[Tại Sao Các Quốc Gia Thất Bại - Nguồn gốc của quyền lực, thịnh vượng và nghèo đói] - Chương VII: Bước ngoặt thể chế (Phần 2)

CÁCH MẠNG VINH QUANG

Sau thắng lợi của cuộc Cách mạng Vinh quang, Quốc hội và William thương thảo một hiến pháp mới. Các thay đổi được báo trước trong “Tuyên ngôn” của William, được công bố ngay trước khi ông tiến vào nước Anh. Các thay đổi này được tôn vinh hơn nữa trong “Tuyên ngôn về Quyền” của Quốc hội vào tháng 2/1689. Bản Tuyên ngôn được đọc cho William nghe trong cùng phiên họp khi ông được trao vương miện. Trên nhiều phương diện, bản Tuyên ngôn, được gọi là Luật về Quyền sau khi được ký kết thành luật, có tính chất mơ hồ. Tuy nhiên, điều quan trọng là nó thiết lập các nguyên tắc hiến pháp trọng tâm. Nó xác định việc kế vị ngai vàng, và làm điều đó theo một cách thức khác hẳn so với các nguyên tắc cha truyền con nối lúc bấy giờ. Nếu Quốc hội đã một lần truất phế một vị vua và đưa lên ngôi một người họ thích, thì hà cớ gì họ không thể làm như thế một lần nữa? Tuyên ngôn về Quyền cũng khẳng định rằng nhà vua không thể đình chỉ hay bỏ qua luật pháp, và nhắc lại tính bất hợp pháp của việc thu thuế khi không có sự chấp thuận của Quốc hội. Ngoài ra, Tuyên ngôn còn nêu rõ rằng không thể có quân đội thường trực ở Anh nếu không có sự đồng thuận của Quốc hội. Tính mơ hồ thể hiện trong những điều khoản như điều 8 quy định rằng: “Việc bầu cử đại biểu Quốc hội phải tự do”, nhưng không nêu rõ “tự do” sẽ được xác định như thế nào. Thậm chí còn mơ hồ hơn là điều 13, quy định rằng Quốc hội phải được tổ chức thường xuyên. Bởi lẽ, vấn đề Quốc hội có được tổ chức hay không và tổ chức vào lúc nào từng là một vấn đề gây nhiều tranh cãi đến thế trong suốt một thế kỷ, nên người ta hẳn phải kỳ vọng một sự cụ thể hơn nhiều trong điều khoản này. Tuy nhiên, lý do của lời lẽ mơ hồ này thật rõ ràng. Các điều khoản phải được thực thi. Dưới triều đại Charles II, một “bộ luật tam niên” đã được ban hành, khẳng định rằng Quốc hội phải được triệu tập ít nhất một lần trong ba năm. Nhưng Charles đã bất chấp luật này, và không có chuyện gì xảy ra, vì không có phương pháp cưỡng chế thi hành luật. Sau năm 1688, Quốc hội lẽ ra cũng có thể cố gắng thực hiện một phương pháp cưỡng chế thi hành điều khoản này, như giới quý tộc đã làm thông qua hội đồng quý tộc sau khi vua John ký Đại hiến chương Magna Carta. Nhưng họ không cần làm thế vì thẩm quyền và quyền ra quyết định đã được chuyển sang Quốc hội từ sau năm 1688. Ngay cả khi không có luật lệ hay quy tắc hiến pháp, William cũng đã đơn thuần từ bỏ những thông lệ hoạt động của các vị vua trước đây. Ông ngừng can thiệp vào các quyết định luật pháp và từ bỏ các “quyền” trước kia, như quyền thụ hưởng nguồn thu hải quan trọn đời. Tập hợp lại, những thay đổi về thể chế chính trị này tiêu biểu cho chiến thắng của Quốc hội đối với nhà vua, và vì thế cũng tiêu biểu cho sự cáo chung của chủ nghĩa chuyên chế ở Anh lúc bấy giờ cũng như ở Vương quốc Anh sau này, bao gồm cả Anh và Scotland theo Luật Thống nhất vào năm 1707. Từ đó trở đi, Quốc hội kiểm soát chặt chẽ các chính sách của nhà nước. Điều này dẫn đến sự khác biệt to lớn, vì quyền lợi của Quốc hội rất khác so với quyền lợi của các vị vua vương triều Stuart. Vì nhiều người trong Quốc hội đã thực hiện những hoạt động đầu tư quan trọng trong lĩnh vực thương mại và công nghiệp nên họ hết sức quan tâm đến việc thực thi các quyền sở hữu. Nếu như vương triều Stuart thường xâm phạm các quyền sở hữu thì giờ đây quyền sở hữu sẽ được tôn trọng. Hơn nữa, khi các vị vua Stuart kiểm soát cách thức chi tiêu ngân sách nhà nước, Quốc hội thường phản đối việc tăng thuế và lảng tránh việc củng cố quyền lực nhà nước. Giờ đây chính Quốc hội kiểm soát chi tiêu ngân sách, nên Quốc hội vui vẻ tăng thuế và chi tiêu ngân sách vào những hoạt động mà họ cho là đáng giá. Đáng kể trong đó là việc củng cố lực lượng hải quân, giúp bảo vệ quyền lợi thương mại hải ngoại của nhiều đại biểu Quốc hội.

Thậm chí còn quan trọng hơn quyền lợi của đại biểu Quốc hội là bản chất đa nguyên của các thể chế chính trị đang nổi lên. Người dân Anh giờ đây được tiếp cận với Quốc hội, các chính sách và thể chế kinh tế được soạn thảo trong Quốc hội theo cách thức chưa từng xảy ra dưới thời chính sách còn do nhà vua dẫn dắt. Lẽ dĩ nhiên, điều này không trọn vẹn vì các đại biểu Quốc hội là những người được bầu. Nhưng do nước Anh thời kỳ này vẫn chưa phải là một nền dân chủ nên sự tiếp cận này của người dân đối với Quốc hội chỉ mang lại mức độ đáp ứng khiêm tốn. Một trong nhiều điểm không công bằng là chỉ chưa tới 2% dân số được bỏ phiếu vào thế kỷ 18, và chỉ nam giới mới có quyền bỏ phiếu. Ở những thành phố diễn ra cuộc Cách mạng công nghiệp, Birmingham, Leeds, Manchester và Sheffield, thậm chí còn không có đại biểu độc lập trong Quốc hội. Trong khi đó, các vùng nông thôn lại được đại diện quá nhiều trong Quốc hội. Tệ hại không kém, quyền bỏ phiếu ở các huyện nông thôn dựa trên sự sở hữu đất đai, trong khi quyền bỏ phiếu ở nhiều quận trong thành phố bị kiểm soát bởi một nhóm quyền thế thiểu số, và nhóm quyền thế này không cho phép các nhà công nghiệp mới được đi bầu hay ra tranh cử. Ví dụ, ở quận Buckingham, chỉ có 13 đại cử tri có quyền bỏ phiếu. Bên cạnh đó còn có những “quận rỗng”, là những quận đã từng có quyền bỏ phiếu nhưng giờ trở nên trống rỗng, vì theo thời gian dân chúng đã di dời đi nơi khác, hay như trong trường hợp của quận Dunwich ở ven biển miền đông nước Anh, trên thực tế đã bị nhấn chìm do hiện tượng xói mòn bờ biển. Ở mỗi quận rỗng này, một số ít cử tri sẽ bầu ra hai đại biểu Quốc hội. Quận Sarum cũ có 7 cử tri, Dunwich có 32 cử tri, và mỗi quận bầu ra hai đại biểu.

Nhưng còn có những cách khác để ảnh hưởng đến Quốc hội và qua đó ảnh hưởng đến các thể chế kinh tế. Quan trọng nhất là thông qua kiến nghị, và đối với sự ra đời của chủ nghĩa đa nguyên sau cuộc Cách mạng Vinh quang, điều này quan trọng hơn nhiều so với mức độ dân chủ hạn chế. Bất kỳ ai cũng có thể kiến nghị lên Quốc hội, và họ đã làm điều đó. Quan trọng là, khi dân chúng kiến nghị, Quốc hội đã lắng nghe. Hơn tất cả mọi điều, chính điều này phản ánh sự đánh bại chủ nghĩa chuyên chế, trao quyền cho những thành phần xã hội tương đối rộng rãi và sự vươn lên của chủ nghĩa đa nguyên ở Anh sau năm 1688. Hoạt động kiến nghị sôi động cho thấy rằng quả thật, chính là các thành phần rộng khắp trong xã hội, đông đảo hơn nhiều so với những người ngồi trong Quốc hội hay ngay cả những người được đại diện trong Quốc hội, đã có quyền lực ảnh hưởng đến cách thức vận hành nhà nước, và họ đã sử dụng quyền lực đó.

Trường hợp các thế lực độc quyền minh họa rõ nhất cho thực tế này. Ở trên ta đã thấy vai trò trung tâm của độc quyền trong các thể chế kinh tế chiếm đoạt vào thế kỷ 17 như thế nào. Các thế lực này đã bị tấn công vào năm 1623 bằng Luật Độc quyền, và là nguyên nhân tranh chấp chính trong cuộc nội chiến Anh. Phiên họp Quốc hội dài đã bãi bỏ tất cả các độc quyền trong nước xâm phạm đến đời sống dân chúng. Cho dù Charles II và James II không thể phục hồi được các thế lực độc quyền này, họ vẫn xoay sở nhằm duy trì khả năng ban phát độc quyền ở hải ngoại. Ví dụ như trường hợp của Công ty Châu Phi Hoàng gia (Royal African Company) với điều lệ độc quyền được vua Charles II ban hành năm 1660. Công ty này được độc quyền trong hoạt động mua bán nô lệ châu Phi béo bở, mà người cai quản và cổ đông chính là em vua, hoàng thân James, chẳng bao lâu sau trở thành Vua James II. James ra sức bảo vệ thế lực độc quyền của công ty trước các lái buôn không có môn bài, những nhà buôn độc lập cố gắng mua nô lệ ở Tây Phi rồi bán sang châu Mỹ. Đây là một công việc kinh doanh rất có lời mà Công ty Châu Phi Hoàng gia gặp phải nhiều thách thức, vì tất cả các hoạt động thương mại khác của Anh trên Đại Tây Dương đều tự do. Năm 1689, công ty bắt giữ một chuyến hàng của một lái buôn không có môn bài là Nightingale. Nightingale kiện công ty vì đã bắt giữ hàng hóa trái phép, và thẩm phán tòa án tối cao Holt ra phán quyết rằng việc bắt giữ hàng hóa của công ty là trái luật vì công ty đang sử dụng thế lực độc quyền được ban phát bởi đặc quyền hoàng gia. Holt lập luận rằng độc quyền này chỉ có thể được ban hành bằng luật pháp, và điều này phải do Quốc hội thực hiện. Vì thế, Holt đẩy toàn bộ các đơn vị độc quyền tương lai, chứ không chỉ Công ty Châu Phi Hoàng gia, vào tay Quốc hội. Nếu là trước năm 1688 thì chắc Vua James II đã nhanh chóng bãi chức bất kỳ thẩm phán nào dám ra một phán quyết như thế. Sau năm 1688 sự việc đã khác.

Quốc hội giờ đây phải quyết định sẽ làm gì với các đơn vị độc quyền, và các đơn kiến nghị bắt đầu bay về tới tấp. Có 135 kiến nghị xuất phát từ các lái buôn không có môn bài yêu cầu được hoạt động thương mại tự do trên Đại Tây Dương. Cho dù Công ty Châu Phi Hoàng gia nhanh chóng có kiến nghị đáp trả, họ không thể hy vọng sẽ cân xứng về số lượng hay phạm vi của các đơn kiến nghị yêu cầu phải khai tử công ty. Các lái buôn không có môn bài thành công trong việc kêu gọi sự phản đối không chỉ dựa trên quyền lợi riêng hạn hẹp, mà còn vì quyền lợi quốc gia, mà quả thật là như thế. Kết quả là, chỉ 5 trong số 135 kiến nghị là do chính các lái buôn không có môn bài ký tên, và có đến 73 kiến nghị ủng hộ các lái buôn xuất phát từ các tỉnh ngoài Luân Đôn, so với 8 kiến nghị ủng hộ công ty. Từ các thuộc địa, vốn cũng được phép đệ đơn kiến nghị, các lái buôn tập hợp được 27 đơn, trong khi công ty chỉ có 11. Các lái buôn cũng tập hợp được nhiều chữ ký hơn cho các đơn kiến nghị của họ, tổng cộng là 8.000 chữ ký, so với 2.500 chữ ký về phía công ty. Cuộc đấu tranh tiếp diễn đến năm 1698, khi thế lực độc quyền của Công ty Châu Phi Hoàng gia bị phá vỡ.

Cùng với những thay đổi giúp quyết định các thể chế kinh tế và sự đáp ứng nhanh nhạy này từ sau năm 1688, các đại biểu Quốc hội bắt đầu thực hiện hàng loạt thay đổi lớn về thể chế kinh tế và chính sách nhà nước mà cuối cùng đã lát đường cho cuộc Cách mạng công nghiệp. Quyền sở hữu bị xói mòn dưới thời các vua Stuart được củng cố. Quốc hội bắt đầu một quá trình cải cách thể chế kinh tế để thúc đẩy công nghiệp chế tạo, thay vì đánh thuế và ngăn chặn. Chẳng bao lâu sau khi William và Mary lên ngôi, thuế lò sưởi - một loại thuế thường niên đánh vào lò sưởi, chủ yếu do các nhà sản xuất chịu và bị họ phản đối quyết liệt - đã được bãi bỏ vào năm 1689. Thay vì đánh thuế lò sưởi, Quốc hội bắt đầu chuyển sang đánh thuế đất.

Việc tái phân phối gánh nặng thuế không phải là chính sách duy nhất thiên vị công nghiệp chế tạo mà Quốc hội ủng hộ. Hàng loạt đạo luật và quy định giúp mở rộng thị trường và lợi nhuận của ngành dệt len được thông qua. Điều này hoàn toàn có ý nghĩa chính trị, vì nhiều đại biểu Quốc hội từng chống đối Vua James đã đầu tư nhiều vào các doanh nghiệp công nghiệp chế tạo còn non trẻ này. Quốc hội cũng thông qua luật cho phép tái tổ chức hoàn toàn các quyền sở hữu đất đai, cho phép hợp nhất và bãi bỏ nhiều hình thức quyền sở hữu và sử dụng đất cổ xưa.

Một ưu tiên khác của Quốc hội là cải cách tài chính. Mặc dù hoạt động ngân hàng và tài chính đã mở mang từ thời kỳ trước Cách mạng Vinh quang, quá trình này được kiện toàn hơn nữa thông qua sự ra đời của Ngân hàng Anh vào năm 1694 như một nguồn vốn dành cho hoạt động công nghiệp. Đó cũng là một kết quả trực tiếp khác của cuộc Cách mạng Vinh quang. Sự ra đời của Ngân hàng Anh lát đường cho một cuộc “cách mạng tài chính” sâu rộng hơn, dẫn đến sự mở rộng đáng kể của các thị trường tài chính và hoạt động ngân hàng. Đến đầu thế kỷ 18, bất kỳ ai có tài sản thế chấp cần thiết đều có thể vay ngân hàng. Hồ sơ của một ngân hàng tương đối nhỏ, ngân hàng C. Hoare & Co. ở Luân Đôn, vẫn còn nguyên vẹn từ những năm 1702-1724, giúp minh họa cho nhận định này. Mặc dù ngân hàng cho các quý tộc và lãnh chúa vay tiền, nhưng 2/3 số người vay lớn nhất của Hoare’s trong thời kỳ này không thuộc tầng lớp đặc quyền trong xã hội. Thay vào đó, họ là các thương nhân và doanh nhân, trong đó có John Smith, một cái tên phổ biến của một thường dân Anh, đã được ngân hàng cho vay 2.600 bảng trong giai đoạn 1715-1719.

Cho đến giờ, ta đã nhấn mạnh cách thức cuộc Cách mạng Vinh quang giúp chuyển hóa các thể chế chính trị của Anh, làm cho chúng trở nên đa nguyên hơn, và bắt đầu đặt nền móng cho các thể chế kinh tế dung hợp như thế nào. Có một sự thay đổi quan trọng hơn trong những thể chế nổi lên từ cuộc Cách mạng Vinh quang: Quốc hội tiếp tục quá trình tập trung hóa chính trị từng được vương triều Tudor phát động. Không chỉ là tăng cường hạn chế quyền lực, hay là nhà nước Anh chi tiêu nhiều hơn vào các hoạt động khác nhau; mà công suất và năng lực của nhà nước cũng gia tăng theo mọi chiều hướng. Điều này một lần nữa minh họa cho mối liên kết giữa sự tập trung hóa chính trị và chủ nghĩa đa nguyên: Trước năm 1688, Quốc hội phản đối việc làm cho nhà nước trở nên có hiệu lực cao hơn và nguồn lực tốt hơn vì Quốc hội không thể kiểm soát được nhà nước. Sau năm 1688, câu chuyện đã khác.

Nhà nước bắt đầu mở rộng, chi ngân sách nhà nước chẳng bao lâu đã lên đến khoảng 10% thu nhập quốc gia. Điều này đạt được là nhờ vào việc mở rộng cơ sở thuế, nhất là thuế gián thu nội địa, đánh vào hoạt động sản xuất của nhiều hàng hóa sản xuất trong nước. Đây là một nguồn thu ngân sách rất lớn, và quả thật lớn hơn so với mức độ ta thấy ngày nay ở nhiều nơi trên thế giới. Ví dụ, ngân sách nhà nước ở Colombia chỉ đạt tới quy mô này vào thập niên 1980. Ở nhiều nước vùng hạ Sahara châu Phi ngày nay - chẳng hạn như Sierra Leone - tỷ lệ ngân sách nhà nước so với quy mô của nền kinh tế thậm chí còn thấp hơn nhiều nếu không có viện trợ nước ngoài.

Nhưng sự gia tăng quy mô nhà nước chỉ là một phần của quá trình tập trung hóa chính trị. Quan trọng hơn là phương thức điều hành nhà nước và hành vi của những người kiểm soát và làm việc trong nhà nước. Việc xây dựng các thể chế nhà nước ở Anh đã có từ thời Trung cổ, nhưng như ta đã thấy, các vua Henry VII và Henry VIII đã dứt khoát thực hiện những biện pháp hướng tới tập trung hóa chính trị và xây dựng nhà nước hiện đại. Thế nhưng nhà nước thời ấy vẫn còn khác xa với hình thức hiện đại nổi lên từ sau năm 1688. Ví dụ, nhiều người được bổ nhiệm dựa trên cơ sở chính trị, chứ không do công trạng hay tài năng, và nhà nước vẫn có năng lực thu thuế rất hạn chế.

Sau năm 1688, Quốc hội bắt đầu cải thiện khả năng huy động nguồn thu ngân sách thông qua thuế khóa, một diễn biến được minh họa qua bộ máy công chức thu thuế hàng hóa nội địa mở rộng nhanh chóng từ 1.211 người vào năm 1690 lên 4.800 người vào năm 1780. Đội ngũ thanh tra thuế gián thu nội địa được bố trí trên khắp đất nước, được theo dõi bởi các giám sát viên thực hiện các chuyến thanh tra để đo lường và kiểm tra số lượng bánh mì, bia cùng các hàng hóa khác phải chịu thuế gián thu nội địa. Mức độ của hoạt động này được minh họa qua việc xây dựng lại các chuyến công tác của giám sát viên George Cowperthwaite do sử gia John Brewer thực hiện. Từ ngày 12/6 đến 5/7/1710, Cowperthwaite đã đi qua 290 dặm ở quận Richmond thành phố Yorshire. Trong khoảng thời gian này, ông đã đến 263 nhà cung cấp lương thực thực phẩm, 71 nhà sản xuất/bán mạch nha, 20 nhà bán nến và một nhà ủ bia.

Tổng cộng, ông thực hiện 81 phép kiểm đếm sản lượng và kiểm tra công việc của 9 nhân viên thu thuế khác nhau làm việc dưới quyền ông. Tám năm sau, chúng ta lại thấy ông làm công việc cần mẫn tương tự, nhưng ở Wakefield, một quận khác của thành phố Yorkshire. Ở Wakefield, bình quân mỗi ngày ông đi qua hơn 19 dặm đường và làm việc 6 ngày mỗi tuần, kiểm tra bốn hay năm cơ sở. Được nghỉ ngày chủ nhật, ông làm sổ sách, nhờ đó ta có một hồ sơ hoàn chỉnh về hoạt động của ông. Quả thật, hệ thống thuế hàng hóa nội địa có hồ sơ ghi chép hết sức tỉ mỉ. Các cán bộ thuế duy trì ba loại hồ sơ, không được mâu thuẫn với nhau, và giả mạo hồ sơ là một tội nghiêm trọng. Chính phủ nhiều nước nghèo ngày nay còn chưa đạt tới được mức độ giám sát đáng kể như thế này đối với xã hội, thế mà đây là năm 1710. Quan trọng không kém, sau năm 1688, nhà nước bắt đầu bổ nhiệm dựa vào tài năng thay vì chính trị, và phát triển một cơ sở hạ tầng vững chắc để điều hành đất nước.

Nguồn: Daron Acemoğlu, James A. Robinson (2012). Vì Sao Các Quốc Gia Thất Bại. Trần Thị Kim Chi dịch, Vũ Thành Tự Anh hiệu đính. NXB Trẻ. Nguyên tác: Why Nations Fail (2012)