Những luận cương liên bang (Phần 9)

II. BẢN CHẤT VÀ QUYỀN LỰC CỦA CHÍNH PHỦ MỚI

3. Phân quyền để kiểm soát lẫn nhau và giữ sự cân bằng

MADISON

Giải pháp nào là giải pháp mà cuối cùng chúng ta phải dùng tới trong thực tiễn để thực hiện được sự phân quyền giữa các ngành, các bộ trong Chính phủ, theo đúng các điều khoản đã được tiên liệu trong Hiến pháp? Câu trả lời chỉ có thể tìm thấy trong nhận xét rằng nếu tất cả các điều khoản tiên liệu đều không có hiệu lực trên phương diện thực hành thì chúng ta cần phải tổ chức các cơ cấu của chính quyền theo một cơ chế khiến cho các ngành, các bộ của chính quyền, trong các mối liên hệ giữa các bộ và các ngành đó, tự nó kiểm soát lẫn nhau và duy trì cho nhau được vững vàng. Tuy tôi không có ý thuyết trình một cách cặn kẽ về vấn đề này nhưng tôi cũng xin đưa ra một vài nhận xét tổng quát, hy vọng có thể giúp cho chúng ta có một ý niệm đứng đắn về những nguyên tắc và đường lối tổ chức chính phủ mà bản Hiến pháp đã hoạch định.

Muốn lập được một căn bản vững chăc cho sự phân quyền trong Chính phủ mà mục đích là để bảo vệ sự tự do, điều dĩ nhiên là mỗi ngành, mỗi bộ cần phải có một ý chí độc lập riêng biệt. Và cũng vì vậy, mỗi ngành, mỗi bộ cần phải trực thuộc lẫn nhau càng ít càng hay trong việc bổ nhiệm nhân viên chính quyền. Nếu nguyên tắc đó được tuân theo một cách triệt để, thì sự bổ nhiệm nhân viên trong ba ngành quyền hành pháp, lập pháp và tư pháp sẽ hoàn toàn căn bản trên một cơ chế chung, tức là do sự chọn lựa của dân chúng, nhưn mỗi ngành theo một đường lối riêng biệt, không phải phụ thuộc cùng nhau. Thực hành nguyên tắc này có lẽ cũng không đến nỗi khó khăn như người ta tưởng tượng nhưng dù sao cũng có một vài điểm khó khăn khiến cho trên phương diện thực hành có lẽ cũng cần phải có một vài trường hợp không nên theo nguyên tắc một cách quá sát sao. Chẳng hạn như trong ngành tư pháp, chúng ta không nên theo quá sát sao nguyên tắc lý thuyết vì e rằng trên phương diện thực tế sẽ bất lợi. Trước hết, bởi vì các nhân viên của ngành này cần phải có những điều kiện tài đức và chuyên nghiệp đặc biệt, vì vậy cần phải áp dụng một phương pháp chọn lựa nhân viên sao cho có được những nhân viên có đầy đủ các điều kiện đòi hỏi. Sau nữa, bởi vì kỳ hạn đảm nhận chức vụ của các nhân viên trong ngành này lâu dài cho nên các nhân viên sau khi được bổ nhiệm sẽ hết phụ thuộc vào những người hoặc cơ quan đã giao phó chức vụ cho họ.

Một điều dĩ nhiên khác là nhân viên của mỗi ngành, mỗi bộ cần phải được độc lập, nghĩa là càng ít phụ thuộc vào những ngành, những bộ khác thì càng thuận lợi khi họ thi hành nhiệm vụ của họ. Chẳng hạn, nếu nhân viên ngành hành pháp hoặc nhân viên ngành tư pháp mà không được hoàn toàn độc lập đối với ngành lập pháp thì họ sẽ không thể thực sự độc lập khi thi hành nhiệm vụ của họ.

Phương pháp ngăn ngừa sự tập trung nhiều quyền lực trong một bộ phận hoặc một ngành là giao phó cho mỗi bộ, mỗi ngành những phương tiện được tiên liệu trong Hiến pháp để mỗi bộ, ngành có thể ngăn chặn sự can thiệp hoặc xâm lấn của ngành, bộ khác. Phương tiện ngăn chặn cần phải cân xứng với lực lượng uy hiếp của ngành hoặc bộ địa phương. Để chống lại tham vọng của kẻ khác, chúng ta cũng phải sử dụng tham vọng. Quyền lợi của nhân viên một bộ cần phải có liên hệ mật thiết với quyền hạn do Hiến pháp đã tiên liệu giao phó cho nhân viên đó. Chỉ có phương pháp đó thì mới hy vọng ngăn chặn những sự lạm dụng trong Chính phủ. Chính phủ là gì nếu không phải là cái đã phản chiếu rõ ràng nhất bản tính của loài người? Nếu con người là thần thánh thì loài người cần phải có Chính phủ để làm gì? Và nếu con người được thần thánh cai trị thì Chính phủ của loài người cũng chẳng cần phải có những khoản tiên liệu để Chính phủ kiểm soát dân chúng và Chính phủ tự mình kiểm soát lấy mình. Trong khi thành lập một Chính phủ để người cai trị người, sự khó khăn lớn nhất là ở chỗ này: trước hết phải làm thế nào để Chính phủ có thể cai trị được dân chúng và sau nữa là phải làm thế nào để Chính phủ tự mình có thể kiểm soát lấy mình được. Chính phủ cần phải phụ thuộc vào nhân dân, đó cố nhiên là một giải pháp để kiểm soát chính phủ rồi, nhưng dù sao cũng cần phải có nhiều phương tiện khác để phòng ngừa.

Trong trường hợp mà không thể tin tưởng là con người lúc nào cũng có những động lực cao cả, chính sách phân định quyền hạn mà căn bản dựa trên những quyền lợi trái ngược nhau của các ngành và các bộ là một chính sách có thể áp dụng không những trong việc tư mà cả trong việc công. Chính sách này được áp dụng không những trong việc chia chính quyền ra nhiều ngành mà cả trong việc phân chia mỗi ngành thành nhiều bộ, nhiều cơ quan khác nhau. Mục tiêu của sự phân chia này là làm thế nào cho cơ quan này kiểm soát và hạn chế quyền lực của cơ quan kia. Nhưng tuy có việc phân quyền cho nhiều ngành, chúng ta nhận thấy không thể thành lập mỗi ngành hoàn toàn bình đẳng cùng nhau, nghĩa là làm cho mỗi ngành có đủ sức tự vệ để chống đối lại sự uy hiếp của ngành khác. Trong một chính thể cộng hòa, ngành lập pháp cố nhiên phải mạnh hơn các ngành khác. Giải pháp chống lại sự chênh lệch đó là chia ngành này thành nhiều ngành phụ, hoặc do phương pháp bầu cử khác nhau, hoặc do phương pháp định đoạt những nguyên tắc hoạt động khác nhau.

Ngành lập pháp có nhiều uy lực hơn các ngành khác, vì vậy chúng ta cần phải chia sẻ ngành này để làm cho nó yếu đi, nhưng trái lại, vì ngành hành pháp yếu hơn, vậy nên chúng ta lại cần phải tăng cường cho nó. Nếu những nhận xét trên là đúng thì tôi tin tưởng là những nguyên tắc phân quyền quả là có một căn bản chắc chắn. Nếu so sánh Hiến pháp của các tiểu bang với Hiến pháp liên bang, chúng ta nhận thấy rằng tuy Hiến pháp liên bang không theo sát hoàn toàn những nguyên tắc trên nhưng dù sao thì cũng vẫn theo sát hơn Hiến pháp của các tiểu bang.

Về hệ thống liên bang của Mỹ, có hai nhận định khiến cho hệ thống này có một lập trường đặc biệt.

Nhận định thứ nhất: Trong một nước cộng hòa tập trung, dân chúng giao phó quyền hạn cho một Chính phủ độc nhất. Để ngăn ngừa Chính phủ lạm dụng quyền lực mà dân chúng đã giao phó cho Chính phủ, Chính phủ được phân chia ra nhiều ngành khác nhau và hoàn toàn riêng biệt. Trong một nước cộng hòa liên bang như nước Mỹ, dân chúng giao phó quyền lực cho hai Chính phủ, Chính phủ liên bang và Chính phủ tiểu bang. Quyền lực của mỗi Chính phủ cũng được phân chia thành nhiều ngành và nhiều bộ. Như vậy tức là, trong cộng hòa liên bang Mỹ, sự ngăn ngừa chính quyền lạm dụng quyền lực do dân chúng giao phó đã được nhân gấp hai, vì có hai Chính phủ kiểm soát lẫn nhau và mỗi Chính phủ lại tự kiểm soát mình do sự phân chia thành các ngành, các bộ khác nhau.

Nhận định thứ hai: Trong một nước cộng hòa, không những cần phải ngăn ngừa chính quyền đàn áp dân chúng mà còn phải ngăn ngừa đa số dân chúng đàn áp thiểu số dân chúng. Dân chúng ở nhiều giai cấp khác nhau nên cũng có nhiều quyền lợi khác nhau, nhiều nhóm khác nhau. Nếu nhiều nhóm khác nhau đoàn kết cho một mục đích chung thì đa số đó có thể đàn áp một thiểu số. Chỉ có hai phương pháp để ngăn ngừa mối hoạ đó. Phương pháp đầu tiên là làm thế nào đào tạo được một ý chí quốc gia không phụ thuộc đa số dân chúng. Phương pháp thứ hai là làm cho dân chúng phân chia ra thật nhiều thành phần khác nhau, khiến cho không thể có được một sự kết tụ của nhiều thành phần để trở thành một đa số. Phương pháp thứ nhất được áp dụng tại những Nhà nước mà chính quyền được truyền nối đời này qua đời nọ hoặc không cần dựa trên sự thỏa thuận của nhân dân. Nhưng nếu chính quyền không dựa trên nhân dân thì rất có thể chính quyền sẽ ủng hộ hoặc quyền lợi của đa số, hoặc quyền lợi của thiểu số và sẽ có hại cho cả hai bên. Phương pháp thứ hai được áp dụng tại Mỹ tức là một cộng hòa liên bang. Chính quyền do nhân dân mà có và phải phụ thuộc vào nhân dân, nhưng nhân dân chia ra quá nhiều đảng phái khác nhau, quyền lợi khác nhau cho nên quyền lợi của cá nhân không lo bị quyền lợi của xã hội đàn áp. Trong một nước cộng hoà tự do, quyền tự do về chính trị của cá nhân phải giống như quyền tự do về tôn giáo vậy. Dân chúng chia ra nhiều nhóm chính trị hoặc kinh tế khác nhau thì cũng có thể chia ra nhiều nhóm tôn giáo khác nhau. Càng nhiều nhóm thì càng tốt, vì điều này cũng là nhờ vào phạm vi rộng lớn của lãnh thổ và dân số của toàn quốc. Nhận định này giúp chúng ta nhìn thấy hình thức liên bang quả là có nhiều điểm thuận tiện, và nếu các tiểu bang không kết hợp thành một liên bang rộng lớn, mà trái lại, lại kết hợp thành nhiều liên hiệp dựa trên các lý do quyền lợi hoặc địa dư giống nhau, thì sẽ đi tới cấu tạo thành nhiều nhóm đa số trong nhân dân mỗi liên hiệp. Quyền lợi của mỗi nhóm sẽ không được bảo đảm chắc chắn và các tiểu bang độc lập sẽ có thể đi tới chỗ mất độc lập. Nếu trong một xã hội mà kẻ khỏe có thể đàn áp được kẻ yếu thì đó quả là một xã hội hỗn độn, vô chính phủ. Lúc đó, nhân dân chỉ có thể cầu mong một chính thể mà chính quyền có thể che chở cho cả kẻ khỏe lẫn kẻ yếu. Trong một nước cộng hòa liên bang rộng lớn như nước Mỹ, xã hội chia ra quá nhiều đảng phái, quyền lợi giáo hội khác nhau, cho nên xã hội đó không thể nào phân chia thành một đa số và một thiểu số trong dân chúng, trừ phi trong trường hợp một đa số để tiến tới công lý, tới công ích. Thiểu số không sợ đa số, đa số cũng không có lý do để giúp cho chính quyền cấu tạo một ý nhiều đảng phái khác nhau, quyền lợi khác nhau cho nên quyền lợi của cá nhân không lo bị quyền lợi của xã hội đàn áp. Trong một nước cộng hoà tự do, quyền tự do về chính trị của cá nhân phải giống như quyền tự do về tôn giáo vậy. Dân chúng chia ra nhiều nhóm chính trị hoặc kinh tế khác nhau thì cũng có thể chia ra nhiều nhóm tôn giáo khác nhau. Càng nhiều nhóm thì càng tốt, vì điều này cũng là nhờ vào phạm vi rộng lớn của lãnh thổ và dân số của toàn quốc. Nhận định này giúp chúng ta nhìn thấy hình thức liên bang quả là có nhiều điểm thuận tiện, và nếu các tiểu bang không kết hợp thành một liên bang rộng lớn, mà trái lại, lại kết hợp thành nhiều liên hiệp dựa trên các lý do quyền lợi hoặc địa dư giống nhau, thì sẽ đi tới cấu tạo thành nhiều nhóm đa số trong nhân dân mỗi liên hiệp. Quyền lợi của mỗi nhóm sẽ không được bảo đảm chắc chắn và các tiểu bang độc lập sẽ có thể đi tới chỗ mất độc lập. Nếu trong một xã hội mà kẻ khỏe có thể đàn áp được kẻ yếu thì đó quả là một xã hội hỗn độn, vô chính phủ. Lúc đó, nhân dân chỉ có thể cầu mong một chính thể mà chính quyền có thể che chở cho cả kẻ khỏe lẫn kẻ yếu. Trong một nước cộng hòa liên bang rộng lớn như nước Mỹ, xã hội chia ra quá nhiều đảng phái, quyền lợi giáo hội khác nhau, cho nên xã hội đó không thể nào phân chia thành một đa số và một thiểu số trong dân chúng, trừ phi trong trường hợp một đa số để tiến tới công lý, tới công ích. Thiểu số không sợ đa số, đa số cũng không có lý do để giúp cho chính quyền cấu tạo một ý chí quốc gia biệt lập khỏi ý chí của nhân dân và để đè nén nhân dân. Như
vậy, nếu nhân dân và lãnh thổ càng rộng lớn thì nước cộng hòa càng có thể tiến tới dân chủ.

Nguồn: Trích từ Ralph H.Gabriel (1954). Hamilton, Madison and Jay: On the Constitution. Đại học Yale, Hoa Kỳ. Được dịch và ấn hành bởi Việt Nam Khảo dịch xã (có trụ sở ở 61 Lê Văn Duyệt, Sài gòn) vào các năm 1959 và 1966 ở miền Nam Việt Nam, dưới tên gọi là “Luận về Hiến pháp Hoa Kỳ”.