại trên thực tế. Các văn bản về luật và dưới luật của Việt Nam hầu như chưa sử dụng thuật ngữ xã hội dân sự⁵ và cũng không điều chỉnh các tổ chức xã hội dân sự theo nghĩa rộng như trên. Theo định nghĩa từ một lãnh đạo cấp cao của Bộ Nội vụ, thì “xã hội dân sự”ở Việt Nam:

“...Bao gồm các tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp, xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, nhân đạo, từ thiện, hữu nghị; các tổ chức cộng đồng theo dòng tộc, sở thích, câu lạc bộ,...; các tổ chức dịch vụ công và các quỹ không phải do Nhà nước lập ra, hoạt động phi lợi nhuận, dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, tuân thủ các quy định của pháp luật và tích cực phối hợp hoạt động với Nhà nước nhằm góp phần thực hiện mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh.” ⁶ (Trần Anh Tuấn, Một số vấn đề cần lưu ý về xã hội dân sự)

Theo nghĩa này, các tổ chức “xã hội dân sự” ở Việt Nam thực chất là các “hội” được Nhà nước công nhận theo quy định của Nghị định số 45/2010/NĐ-CP ban hành năm 2010 (Hiện Việt Nam cũng chưa có luật về hội, dù Hiến pháp có quy định quyền lập hội là quyền lợi hợp pháp của công dân). Cho tới nay vẫn chưa có một thống kê đầy đủ và chính thức về số lượng các tổ chức xã hội dân sự ở Việt Nam. Theo Thang Văn Phúc (2010), ở Việt Nam có khoảng 15 nghìn hiệp hội hoạt động.⁷ Nếu các đoàn thể quần chúng, các tổ chức chính trị - xã hội được gộp vào nhóm xã hội dân sự, có đến 74% công dân Việt Nam là thành viên của một tổ chức và 62% là thành viên của ít nhất hai tổ chức xã hội (Norlund, 2007). Theo báo cáo của CIVICUS (2006, tr. 78), Việt Nam, trên sổ sách thống kê, là một trong những nhóm nước có tỷ lệ người tham gia các tổ chức xã hội dân sự cao nhất ở châu Á: trung bình mỗi người Việt Nam là thành viên của 2,33 tổ chức, trong khi con số này ở Trung Quốc là 0,39 và Singapore là 0,86.

Tuy nhiên, các tổ chức dân sự của Việt Nam hoàn toàn không độc lập với các cơ quan nhà nước. Để được công nhận, chúng phải được một cơ quan nhà nước nào đó bảo trợ. Vì này, vai trò giám sát quyền lực nhà nước của các tổ chức xã hội dân sự tại Việt Nam hiện rất mờ nhạt. Đây là khiến cho Việt Nam không được đánh giá cao về môi trường phát triển cho các tổ chức XHDS. Trong bảng xếp hạng EEI (Enabling Environment Index) (2013) về thúc đẩy môi trường cho xã hội dân sự, Việt Nam xếp thứ 100/109, thấp nhất trong số các nước ở Đông Á (đạt điểm 0,37/1).

Thứ hai, bên cạnh việc xã hội dân sự chưa được thừa nhận, Việt Nam vẫn chưa có hệ thống truyền thông độc lập để giám sát quyền lực của nhà nước và đại diện cho tiếng nói của dân chúng. Tuy Hiến pháp 2013 quy định Nhà nước tôn trọng quyền tự do báo chí và tự do ngôn luận, nhưng trên thực tiễn báo chí tư nhân chưa được phép hoạt động. Theo Luật Báo chí 1989 (sửa đổi năm 1999), các cơ quan báo chí của Việt Nam không chỉ chịu sự quản lý của Bộ Thông tin - Truyền thông, vốn là thông lệ thường thấy ở các quốc gia khác, mà còn chịu sự chi phối của nhiều tổ chức nắm quyền lực chính trị khác như Ban Tư tưởng - Văn hoá của ĐCSVN, Hội Nhà báo (quản lý hội viên là nhà báo, phóng viên), và cơ quan chủ quản. Sự chồng chéo, nhiều khi mang tính lạm dụng quyền lực, của cơ chế quản lý nói trên khiến cho các cơ quan báo chí Việt Nam rơi vào tình trạng “một cổ nhiều tròng”, gây ảnh hưởng đến việc thực hiện chức năng của mình. Đây là lý do khiến cho Việt Nam thường nằm trong nhóm 10 quốc gia kém nhất về tự do báo chí, đứng thứ 175/180 các nước được xếp hạng trong Chỉ số Tự do Báo chí năm 2015 (Reporters Without Border, 2015), đạt điểm số 72,63/100 (100 = kém tự do nhất).

Tuy nhiên với việc internet phát triển rất nhanh ở Việt Nam trong hơn chục năm qua, hoạt động truyền thông qua phương tiện này như mạng xã hội, blog, v.v. đã phát triển ngoài tầm kiểm soát của các cơ quan ĐCSVN và Nhà nước. Người dân có thêm những nguồn thông tin được cung cấp trực tiếp từ những cá nhân khác nhau, và quan trọng hơn, có điều kiện để kiểm chứng và phản ứng lại những thông tin chính thống. Rất nhiều thông tin không chính thức được các cá nhân đưa lên trên các mạng xã hội và được cộng đồng mạng chia sẻ, tạo ra dư luận trước khi báo chí chính thống xác thực lại. Sự phát triển của các phương tiện truyền thông qua internet đã được Chính phủ quan tâm trong thời gian gần đây. Để thể hiện điều này, bản thân Chính phủ đã tạo lập một trang thông tin của Chính phủ trên Facebook vào cuối năm 2015 để có thể tiếp cận với cộng đồng mạng nhanh hơn.

Sự phát triển của truyền thông phi chính thức đã góp phần giúp cho các cá nhân kết nối với nhau dễ dàng hơn. Khai thác kênh kết nối này giúp các hội, nhóm phi chính thức tiếp cận được các hội viên cũng như lan truyền được các hoạt động của mình tới cộng đồng dễ dàng hơn. Đây là một trong những nhân tố chủ chốt giúp cho xã hội dân sự (phi chính thức) của Việt Nam phát triển mạnh trong những năm gần đây.

Một chỉ số đáng tham khảo nữa phản ánh mức độ giải trình của hệ thống chính trị là Chỉ số mức độ dân chủ do Economist Intelligence Unit đánh giá các quốc gia hằng năm. Trong tám năm gần đây, từ 2006 đến 2014, chỉ số này của Việt Nam tăng 15 bậc trong bảng xếp hạng (xem hình 1.13). Xét về điểm thành phần, văn hoá chính trị ở Việt Nam tăng mạnh từ mức dưới trung bình trong năm 2006 lên mức khá (7/10) trong năm 2014. Tự do dân sự cũng có những cải thiện đáng kể trong giai đoạn này. Đây là một diễn biến rất đáng chú ý, có thể bắt nguồn từ mối quan hệ hai chiều giữa nhà nước và xã hội dân sự: trong khi chính quyền mở rộng không gian để người dân tham gia nhiều hơn vào các vấn đề chính trị, thì người dân cũng bắt đầu quan tâm nhiều hơn đến các vấn đề về thể chế và chính sách.

Hình 1.13. Vị trí và tổng điểm xếp hạng của Việt Nam về chỉ số quản trị dân chủ (Democracy Index), 2006 - 2014

(Xếp hạng 166 quốc gia, 1=dân chủ nhất, 166 = kém dân chủ nhất. Tổng điểm càng cao thì mức độ dân chủ càng cao.)

Nguồn: Economist Intelligence Unit (2015).

Hình 1.14. Điểm thành phần trong Chỉ số Dân chủ của Việt Nam, 2006 - 2014

Nguồn: Economist Intelligence Unit (2015).

1.4.3. Những vấn đề tồn tại và nguy cơ của hệ thống chính trị một đảng thống lĩnh hiện nay ở Việt Nam

Những đánh giá ở trên cho thấy, trong 30 năm qua, hệ thống chính trị của Việt Nam trên thực tiễn đã ít nhiều chuyển đổi từ mô hình chuyên chính sang mô hình chính trị một đảng thống lĩnh. ĐCSVN tuy vẫn là đảng chính trị hợp pháp duy nhất đang hoạt động tại Việt Nam nhưng quyền lực chính trị của ĐCSVN đã không còn tuyệt đối tập trung và thống nhất như trước nữa. ĐCSVN dần dần nhận ra rằng để hình thành một nhà nước kiến tạo phát triển thì cần phải kiểm soát quyền lực nhà nước bằng luật pháp. Và để làm được điều này thì có sự phân chia quyền lực ở một mức độ nhất định nào đó giữa trung ương và địa phương, giữa các nhánh quyền lực trong bộ máy nhà nước, và thừa nhận sự hiện diện của xã hội dân sự.

Từ kinh nghiệm của các quốc gia sử dụng hệ thống chính trị một đảng thống lĩnh để xây dựng nhà nước kiến tạo phát triển như chúng ta đã phân tích ở trên, hệ thống chính trị của Việt Nam mới đang ở những nấc thang đầu tiên dịch chuyển theo mô hình này và do vậy còn nhiều vấn đề cần phải giải quyết để tránh những nguy cơ cản trở đất nước phát triển như được trình bày ở dưới đây.

1.4.3.1. Các vấn đề tồn tại

Vấn đề 1 - Bộ máy hành chính nhà nước chưa thu hút được đội ngũ kỹ trị: Mặc dù bộ máy hành chính nhà nước Việt Nam đã có nhiều nỗ lực để hình thành đội ngũ công chức kỹ trị tinh anh như xây dựng các chương trình đào tạo cán bộ nhà nước, gửi cán bộ ra nước ngoài học, yêu cầu chứng chỉ, bằng cấp, thi tuyển công chức, nâng bậc công chức, v.v. nhưng vẫn không thu hút và giữ chân được người tài phục vụ nhà nước. So sánh với các nhà nước có hệ thống chính trị một đảng thống lĩnh thành công như Đài Loan và Nhật Bản, thì nguyên nhân chính ở đây là bộ máy hành chính nhà nước của Việt Nam song trùng chức năng với hệ thống ĐCSVN. Điều này dẫn đến việc chính trị hoá các hoạt động kỹ trị. Do chỉ những đảng viên mới được bổ nhiệm vào các vị trí quản lý, nên những người giỏi, muốn tham gia vào bộ máy nhà nước nhưng lại không muốn tham gia vào hệ thống chính trị sẽ không được sử dụng.

Do không thu hút được người có tài tham gia vào bộ máy nhà nước, nên dẫn đến việc bộ máy nhà nước cần nhiều người để thực hiện các nhiệm vụ hành chính. Thêm nữa, do bộ máy chính trị gắn chặt với bộ máy hành chính nhà nước, nên dẫn đến sự song trùng chức năng giữa các cơ quan đảng và nhà nước. Bộ máy nhà nước đã cồng kềnh lại càng cồng kềnh thêm. Hệ quả là lương cho đội ngũ công chức thấp. Và điều này lại tạo ra vòng luẩn quẩn là không thu hút được người giỏi vào phục vụ bộ máy nhà nước.

Vấn đề 2 - bộ máy nhà nước can thiệp quá sâu vào các hoạt động của thị trường: Tuy cho đến nay, Việt Nam về cơ bản đã có một nền kinh tế thị trường nhưng Nhà nước vẫn còn can thiệp trực tiếp vào sự vận hành của quá nhiều lĩnh vực kinh tế mà lẽ ra tư nhân hoàn toàn có thể đảm nhận. Đây là điều khác biệt so với các quốc gia có một đảng thống lĩnh xây dựng thành công nhà nước kiến tạo phát triển như Nhật Bản và Đài Loan. Khu vực DNNN còn quá lớn, Nhà nước vẫn ôm đồm cung cấp trực tiếp các dịch vụ công thay vì là người tổ chức và mua dịch vụ công. Ôm đồm những hoạt động sản xuất kinh doanh trực tiếp dẫn đến việc Nhà nước “bỏ quên” nhiều nhiệm vụ mà hệ thống hành chính ở mọi nơi trên thế giới đều phải thực hiện như an ninh trật tự, bảo vệ môi trường, giáo dục phổ thông và y tế cộng đồng. Chức năng giám sát thị trường của các cơ quan công quyền cũng bị lãng quên vì thiếu nguồn lực, dẫn đến các hoạt động cạnh tranh không lành mạnh, làm tổn hại người tiêu dùng. Hiệu quả quản trị nhà nước của Việt Nam vì vậy thấp hơn nhiều so với mức trung bình của thế giới. Môi trường kinh doanh chậm cải thiện và ở thứ hạng thấp so với các nước trong khu vực.

Vấn đề 3 - bộ máy tư pháp thiếu độc lập, dẫn đến không thể kiểm soát được việc lạm dụng quyền lực của các cơ quan nhà nước: Từ kinh nghiệm của các quốc gia có một đảng thống lĩnh thành công, chúng ta thấy rằng bộ máy hành pháp và lập pháp có thể phối hợp chặt chẽ với nhau để hình thành các bộ luật phù hợp với thực tiễn thì bộ máy tư pháp phải hoàn toàn độc lập và liêm chính với các nhánh quyền lực kia. Tại Việt Nam, do thiếu vắng hệ thống tư pháp độc lập, dẫn đến tham nhũng tràn lan bất chấp sự hiện diện của nhiều thiết chế chống tham nhũng của Đảng và Chính phủ.

Vấn đề 4 - chưa có luật điều chỉnh hoạt động của ĐCSVN: Hiện tại ĐCSVN là đảng chính trị hợp pháp duy nhất hoạt động tại Việt Nam. Mặc dù ĐCSVN tuyên bố là "Đảng và mọi đảng viên đều hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật và chịu trách nhiệm về các hoạt động của mình" nhưng cho đến nay vẫn chưa hề có một đạo luật nào quy định Đảng, các cấp ủy đảng, đảng viên được làm gì và không được làm gì trong quan hệ với các cơ quan nhà nước. Thiếu vắng một đạo luật chế định hoạt động của ĐCSVN sẽ khiến cho các cấp ủy đảng tham gia trực tiếp vào những công việc sự vụ thuộc thẩm quyền của các cơ quan nhà nước nhưng lại không phải chịu trách nhiệm về mặt pháp lý. Điều này dẫn đến tình trạng đổ lỗi cho nhau giữa các tổ chức và cá nhân, và rốt cục tập thể chịu trách nhiệm, còn cá nhân không phải chịu trách nhiệm gì cả.

Vấn đề 5 - còn thiếu nhiều cơ chế giải trình chéo giữa các nhánh quyền lực nhà nước: Tại Việt Nam, giữa ba nhánh quyền lực của Nhà nước - lập pháp, hành pháp, và tư pháp - vẫn chưa có những cơ chế giải trình hữu hiệu để kiểm soát quyền lực của nhau. Hiện tại, Chính phủ mới chỉ phải chịu trách nhiệm chất vấn định kỳ trong hai kỳ họp Quốc hội. Tuy nhiên, các chất vấn thường khá dàn trải và chưa có tính ràng buộc giải quyết vấn đề. Các hoạt động tư pháp cũng phải gửi các báo cáo định kỳ tới Ủy ban tư pháp của Quốc hội, và Ủy ban này sẽ thẩm định mức độ tin cậy của các báo cáo. Rõ ràng là hình thức giải trình này rất kém công khai và càng không có tính ràng buộc. Do chưa có Toà án Hiến pháp nên hiện các cơ quan hành pháp và lập pháp vẫn chưa phải chịu trách nhiệm giải trình với nhánh tư pháp.

Vấn đề 6 - trách nhiệm giải trình của hệ thống chính trị đối với xã hội còn yếu kém: Việt Nam hiện đang thiếu cơ chế giải trình cả trực tiếp (trưng cầu dân ý, bầu cử cạnh tranh) và gián tiếp (tạo điều kiện cho các tổ chức đại diện độc lập phát triển). Điều này khiến cho quyền lực nhà nước không chịu sự giám sát chặt chẽ của người dân và các nhóm đại diện trong xã hội, dễ dẫn đến tình trạng lạm quyền, hoạt động không hiệu quả, tham nhũng, hối lộ ở một số bộ phận trong bộ máy nhà nước. Việt Nam cũng chưa xây dựng được hệ thống giám sát độc lập: Thanh tra Chính phủ và các ủy ban điều tra thuộc quyền kiểm soát của ĐCSVN hoặc các cơ quan quyền lực nhà nước; báo chí và truyền thông thuộc quyền kiểm soát chặt chẽ của ĐCSVN và nhà nước.

Thêm vào đó, dù các Hiến pháp, từ phiên bản 1992 cho đến phiên bản 2013, đều đảm bảo tôn trọng các quyền cá nhân nhưng một số quyền lại chưa được luật hoá cụ thể, khiến cho người dân trên thực tế chưa được thừa hưởng những quyền đó (quyền lập hội, quyền trưng cầu dân ý, quyền biểu tình). Điều này vô hình trung làm cản trở sự phát triển của hệ thống các tổ chức xã hội dân sự, vốn có vai trò rất quan trọng trong việc đảm bảo trách nhiệm giải trình của bộ máy nhà nước hoạt động hiệu quả.

1.4.3.2. Những nguy cơ của hệ thống chính trị một đảng thống lĩnh của Việt Nam

Với sự hiện diện của những vấn đề chưa được giải quyết nêu trên, hệ thống chính trị một đảng thống lĩnh của Việt Nam phải đối mặt với một số nguy cơ khiến nó có thể bị đẩy chệch hướng khỏi con đường tạo lập một nhà nước kiến tạo phát triển. Cụ thể, nếu không có những giải pháp kịp thời cho những vấn đề nêu trên, hệ thống chính trị của Việt Nam sẽ dễ rơi vào nguy cơ thoái hoá, chuyển sang những mô hình chính trị một đảng thống lĩnh không thân thiện với nền kinh tế thị trường và kìm hãm xã hội dân sự phát triển như đã từng xảy ra ở Ấn Độ và Liên bang Nga hiện nay. Một khi điều này xảy ra, những bất ổn cả về kinh tế, chính trị, và xã hội sẽ phát sinh, gây tác động tiêu cực và cản trở quá trình phát triển của đất nước.

Nguy cơ chuyển sang mô hình chính trị độc tài: Hệ thống chính trị một đảng thống lĩnh, xét về bản chất, đã mang tính chuyên quyền cao hơn hệ thống chính trị dân chủ cạnh tranh, nên nếu như đảng thống lĩnh không kiểm soát chặt chẽ quyền lực của mình thì việc hình thành thể chế độc tài toàn trị là có khả năng xảy ra. Hiện tượng này đã diễn ra ở nhiều nước như Zimbabwe, Venezuela, Nga, Indonesia, v.v.

Nguy cơ chuyển sang mô hình chính trị một đảng thống lĩnh theo hướng dân tuý: Một hệ thống chính trị một đảng thống lĩnh có thể chuyển sang mô hình dân tuý, như đã xẩy ra ở Ấn Độ (giai đoạn Nehru và Indira Gandhi nắm quyền) và Venezuela. Ở mô hình này, một chính đảng duy trì quyền lực thống lĩnh của mình dựa trên sự ủng hộ đa số của dân chúng, nhưng không phải bằng thành quả vững bền từ những chính sách kinh tế mang lại hiệu quả trong dài hạn, mà bằng các chính sách mang tính dân tuý, lấy lòng cử tri trong ngắn hạn. Những chính sách như vậy dù có thể tạo ra sự ổn định trong ngắn hạn, nhưng sớm hay muộn cũng sẽ gây ra bất ổn khi xẩy ra những cú sốc tiêu cực ảnh hưởng đến nguồn lực của nhà nước tài trợ cho chính sách đó. Đó là trường hợp đã xẩy ra tại Ấn Độ trong suốt giai đoạn từ khi độc lập cho đến đầu thập niên 1990, khiến quốc gia này tụt hậu rất xa so với các quốc gia Đông Á, mặc dù tiềm lực phát triển rất lớn. Venezuela là trường hợp gần đây nhất khi chính phủ nước này sử dụng ngân sách thu được từ dầu mỏ để tài trợ cho các chính sách phúc lợi xã hội phóng túng của mình. Khi giá dầu mỏ lao dốc từ năm 2014, nhà nước không còn đủ nguồn lực để tài trợ cho các chính sách dân tuý, dẫn đến bất mãn trong xã hội, tạo ra các bất ổn kinh tế - chính trị - xã hội cho chính quốc gia đó.

Nguy cơ chuyển sang mô hình chính trị một đảng thống lĩnh theo kiểu tư bản thân hữu: Khi hệ thống chính trị một đảng thống lĩnh không tạo ra được các thiết chế để chế ngự quyền lực của nhà nước, để nhà nước chi phối sâu vào các hoạt động kinh tế, trong khi tư pháp không duy trì được tính độc lập tương đối của mình và xã hội dân sự phát triển không đủ mạnh để nâng cao trách nhiệm giải trình cho chính phủ, thì mô hình hệ thống chính trị một đảng thống lĩnh dễ chuyển sang mô hình tư bản thân hữu, tại đó các chính sách của nhà nước được đưa ra chỉ để nhằm phục vụ cho một nhóm nhất định trong xã hội. Đây là trường hợp mà Liên bang Nga trải qua sau khi Liên Xô sụp đổ vào năm 1991.

Trong ba nguy cơ trên, xu hướng dịch chuyển sang mô hình chính trị một đảng thống lĩnh theo kiểu tư bản thân hữu đang là nguy cơ rõ rệt nhất ở Việt Nam, đặc biệt khi vai trò của các tập đoàn kinh tế nhà nước dần dần được thay thế bởi các tập đoàn tư nhân có quyền lực kinh tế lớn. Trong Báo cáo 2013 về năng lực cạnh tranh cấp tỉnh của Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI), khi hơn 8.000 doanh nghiệp tư nhân ở 63 tỉnh, thành phố được hỏi liệu họ có đồng ý với nhận định cho rằng “hợp đồng, đất đai và các nguồn lực kinh tế khác chủ yếu rơi vào tay các doanh nghiệp có liên kết chặt chẽ với chính quyền tỉnh” thì tỷ lệ đồng ý với nhận định này ở tỉnh trung vị là 96,6% (VCCI, 2013).

Chú thích: