[Tinh thần dân chủ] Chương 6: Động cơ thúc đẩy dân chủ: Yếu tố khu vực (Phần 2)

CÔNG VIỆC NỘI BỘ CỦA CÁC NƯỚC CHÂU MỸ

Khi Tổ chức các nước châu Mỹ (OAS) được thành lập năm 1948, Thế chiến II vừa kết thúc chưa lâu và mối lo lắng chủ yếu của khu vực là an ninh và quốc phòng. Do đó, điều khoản thứ nhất của hiến chương của tổ chức này nói rằng các nước thành viên tạo ra OAS “nhằm đạt được hòa bình và công lý, thúc đẩy tinh thần hiệp thông, củng cố sự hợp tác và bảo vệ chủ quyền quốc gia, bảo vệ sự toàn vẹn lãnh thổ, nền độc lập của từng nước”. Lời nói đầu có nói tới việc củng cố “trong khuôn khổ của các thiết chế dân chủ “hệ thống quyền tự do cá nhân và công bằng xã hội” và “thực hiện chế độ dân chủ đại diện” là một trong những nguyên tắc mà những nước này tái khẳng định. Nhưng bản hiến chương đã không nói nhiều tới dân chủ, thay vào đó, mục đích của nó là ngăn chặn xâm lược, thúc đẩy hợp tác vì phát triển và giải quyết một cách hòa bình các cuộc tranh cãi giữa các nước thành viên. Về cách thức quản trị đất nước, hiến chương khẳng định quyền của mỗi nước trong “việc tự tổ chức mà nước đó coi là phù hợp” và không bị bất kì sự can thiệp nào từ bên ngoài.¹

Cùng với tu chính hiến chương ở Buenos Aires, Argentina, năm 1967, và cùng với một loạt các nghị quyết và đạo luật được thông qua sau đó, OAS đã trở thành tổ chức cam kết mạnh mẽ hơn với chế độ dân chủ, như lời nói đầu hiện nay bản hiến chương: “dân chủ là điều kiện tuyệt đối cần thiết đối với hòa bình và phát triển của khu vực”. Hiện nay, mục đích rõ ràng của tổ chức này là “thúc đẩy và củng cố chế độ dân chủ đại diện” (mặc dù “có tôn trọng thích đáng nguyên tắc không can thiệp.”)² Từ năm 1990, OAS đã tiến rất xa trên con đường thực hiện mục tiêu đã được tuyên bố của nó là thúc đẩy dân chủ. Tháng 6 năm đó, tổ chức này đã thành lập Đơn vị thúc đẩy dân chủ để giúp đỡ các nước thành viên “trong việc thực thi những cố gắng của họ nhằm phục hồi, duy trì hoặc củng cố các thiết chế dân chủ.”³ Sau đó, tổ chức này đã xây dựng được cơ sở hạ tầng đáng kể nhằm cung cấp những đoàn theo dõi bầu cử, huấn luyện và tạo ra, cũng như truyền bá kiến thức và ý kiến của giới chuyên môn. Năm 1991, trong một tài liệu mà sau này được gọi là “Cam kết Santiago đối với dân chủ”(Santiago Commitment to Democracy”, OAS đã nhất trí thông qua Nghị quyết 1080, thiết lập các cơ chế phản ứng nhanh và có tính tập thể đối với sự gián đoạn hay đe dọa chế độ dân chủ trong khu vực. Năm 1992, Biên bản Washington (Protocol of Washington) đã sửa lại hiến chương của OAS, cho tổ chức này quyền đình chỉ tư cách thành viên của một nước khi chính phủ được bầu một cách dân chủ bị lật đổ bằng vũ lực. Bản tu chính này được thông qua năm 1997.

Tại Hội nghị Thượng đỉnh Thứ ba ở thành phố Quebec, Canada, năm 2001, OAS đã thông qua một điều khoản dân chủ mạnh mẽ hơn, không cho những nước “có bất kì thay đổi hay gián đoạn trật tự dân chủ bằng những biện pháp vi hiến” – lật đổ bằng vũ lực hay các biện pháp khác – tham gia hội nghị thượng đỉnh. Điều khoản này đã dẫn đến việc củng cố các tiêu chuẩn dân chủ ở các nước châu Mỹ trong Hiến chương Dân chủ của các nước châu Mỹ – sự khẳng định sâu rộng nhất các nguyên tắc và tiêu chuẩn dân chủ ở khu vực bên ngoài châu Âu. Hiến chương được kí ngày 11 tháng 9 năm 2001 đã tuyên bố ngay trong điều khoản thứ nhất: “Nhân dân châu Mỹ có quyền sống trong chế độ dân chủ và các chính phủ có trách nhiệm thúc đẩy và bảo vệ chế độ đó”. Kèm theo danh sách chi tiết các quyền dân chủ, bản Hiến chương này còn có phần không tách rời là chế độ dân chủ dân cử đa đảng và “thực hiện hiệu quả những quyền tự do căn bản và nhân quyền”. Và điều khoản viết bằng ngôn ngữ của thành phố Quebec không cho những nước bị gián đoạn dân chủ một cách vi hiến hay “thay đổi chế độ hợp hiến làm suy yếu nghiêm trọng trật tự dân chủ” được tham gia vào bất kì cơ quan hay hoạt động nào của OAS.⁴

Cuối những năm 1980, lần đầu tiên trong lịch sử, Tây bán cầu đã bao gồm tất cả các chính phủ được bầu một cách dân chủ. Sự phát triển này, cùng với những bước đi ngày càng nhanh hơn của những cuộc chuyển đổi dân chủ ở Đông Âu và trên khắp thế giới đã khuyến khích OAS thực hiện những bước đi mới, kịch tính hơn, nhằm thúc đẩy và bảo vệ dân chủ. Khi tướng Manuel Noriega của Panama bãi bỏ cuộc bầu cử tống thống tháng 5 năm 1989, OAS đã triệu tập cuộc họp khẩn các ngoại trưởng lên án nhà lãnh đạo độc tài này và gửi tới Panama phái đoàn trung gian hòa giải để cố gắng thương thuyết cuộc chuyển giao quyền lực một cách hòa bình cho vị tổng thống được bầu theo lối dân chủ. “Vụ hòa giải thất bại, nhưng đã thiết lập được tiền lệ quan trọng – các tổ chức liên chính phủ (IGO), tương tự như OAS có quyền giải quyết những vấn đề chính trị nội bộ.”⁵

Theo Nghị quyết 1080 và “Cam kết Santiago đối với dân chủ”, OAS ngày càng trở nên tích cực hơn trong việc bảo vệ dân chủ trong khu vực này. Vụ sát hạch đầu tiên diễn ra sau đó ba tháng, đấy là cuộc đảo chính quân sự lật đổ tổng thống Jean-Bertrand Aristide của Haiti. OAS áp đặt các biện pháp trừng phạt, nhưng những biện pháp này chỉ làm cho thấy rõ hơn cuộc khủng hoảng nhân đạo ở đất nước tăm tối này mà thôi. Cuối cùng, như đã nói trong chương trước, Hoa Kỳ đã buộc phải tiến lên với đe dọa là sẽ can thiệp bằng quân sự.

OAS phản ứng thành công hơn trước vụ tự đảo chính của tổng thống Peru, Alberto Fujimori, tháng 4 năm 1992. Sau khi Fujimori giải tán quốc hội và bãi bỏ chính quyền hợp hiến và các quyền tự do dân sự, Hội đồng Thường trực của OAS đã lập tức họp để yêu cầu ông ta “phải tái lập các thiết chế dân chủ ngay lập tức” và triệu tập hội nghị đặc biệt các bộ trưởng ngoại giao của tất cả các nước OAS. Áp lực của OAS đã giúp tập hợp các mạnh thường quân quốc tế trong việc ủng hộ đòi hỏi của Hoa Kỳ rằng họ tạm đình chỉ khoản cho vay và trợ giúp Peru trị giá gần 3 tỉ USD. Fujlmori buộc phải tổ chức cuộc bầu cử quốc hội mới và vãn hồi trật tự hợp hiến. Nhưng áp lực tập thể đã không ngăn chặn được ông ta củng cố quyền lực theo bản hiến pháp mới và tạo ra hệ thống dân chủ giả hiệu.⁶

Năm sau, dân chủ đã giành được thắng lợi nhanh chóng và có tính quyết định hơn ở Guatemala. Vụ tự đảo chính của vị tổng thống dân cử, Jorge Serrano, tháng 5 năm 1993, đã tan vỡ khi lực lượng quân sự Guatemala được những hành động kiên quyết của Hoa Kỳ và OAS thuyết phục, không còn ủng hộ ông ta nữa. Hoa Kỳ dọa sẽ có những biện pháp trừng phạt nghiêm khắc, còn các nước thành viên OAS thì cùng nhau đưa ra “thông điệp rõ ràng và trực tiếp… rằng Guatemala sẽ trực diện với sự cô lập về chính trị và trừng phạt về kinh tế nếu chế độ hợp hiến tiếp tục bị phá bỏ.”⁷ Sự kiện này đã dọn đường cho sự can thiệp của OAS vào Paraguay năm 1996, đẩy lui được vụ đảo chính hầu như chắc chắn sẽ xảy ra và bảo vệ được chế độ dân chủ.

Năm 2000, OAS lại có cơ hội thứ hai ở Peru và lần này – với may mắn bất thường – đã thu được thành công hơn lần trước. Vi phạm điều cấm của hiến pháp về việc giữ chức tổng thống lần thứ ba, Fujimori vận động để được tái bầu cử, và tiến trình bầu cử – được OAS giám sát kĩ lưỡng – rơi vào khủng hoảng khi Fujimori được tuyên bố là gần giành được thắng lợi ngay sau vòng bỏ phiếu đầu tiên. Trong khi có những dấu hiệu về gian dối và không công bằng, thì người thách thức chính là Alejandro Toledo bị loại khỏi vòng bỏ phiếu thứ hai và OAS tạm ngưng phái đoàn giám sát bầu cử. Hoa Kỳ và nhiều tổ chức xã hội dân sự Peru kêu gọi hành động theo Nghị quyết 1080, nhưng OAS không đồng ý, vì chế độ dân chủ chưa bị bác bỏ một cách công khai. Thay vào đó, tổ chức này gửi tới Peru một “phái đoàn cao cấp” với nhiệm vụ “thăm dò… những phương án và khuyến cáo nhằm củng cố chế độ dân chủ”. Phái đoàn do tổng thư kí OAS, Cesar Gaviria, và bộ trưởng ngoại giao Canada, Lloyd Axworthy, dẫn đầu, đã đưa ra nghị trình 29 điểm nhằm củng cố chế độ dân chủ ở Peru và quan trọng nhất là đã thiết lập được quá trình đàm phán bàn tròn, gọi là mesa de diálago, nơi những người đại diện của chính phủ Fujimori, các đảng đối lập và xã hội dân sự thảo luận các tư tưởng cải cách chính trị và hòa giải. Messa kéo dài từ tháng 8 tới tháng 11 năm 2000, song không tạo được đột phá nào, nhưng, bằng cách “thúc đẩy cuộc thảo luận liên tục và chi tiết trong giới tinh hoa về tương lai chính trị của Peru, không nghi ngờ gì rằng messa đã giúp ngăn chặn không để đất nước trượt sâu hơn nữa vào tình trạng đàn áp, đảo chính quân sự và thậm chí là nội chiến.⁸ Trong quá trình thảo luận thì truyền hình nhận được và cho phát đoạn băng ghi lại cảnh người đứng đầu ngành tình báo khét tiếng của Fujimori, Vladimiro Montesinos, đang nhận hối lộ của một nghị sĩ thuộc phe đối lập. Montesinos bị cách chức, ông ta rời khỏi Peru và chuyến trở về đầy phô trương của ông ta giữa lúc có tin đồn đảo chính và cuối cùng là Fujimori từ chức – qua bản fax đánh đi từ nơi lưu vong ở Nhật Bản. Công cuộc chuyển hóa sang dân chủ đã thành công. Mặc dù OAS không bắt buộc Peru trở lại với chế độ dân chủ, nhưng tổ chức này đã tạo được bầu không khí thuận lợi bằng cách lấp đầy chân không thiết chế sau cuộc bầu cử đầy tranh cãi năm 2000 và cung cấp cơ chế đưa ra quyết định trong giai đoạn khủng hoảng, dẫn tới vụ từ chức của Fujimori.⁹ Ít nhất, bằng cách chỉ ra rằng “cộng đồng quốc tế đang theo dõi các sự kiện chính trị trong nước và sẽ không dung thứ cho chế độ độc tài úp mở”, tổ chức này đã ngăn chặn được những khả năng xấu nhất: đàn áp tàn bạo hay đảo chính quân sự.¹⁰

Ngoài những vụ can thiệp cụ thể này, OAS còn phát triển các thiết chế nhằm giúp đỡ quá trình phát triển dân chủ, tổ chức bầu cử và nguyên tắc pháp quyền. Ủy ban Nhân quyền Liên Mỹ (IACHR) hình thành từ năm 1959, ban đầu là tổ chức không có nhiều hiệu lực, chuyên đưa ra các báo cáo về điều kiện nhân quyền trong những nước cụ thể nào đó, nhưng, cùng với thời gian, nó đã trở thành thẳng thắn hơn trong việc bóc trần những vấn đề nhân quyền nghiêm trọng và thúc đẩy sự tôn trọng nhân quyền và các giá trị dân chủ. Trong quá trình đó, tổ chức này đã “giúp tạo ra các tiêu chuẩn và môi trường”, trong đó, cam kết của khu vực đối với các tiêu chuẩn dân chủ ngày càng trở thành dứt khoát hơn.¹¹ Việc quan sát bầu cử bắt đầu một cách ngập ngừng vào năm 1962, nhưng đã tăng tốc một cách ngoạn mục vào năm 1989, khi Nghị quyết 991 của OAS ủy quyền cho các phái đoàn như thế theo lời mời của chính quyền sở tại. Năm 1990, Đơn vị vì Phát triển Dân chủ được thành lập để phản ứng nhanh trước yêu cầu của các thành viên OAS về quan sát bầu cử và giúp đỡ tổ chức tuyển cử. Từ đó, các đoàn của OAS đã quan sát hơn 90 cuộc bầu cử ở 20 nước trong khu vực, đôi khi có sự hợp tác với các tổ chức phi chính phủ quốc tế, như các tổ chức được trình bày trong Chương 5.¹² Các nhà quan sát của OAS đã lập hồ sơ về cuộc bầu cử ở Nicaragua năm 1990, mở đường cho dân chủ và cuộc bầu cử năm 2006, đưa nhà lãnh đạo phong trào Sandanista, Daniel Ortega, trở lại chức vụ tổng thống; cuộc bầu cử ở Haiti năm 1991, khi những người đối lập với chế độ độc tài Duvalier giành được chiến thắng và cuộc bầu cử ở Cộng hòa Dominica năm 1994 (tố cáo gian lận) và cuộc bầu cử năm 1996 (ngăn chặn gian lận).

Kể từ những ngày còn bị ám ảnh bởi chủ quyền quốc gia và chống lại bất cứ sự can thiệp nào vào “công việc nội bộ” của các nước thành viên, OAS đã đi được chặng đường rất dài. Từ năm 1990, các tiêu chuẩn dân chủ và các phương tiện nhằm mở rộng và bảo vệ những tiêu chuẩn đó đã có những bước phát triển đầy ấn tượng. Nhưng, đối với các nhà dân chủ trong khu vực, tổ chức này vẫn còn nhiều khiếm khuyết. Hiến chương Dân chủ Liên Mỹ (IADC) tìm cách lấp đầy khoảng trống trong Nghị quyết 1080 bằng cách xác định các thành tố cơ bản của dân chủ và hợp pháp hóa hành động của OAS, nhằm chống lại sự phá hoại chế độ dân chủ, ngay cả việc phá hoại này là do chính phủ được bầu theo lối dân chủ tiến hành. Nhưng tổ chức này chưa đủ sức sử dụng hiến chương nhằm chặn đứng quá trình bóp nghẹt dân chủ do Hugo Chavez tiến hành ở Venezuela, mặc dù trước đó, Tổng thư kí Gavirai đã có những cố gắng đáng ca ngợi theo hướng này.¹³ Càng nhiều thách thức đối với dân chủ có xuất xứ từ những cuộc bầu cử cạnh tranh tù mù thì càng khó xác định ngưỡng đối với hành động của OAS, thậm chí hiện nay, khi đã có Hiến chương Dân chủ, cũng chỉ có hai phần ba chứ không phải tất cả các nước thành viên đều phải có thỏa thuận chính trị. Và năm 2005, Hoa Kỳ đã thất bại, không thông qua được đề xuất cho phép các NGO đệ trình cho OAS những lời phàn nàn về sự thụt lùi của dân chủ do chính phủ nước họ gây ra.¹⁴

TÌNH TRẠNG CHIA RẼ CỦA CHÂU PHI?

Cũng như các tổ chức khu vực khác trên thế giới, Tổ chức Thống nhất châu Phi (OAU), hiện không còn hoạt động nữa, phản ánh quyết tâm của Thế giới Thứ ba trong việc bảo vệ chủ quyền và khẳng định sự độc lập của họ trước các siêu cường. Có nghĩa là độc lập không chỉ khỏi chế độ thuộc địa, mà còn độc lập trước sự can thiệp của nước ngoài vào cách thức mà các quốc gia mới thành lập tự cai trị chính mình. Hơn nữa, mới rất gần đây thôi, các nước châu Phi vẫn còn miễn cưỡng khi làm bất cứ chuyện gì nhằm bảo vệ dân chủ và nhân quyền trong các nước châu Phi khác – có thể là vì họ hầu như (đến tận thời gian gần đây) đều là các nước độc tài. Những cố gắng của khu vực trong việc thúc đẩy dân chủ tạo ra, ở mức độ nào đó, thay đổi dân chủ trong vùng này. Nếu các nước trong khu vực chưa được dân chủ thì họ sẽ không cam kết mạnh mẽ với những cơ chế nghiêm túc của khu vực nhằm theo dõi và áp lực buộc người ta phải thi hành chế độ dân chủ. Khi các nước trong khu vực trở thành dân chủ hơn thì quyết tâm mang tính tập thể và những cơ chế hợp hiến của họ sẽ trở thành mạnh mẽ hơn và sẽ coi EU và OAS là những tấm gương. Cùng với làn sóng dân chủ hóa rộng – nhưng chưa sâu – những thay đổi chế độ lan tràn khắp châu Phi sau năm 1990, tổ chức quan trọng nhất của khu vực này được kì vọng là sẽ bắt đầu chú ý tới bản chất của chính quyền trong các nước thành viên và nó đã làm như thế.

Tương tự như những đối tác ở Tây bán cầu, năm 1963, ở Addis Ababa, khi các nhà lãnh đạo các nước ở châu Phi đặt sang một bên những chia rẽ thời Chiến tranh Lạnh và thông qua hiến chương OAU, thúc đẩy dân chủ không nằm trong các mục tiêu của họ. Mục tiêu của họ lúc đó là bảo vệ quyền tự quyết và lãnh thổ quốc gia, thúc đẩy “sự thống nhất và đoàn kết”, chấm dứt chủ nghĩa thực dân, thúc đẩy hợp các khu vực và quốc tế. Từ dân chủ không thu hút sự quan tâm của nhiều người vì tất cả 32 điều của bản hiến chương đều không nhắc đến từ này một lần nào. Ngược lại, gần bốn mươi năm sau, khi các nhà lãnh đạo châu Phi nhóm họp nhằm tạo ra một liên minh hoàn thiện hơn thay thế cho OAU, môi trường quy phạm đã thay đổi hoàn toàn. Sau bốn thập kỉ phát triển và thất bại của nhà nước, nhân dân châu Phi đã quan tâm nhiều hơn tới quyền cá nhân của họ hơn là quyền của các quốc gia của họ; trong cộng đồng quốc tế, những kì vọng về quản trị tốt hơn cũng gia tăng đáng kể. Các nhà lãnh đạo châu Phi cảm nhận được sức nóng. Do đó, Đạo luật thành lập Liên minh châu Phi (AU), được 53 nhà lãnh đạo châu Phi kí ở Lomé, Togo, tháng 7 năm 2000, nhắc nhiều tới dân chủ và cam kết thực hiện dân chủ và nhân quyền. Trong lời nói đầu, liên minh mới được thành lập tuyên bố quyết tâm “thúc đẩy việc bảo vệ quyền con người và quyền của các dân tộc, củng cố các thiết chế dân chủ và văn hóa, bảo đảm quản trị tốt và nguyên tắc pháp quyền”. Những mục tiêu này được chính thức công nhận là mục đích của AU, tổ chức này cũng lên án (một trong những nguyên tắc nền tảng của nó) “việc thay đổi chính phủ bằng những biện pháp vi hiến.”¹⁵

Ở mức độ nào đó, nền tảng đã được đặt ra bởi Hiến chương 1981 về Nhân quyền và quyền của các dân tộc châu Phi. Văn kiện này – có hiệu lực năm 1986 – khẳng định một loạt các quyền con người căn bản, như tự do, an toàn cá nhân, bình đẳng trước pháp luật, nguyên tắc xét xử công bằng, tự do lương tâm và tự do thể hiện, tự do hội họp và lập hội. Nhưng từ dân chủ vẫn chưa được nhắc tới, chỉ nói tới một cách qua loa và mù mờ quyền được “tham gia một cách tự do vào việc quản lý… phù hợp với qui định của luật pháp.”¹⁶ Về khía cạnh này, cam kết thẳng thừng của bản Hiến chương mới của AU đối với “việc thúc đẩy các nguyên tắc và thiết chế dân chủ” là có tính lịch sử, thậm chí là cách mạng, nếu ta biết có bao nhiêu nhà độc tài châu Phi bị buộc phải kí nó. Hơn nữa, bản Hiến chương còn tiến thêm một bước nữa bằng cách cấm tất cả các chính phủ châu Phi “giành quyền lực bằng những biện pháp vi hiến” tham gia tổ chức này.¹⁷ Và “Tuyên bố Lomé”, được tung ra cùng một lúc với Đạo luật thành lập Liên minh châu Phi, đã đưa ra những cơ chế khẩn cấp và những biện pháp trừng phạt theo mô hình của OAS, áp lực để cho những chính phủ hợp hiến đã bị lật đổ hay bị làm cho gián đoạn quay trở về. Những văn kiện này còn nói chi tiết – chưa từng nghe nói ở khu vực này – về những thành tố cần thiết của chế độ dân chủ hợp hiến, trong đó có phân quyền, độc lập về tư pháp, và vai trò được công nhận của đối lập.¹⁸ Từ ngày thành lập, Liên minh châu Phi (AU) đã tung ra mấy sáng kiến nữa nhằm thực hiện những cam kết mới đối với chế độ dân chủ của tổ chức này.

Kể thừ thời điểm thành lập năm 1963 cho đến lúc Chiến tranh Lạnh chấm dứt, OAU vẫn nằm trong số các tổ chức khu vực không muốn phê phán hay có những hành động chống lại những biện pháp cai trị trong các nước thành viên, dù tàn bạo và mức độ đàn áp có cao đến đâu. Tổ chức này thậm chí còn bầu Idi Amin, nhà độc tài Uganda, làm chủ tịch đúng vào thời điểm chế độ thực hiện những vụ đàn áp đẫm máu nhất. Nhưng, trong những năm 1990, ngày càng có nhiều chế độ dân chủ (và những chế độ dân cử khác) xuất hiện ở châu Phi, những nước này cũng ngày càng có nhiều ảnh hưởng hơn trong OAU. “Một trong những ví dụ [giai đoạn đầu] là phản ứng trước vụ đảo chính quân sự ở Sierra Leone, tháng 5 năm 1997; tất cả các nước thành viên OAU đều nhất trí lên án cuộc đảo chính, một số nước còn đề nghị sử dụng vũ lực để khôi phục lại chính phủ dân cử.” Sau đó, tại cuộc hội nghị thượng đỉnh năm 2000 ở Lomé, OAU đã không cho những nhà độc tài quân sự vừa giành được quyền lực ở Bờ Biển Ngà và Comoros tham gia, góp phần làm thất bại việc hợp pháp hóa và nắm quyền quân sự ở Bờ Biển Ngà.

Khi OAU tự chuyển thành AU với xu hướng dân chủ rõ ràng, tổ chức này đã thiết lập những phương tiện mang tính định chế mới nhằm phản ứng trước những thay đổi vi hiến trong chính quyền. Tuyên bố Lomé liệt kê sáu biện pháp thay đổi chính phủ dân cử có thể bị AU chính thức lên án và tiến hành những biện pháp trừng phạt. Năm 2003, khi giới quân sự lật đổ tổng thống của GuineaBissau, chủ tịch AU, Joachim Chissano, (tổng thống Mozambique) đã lên án vụ đảo chính là sự xúc phạm. Do áp lực của AU và cộng đồng quốc tế, chính phủ được giới quân nhân hậu thuẫn đã phải tổ chức bầu cử và rút lui sau đó hai năm. Năm 2003, sau khi bị AU kịch liệt lên án, việc khôi phục chính phủ dân cử ở São Tomé và Principe diễn ra nhanh hơn nữa. Nhưng, khi giới quân nhân tìm cách cản trở quá trình chuyển tiếp hợp hiến ở Togo năm 2005, AU (cùng với Tổ chức Tây Phi – ECOWAS) chỉ giành được thành công nửa vời: tổ chức này buộc con của nhà độc tài quá cố, Gnassiggbé Eyadéma, do giới quân nhân dựng lên phải từ chức và đã áp đặt một số biện pháp trừng phạt đối với chế độ này; nhưng sự can thiệp của khu vực không ngăn được ông con này giành chiến thắng trong cuộc bầu cử tổng thống được tổ chức một cách vội vàng và đầy gian lận, gây ra những cuộc bạo loạn làm mấy trăm người thiệt mạng.¹⁹

Những hi vọng cho rằng AU sẽ trở thành người thúc đẩy dân chủ nặng kí hơn phụ thuộc rất nhiều vào Cơ chế Kiểm điểm của các Chuyên gia châu Phi (African Peer Review Mechanism –APRM), được thành lập năm 2002, như một phần của Quan hệ Đối tác vì sự phát triển của châu Phi – NEPAD) nhằm đáp ứng kì vọng của các nhà cấp viện quốc tế về hệ thống quản trị tốt hơn. Trong quá trình này, khi một nước châu Phi nào đó đồng ý tham gia (năm 2007 đã có một nửa số nước đồng ý tham gia), những người đứng đầu nhà nước trong AU sẽ chỉ định một nhóm “các nhân vật lỗi lạc” để tiến hành đánh giá các thiết chế và thực hành về quản trị dân chủ, quản lý kinh tế, quản trị doanh nghiệp và phát triển kinh tế–xã hội. Đánh giá toàn diện sau đó được tiến hành theo định kì, từ hai tới bốn năm. Nhưng quá trình này vẫn còn nằm trong những giai đoạn ban đầu, chưa tạo ra được làn sóng phê phán chế độ độc tài hay áp lực dân chủ mạnh mẽ. Về khía cạnh này, điều mà những người ủng hộ coi là sức mạnh của tiến trình – cách tiếp cận “không đối đầu, dựa trên cơ sở đồng thuận” phù hợp hơn với “thực tiễn văn hóa và chính trị của châu Phi” – có thể chỉ phản ánh mục tiêu nặng về hình thức và hời hợt của họ mà thôi.²⁰ Vì nhóm chuyên gia tiến hành đánh giá là người do những nhà lãnh đạo các nước châu Phi khác chỉ định, cho nên sẽ xuất hiện tình trạng ngăn chặn lẫn nhau và có đi có lại khi làm việc theo kiểu: “anh chơi tôi thì tôi chơi anh”. Vì rất ít, nếu quả thật là có, các nhà lãnh đạo châu Phi – dù họ có dân chủ đến mức nào – thực sự tìm hiểu đánh giá và những lời phê phán chân thành chính phủ của họ, cho nên người ta nhấn mạnh “đồng thuận” chứ không phải là “phê bình” và nhấn mạnh cam kết tự nguyện và động viên chứ không phải là áp lực và đặt điều kiện. Hơn nữa, người ta còn đưa thêm vào quá trình này những trở ngại lớn khác, ví dụ, những người ủng hộ hệ thống quản trị tốt trong xã hội dân sự, tức là những người có thể đưa ra đánh giá không thiên vị và đòi thực hiện những cuộc cải cách sâu rộng, được giao vai trò khá khiêm tốn. Như vậy là, hứa hẹn của quá trình đánh giá do các chuyên gia tiến hành trong việc thúc đẩy dân chủ ở châu Phi dường vẫn thuộc dạng tiềm năng và, trong trường hợp tốt nhất, sẽ gia tăng trong một vài năm tới.

DI SẢN THUỘC ĐỊA CHUNG

Mặc dù không phải là tổ chức khu vực, nhưng 54 nước tham gia Khối Thịnh Vượng Chung (Commonwealthof Nations) có cùng di sản độc đáo là đã từng là một phần của Đế chế Anh và dù ít dù nhiều cũng đều hấp thu được truyền thống pháp quyền.²¹ Vì vậy, không có gì ngạc nhiên là sau một thời gian các nước thành viên của tổ chức này đã thông qua tuyên bố nói rằng họ ngày càng có quyền tiến tới chế độ dân chủ. Tuyên bố về những Nguyên tắc của Khối Thịnh Vượng Chung năm 1971 khẳng định một loạt quyền thông thường cũng như “quyền không thể tương nhượng của các cá nhân trong việc tham gia bằng những biện pháp của các quá trình chính trị dân chủ và tự do nhằm định hình xã hội mà họ sống.”²² Tuyên bố Harare năm 1991 tái khẳng định những giá trị này và cam kết của các nước thành viên trong việc thúc đẩy chúng, nhưng Chương trình hành động của Khối Thịnh Vượng Chung được thông qua tại Millbrook năm 1995 còn đi xa hơn nữa, bằng cách buộc các nước thành viên bám sát các nguyên tắc, trong đó có chế độ dân chủ. Ngoài ra, “tổ chức này còn lập ra Nhóm Hành động Bộ trưởng Khối Thịnh Vượng Chung để giải quyết những vụ vi phạm… đặc biệt là lật đổ chính phủ dân cử bằng những biện pháp vi hiến.”²³

Mặc dù là thành viên của Khối Thịnh Vượng Chung tự nó chỉ mang lại những lợi ích có tính tượng trưng, nhưng đấy chính là uy tín quốc tế mà tất cả các nước thành viên đều không muốn mất. Và biện pháp trừng phạt của Khối Thịnh Vượng Chung – phản đối, đình chỉ tham gia các hội đồng hoặc đình chỉ tư cách thành viên – có thể gây ra tình trạng lúng túng, cô lập và có thể khuyến khích những tác nhân khác trên trường quốc tế thực hiện những biện pháp trừng phạt.

Từ giữa những năm 1980 đến nay, Khối Thịnh Vượng Chung đã tẩy chay 7 nước thành viên vì những hành động mang tính độc tài. Từ năm 1984 đến khi chế độ phân biệt chủng tộc cáo chung vào năm 1994, do những chính sách phân biệt chủng tộc mà Nam Phi đã bị buộc phải rời khỏi khối này. Sau cuộc đảo chính quân sự lật đổ chính phủ hợp hiến vào năm 1987, Fiji đã bị loại khỏi các ủy ban chấp hành của Khối Thịnh Vượng Chung trong suốt một thập kỉ. Sau vụ hành quyết Ken Saro-Wiwa và các bạn chiến đấu của ông trong vùng Ogoni vào năm 1995, chế độ áp bức của Nigeria đã bị đình chỉ tư cách thành viên. Những vụ đảo chính quân sự hay vi phạm nhân quyền cũng dẫn tới việc đình chỉ tư cách thành viên của Sierra Leone vào năm 1997, Pakistan vào năm 1994, Fiji (lần thứ hai) vào năm 2000, và Zimbabwe vào năm 2002. Hành động cuối cùng, dài hơn chỉ được thực hiện sau khi những bước nhẹ nhàng hơn đã thất bại, trong hàng ngũ các nước thuộc Khối Thịnh Vượng Chung đã có chia rẽ và trì hoãn về vấn đề Zimbabwe và thế là xảy ra những hành động vi phạm nghiêm trọng trong cuộc bầu cử năm 2002. Khả năng áp lực của tổ chức này bị “hạn chế bởi mô hình lôi kéo và đồng thuận của chính họ.”²⁴ Như một quan chức của ban thư kí Khối Thịnh Vượng Chung nhận xét năm 2005: “Rời khỏi sự đồng thuận của Khối Thịnh Vượng Chung là [đe dọa] có sức mạnh đến kinh ngạc. Dường như có nỗi sợ hãi thật sự rằng sẽ trở thành vất vưởng trước những thành viên khác, sẽ bị lên án là vi phạm những nguyên tắc dân chủ tập thể và khi đó sẽ bị tẩy chay, bị đình chỉ tư cách thành viên hay thậm chí là bị khai trừ.”²⁵

GIỚI HẠN CỦA NHỮNG TIÊU CHUẨN DÂN CHỦ HÓA MANG TÍNH KHU VỰC

Về khía cạnh chế độ, thế giới Ả Rập là khu vực thiếu dân chủ nhất thế giới, cho nên Liên đoàn Ả Rập đã có từ lâu đời cũng là tổ chức khu vực yếu kém nhất về tiêu chuẩn và hành động dân chủ. Được thành lập tháng 3 năm 1945 nhằm “củng cố quan hệ giữa các quốc gia thành viên” và hợp tác “nhằm bảo vệ nền độc lập và sự toàn vẹn của mình”, Liên đoàn Ả Rập là tổ chức bất phùng thời.²⁶ Hiến chương của tổ chức này, suốt nửa thế kỉ chưa được tu chính một cách đáng kể, không hề nhắc đến chế độ dân chủ và quyền cá nhân. Khiếm khuyết nghiêm trọng này chỉ được sữa chữa phần nào bởi Hiến chương của Liên đoàn Ả Rập về Nhân quyền, được thông qua năm 1990, nhưng hóa ra động cơ của nó lại nghiêng về cuộc chiến chống “chủ nghĩa phân biệt chủng tộc, chủ nghĩa phục quốc Do thái (zionism), chiếm đóng, sự thống trị của nước ngoài” chứ không phải là chiến đấu nhằm bảo vệ những quyền cá nhân của các công dân Ả Rập. Chắc chắn là, hiến chương có nhắc tới những quyền tự do dân sự thường thấy (không hề nhắc tới chế độ dân chủ hay những cuộc bầu cử tự do và công bằng) hơn, nhưng ngay cả những quyền tự do này cũng có thể bị giới hạn bởi luật pháp “khi bị coi là cần để bảo vệ nền an ninh và kinh tế quốc gia, trật tự công cộng, sức khỏe hay đạo đức hay quyền và quyền tự do của những người khác”, nghĩa là bất kì khi nào nhà nước cho là cần làm như thế.²⁷

Đông Nam Á và tổ chức mới được thành lập trong thời gian gần đây, Hiệp hội Các Quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) cũng gặp vấn đề tương tự như thế. Khi tổ chức này được các nước Indonesia, Malaysia, Philippines, Singapore và Thái Lan thàng lập năm 1967, chỉ có Philippines là có thể được gọi là dân chủ mà thôi và chế độ dân chủ này cũng không thể kéo dài được lâu. Nhằm bảo vệ hệ tư tưởng giữ thế thượng phong của hai nước năng động nhất về kinh tế là Singapore và Malaysia, ASEAN tập trung chủ yếu vào tăng trưởng và bảo vệ một cách cuồng nhiệt tuyên bố của họ về quyền bất khả xâm phạm về chủ quyền quốc gia. Trong khi Thái Lan – trong những năm 1990 nằm dưới quyền các chính phủ dân chủ – tìm cách ép ASEAN thúc đẩy dân chủ và nhân quyền thông qua chính sách gọi là can thiệp mang tính xây dựng, nhưng sáng kiến này không tạo ra được nhiều ảnh hưởng. Không những thế, trong nửa sau của những năm 1990, ASEAN đã mở rộng để kết nạp thêm những nước cực kì phi dân chủ là Việt Nam, Miến Điện, Campuchia và Lào.²⁸ Trọng tâm của tổ chức càng chuyển dần sang chế độ độc tài thì sác xuất để tổ chức này tham gia với đa số các nước còn lại trên thế giới trong việc đòi hỏi và thúc đẩy các giá trị và thực tiễn dân chủ trong các nước thành viên sẽ càng ít đi. Bóng đen của nước Trung Quốc độc tài và Ấn Độ đang phát triển như vũ bão, cùng với sức hấp dẫn của các thị trường mới nổi như Việt Nam đã giúp làm cho người ta không còn quan tâm tới dân chủ nữa.

Tháng 9 năm 2007, dường như ASEAN và khu vực Đông Nam Á có thể nằm trong giai đoạn tỉnh ngủ sau cơn mộng mị độc tài đã kéo dài quá lâu. Hàng chục ngàn công dân Miến Điện, được các nhà sư đáng kính dẫn dắt, đã tiến hành những cuộc biểu tình phản đối bất chấp phản ứng điên cuồng của chế độ độc tài quân sự cực kì hà khắc của nước này. Những cuộc biểu tình có tính chất giới hạn ngày 18 tháng 8 nhằm phản đối tăng giá nhiên liệu đã biến thành thách thức sâu rộng đối với tính chính danh của chế độ, nhiều người biểu tình thét vào mặt binh sĩ: “Trả tự do cho chúng tôi! Trả tự do cho chúng tôi!” Cuối tháng 9, khi chế độ phản ứng lại bằng bạo lực, các nước thành viên khối ASEAN đã ra tuyên bố, thể hiện sự “kinh hoàng” của họ trước những vụ giết người ở Rangoon và nói thẳng thừng rằng chế độ này phải chấm dứt ngay những vụ đàn áp dã man người biểu tình ôn hòa.

Vụ phản đối vô tiền khoáng hậu này có thể được coi là đã giúp khuyến khích chế độ độc tài cho phép phái viên đặc biệt của Liên hiệp quốc nhập cảnh vào Miến Điện. Nhưng Trung Quốc, Ấn Độ và Thái Lan đang thèm khát các nguồn tài nguyên thiên nhiên của Miến Điện và đang vận động nhằm giành cho bằng được lợi thế chiến lược, các viên tướng ở đây dường như có đủ tiền, súng đạn và sự khoan dung của quốc tế để có thể tiếp tục bám víu vào chế độ sát nhân của họ. Mặc dù đây là tuyên bố mạnh mẽ nhất của ASEAN trong suốt 40 năm tồn tại của mình nhằm chống lại một chính phủ thành viên, nhưng tầm quan trọng về chiến lược và kinh tế của nước này đối với khu vực và sự nhấn mạnh về đồng thuận mang tính truyền thống của tổ chức này, đã được viện dẫn để vô hiệu hóa những lời kêu gọi phải có những hành động cứng rắn hơn. Nực cười là, ngay tại thời điểm xảy ra khủng hoảng ASEAN lại đang chuẩn bị thông qua bản hiến chương mới với mục tiêu làm cho tổ chức trở này thành hiệu quả hơn, thành tổ chức dựa trên pháp luật, nhưng vẫn không có đòn bẩy, vì “điều khoản được đề xuất về việc trục xuất hay đình chỉ thành viên đã không được đưa vào dự thảo hiến chương của tổ chức được chấp thuận vào tháng 7.”²⁹

Chú thích: 

1. Bogota Conference of American States, Charter of the Organization of American States, March 30-May 2, 1948. http://www.yale.edu/lawweb/avalon/decade/decad062.htm, Articles 9 and 15.

2. Charter of the Organization of American States, Article 2.

3. OAS General Assembly Resolution 1063, http://www.upd.oas.org/lab/Documents/general_ assembly/ag_res_1063_xx_O_90_eng.pdf. 

4. Inter-American Democratic Chaiter, hup://www.oas.org/charter/docs/resolution1_en_p4. htm, Articles 1, 7, and 20.

5. Robert Pastor, “The Third Dimension of Accountability: The International Community in National Elections, in Andreas Schedler, Larry Diamond, and Marc F. Plattner, eds., The SelfRestraining State (Boulder, Colo.: Lynne Rienners, 1999), p. 125.

6. Tom Farer, “Collectively Defending Democracy in the Western Hemisphere: Introduction and Overview”, in Tom Farer, ed., Beyond Sovereignty: Collectively Defending Democracy in the Americas (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1996), p. 19.

7. Francisco Villagran de león, “Thwarting the Guatemalan Coup”, Joumal of Democracy 4 (October 1993): 124.

8. Andrew F. Cooper and Thomas Legler, “The OAS in Peru: A Model for the Future?”, Journal of Democracy 12 (October 2001): 128, 129.

9. Ibid., p. 134.

10. Cynthia McClintock, “The OAS in Peru: Room for Improvement”, Journal of Democracy 12 (October 2001): 139.

11. McMahon and Baker, Piecing Democratic Quilt, p. 100.

12. The Organization of American States, “Supporting the Electoral Process”, http://www.oas.org/main/main.asp?slang=E&sLink=http://www.oas.org/key_issues/eng.

13. McMahon and Baker, Piecing Democratic Quilt, p.98.

14. Ibid., p. 101.

15. Constitutive Act of the African Union, Lomé, Togo, July 11, 2000, Articles 3 and 4, http://www.au2002.gov.za/docs/key_ oau/au_act.htm.

16. African (Banjul) Charter on Human and Peoples’ Rights, adopted June 27, 1981, Article 13, http://www1.umn.edu/humanrts/instree/zlafchar.htm.

17. Article 30 of the Constitutive Act.

18. Declaration on the Framework for an OAU Response to Unconstitutional Changes of Government, Lomé, July 12, 2000, http://www.africanreview.org/docs/govern/govchange.pdf. 4. McMahon and Baker, Piecing Democratic a Quilt, p. 134.

19. Ibid., p. 138; Freedom House, Freedom in the World, 2006, p. 716.

20. McMahon and Baker, Piecing a Democratic Quilt, p. 140.

21. Đến năm 1949, các nước thuộc Khối Thịnh Vượng Chung còn thề trung thành với hoàng gia Anh, nhưng năm 1949, sau khi tổ chức này chấp nhận “Công thức Nehru” (Nehru Formula), theo đó, Hoàng gia Anh chỉ còn là đứng đầu mang tính tượng trưng của cả Khối, chứ không nhất thiết phải là đứng đầu của từng nước thành viên. McMahon and Baker, Piecing a Democratic Quilt, p 107.

22. Tuyên bố về những Nguyên tắc của Khối Thịnh Vượng Chung năm 1971, Singapore, 22 tháng 1 năm 1971, http://www.thecommonwealth.org/internal/20723/32987/singapore_declaration_of_ commonwealth_principles/.

23. Roland Rich, “Bringing Democracy into International Law”, Journal of Democracy 12 (July 2001): 28

24. McMahon and Baker, Piecing a Democratic Quilt, p. 124.

25. Ibid., pp. 125-26.

26. The Charter of the Arab League, March 22, 1945, Article II, http//www.middleastnews.com/arabLeagueCharter.htm

27. Arab League Charter on Human Rights, adopted August 5. 1990, Article 4, http://www 1.umn.edu/humanrts/instree/arabcharter.html.

28. McMahon and Baker, Piecing a Democratic Quilt, pp. 145-55.

29. John Burton, “Revolt Presents ASEAN with its Greatest Chalenge”, Financial Times, September 30, 2007.